試論基于土地產(chǎn)權(quán)視角下的城鄉(xiāng)規(guī)劃

黃秋強(qiáng)

摘 要：城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)便是土地產(chǎn)權(quán)，合理調(diào)配土地資源是統(tǒng)籌和發(fā)展城鄉(xiāng)規(guī)劃的必由之路，兩者是息息相關(guān)、相互影響的。如果在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，沒(méi)有明確的土地產(chǎn)權(quán)，或因產(chǎn)權(quán)制度出現(xiàn)約束等問(wèn)題，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致配置土地資源的效率，城鄉(xiāng)規(guī)劃效率低下，農(nóng)民的自身權(quán)益無(wú)法得到保障。因此，在研究城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，土地產(chǎn)權(quán)作為最基本的要素，影響著城鄉(xiāng)規(guī)劃的成效。本文將從土地產(chǎn)權(quán)的視角，分析探討城鄉(xiāng)規(guī)劃的改進(jìn)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：土地產(chǎn)權(quán)；城鄉(xiāng)規(guī)劃；策略；探討

政府有關(guān)部門在對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃時(shí)，有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)的問(wèn)題是城鄉(xiāng)規(guī)劃首先應(yīng)當(dāng)解決的問(wèn)題，其決策的安排也與土地產(chǎn)權(quán)息息相關(guān)。在歐美很多發(fā)達(dá)國(guó)家在進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)劃分時(shí)，大多采取標(biāo)準(zhǔn)化的方式，以小尺度的方格進(jìn)行劃分，最終按照土地產(chǎn)權(quán)私有制來(lái)運(yùn)行。在我國(guó)，土地的是國(guó)有的，城鄉(xiāng)二元制是現(xiàn)階段土地產(chǎn)權(quán)實(shí)行的制度，無(wú)論是城市、農(nóng)村還是城市郊區(qū)的土地，法律規(guī)定范圍內(nèi)的土地均屬于國(guó)家所有，其余部分則屬于農(nóng)民集體所有，土地都是歸國(guó)家所有。土地是城鄉(xiāng)規(guī)劃的客觀對(duì)象。換言之，要想使城鄉(xiāng)規(guī)劃順利實(shí)施，勢(shì)必要調(diào)配土地資源。因此，城鄉(xiāng)規(guī)劃中的相關(guān)制度或操作途徑等都會(huì)直接或間接地受到土地制度的影響，整個(gè)系統(tǒng)性地對(duì)城鄉(xiāng)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)劃離不開(kāi)土地產(chǎn)權(quán)的“再結(jié)構(gòu)”。

1.土地產(chǎn)權(quán)與城鄉(xiāng)規(guī)劃

1.1城鄉(xiāng)規(guī)劃本體中對(duì)土地產(chǎn)權(quán)的解釋

在城鄉(xiāng)規(guī)劃中，集約、高效、改善人居環(huán)境、保護(hù)資源及合理利用土地等都是需要遵循的原則，也是社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平、公正的重要依據(jù)。土地在發(fā)展過(guò)程中應(yīng)當(dāng)按照城鄉(xiāng)土地的規(guī)劃有序開(kāi)展，無(wú)論是土地的地點(diǎn)、規(guī)模還是時(shí)序或使用主體都應(yīng)當(dāng)通過(guò)城鄉(xiāng)規(guī)劃給予干預(yù)，與此同時(shí)還應(yīng)當(dāng)控制土地的用途、景觀環(huán)境、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度及建筑形式。這不僅是在控制干預(yù)土地產(chǎn)權(quán)，更涉及到土地產(chǎn)權(quán)在公共管理層面的問(wèn)題。土地產(chǎn)權(quán)是一個(gè)權(quán)利束，包括與土地相關(guān)的多種權(quán)利，例如，使用權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)、租賃權(quán)或抵押權(quán)等。

自上世紀(jì)末期，我國(guó)便出臺(tái)了相關(guān)法規(guī)政策，用于限制土地的相關(guān)權(quán)利，例如在城鄉(xiāng)規(guī)劃或土地規(guī)劃時(shí)，土地使用權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)應(yīng)當(dāng)在這些規(guī)劃中受到相應(yīng)的限制。為了維護(hù)公共利益的具體需要，收購(gòu)私人土地的行為具有強(qiáng)制性。由此可見(jiàn)，城鄉(xiāng)規(guī)劃歷來(lái)與土地產(chǎn)權(quán)緊密相關(guān)，轉(zhuǎn)移、限制土地產(chǎn)權(quán)都可以在城鄉(xiāng)規(guī)劃的具體內(nèi)容中發(fā)揮作用。在規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、控制土地上，城鄉(xiāng)規(guī)劃實(shí)質(zhì)上是對(duì)土地權(quán)利進(jìn)行調(diào)控。

1.2土地產(chǎn)權(quán)視角下城鄉(xiāng)規(guī)劃的內(nèi)涵

城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，很多過(guò)去農(nóng)村集體所有的土地之間轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地。土地征用是一種嚴(yán)格控制土地利用規(guī)劃，它主要是合理分配居民的土地利益，以實(shí)現(xiàn)合理配置城鄉(xiāng)土地資源的目的。土地征用行為建立在城鄉(xiāng)規(guī)劃之下，可以實(shí)現(xiàn)土地資源的統(tǒng)一征用或出讓，節(jié)約更多社會(huì)成本，土地供需雙方在這樣的環(huán)境下避免重復(fù)的談判，或形成交易費(fèi)用。城市建設(shè)進(jìn)程也在這樣的高效環(huán)境下加快發(fā)展，并且實(shí)施的效果及水平也有助于生產(chǎn)力的優(yōu)化布局。此外，從全面推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，初始分配土地所有權(quán)，進(jìn)一步引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的方向，解決分配不均、土地資源嚴(yán)重流失等不良問(wèn)題的出現(xiàn)。

2.城鄉(xiāng)規(guī)劃面臨的突出問(wèn)題

2.1失衡的總體規(guī)劃編制帶來(lái)的影響

盡管國(guó)家針對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃問(wèn)題制定了眾多規(guī)劃內(nèi)容，但在具體實(shí)施過(guò)程中，依然有部分編制內(nèi)容不符合實(shí)際操作，或?qū)?biāo)準(zhǔn)指定地過(guò)于理想化，未能將區(qū)域差異考慮在內(nèi)。這些情況直接或間接導(dǎo)致我國(guó)出現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀，很多地區(qū)也因此得不到平等對(duì)待。我國(guó)農(nóng)村的土地所有權(quán)屬于集體所有，固有方式下的城市規(guī)劃不適用于農(nóng)村，這便導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃中暴露出的諸多問(wèn)題不斷激化。特別是特殊的生產(chǎn)、生活方式在農(nóng)村中如果沒(méi)能將集體與個(gè)人的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益考慮周全，很難呈現(xiàn)具有可預(yù)見(jiàn)性的實(shí)際操作行為。

2.2不到位的規(guī)劃審批管理帶來(lái)的不良影響

項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)施并不會(huì)直接受城鄉(xiāng)規(guī)劃的影響，大多數(shù)項(xiàng)目建設(shè)是通過(guò)個(gè)體行為實(shí)現(xiàn)的，土地出讓問(wèn)題則是其中最為核心的內(nèi)容，因此在履行相關(guān)合同時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確具體的義務(wù)。但是在具體操作中，在缺乏事先的研究與評(píng)估時(shí)便制定相應(yīng)的規(guī)劃，欠缺必要的預(yù)判性，如果審批監(jiān)督中缺位，審批管理不到位等，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致群眾得不到公平、公正對(duì)待的問(wèn)題，缺乏合理使用及規(guī)范管理，勢(shì)必會(huì)影響整個(gè)規(guī)劃的進(jìn)程。

2.3不規(guī)范的土地產(chǎn)權(quán)帶來(lái)的影響

縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，這是城鄉(xiāng)規(guī)劃的最終目標(biāo)，但是現(xiàn)階段還存在眾多不適應(yīng)問(wèn)題有待解決。由于城市的土地是國(guó)家所有的，而農(nóng)村的土地歸農(nóng)民集體左右，此時(shí)便造成土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題不同，而出現(xiàn)城鄉(xiāng)難以集中統(tǒng)一的問(wèn)題。如果在呈現(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)，城市與農(nóng)村得到不平等的對(duì)待，其所有權(quán)、出讓權(quán)、收益權(quán)等都無(wú)法獲得決定的統(tǒng)一，此時(shí)城鄉(xiāng)規(guī)劃難以優(yōu)化市場(chǎng)配置，土地產(chǎn)權(quán)也因此無(wú)法清晰的界定，之后的產(chǎn)權(quán)制度和不確定的土地產(chǎn)權(quán)都不同程度地阻礙了城鄉(xiāng)規(guī)劃的順利發(fā)展。

3.改進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的對(duì)策建議

3.1建立健全符合實(shí)際的總體規(guī)劃編制

符合現(xiàn)實(shí)需要才是城市規(guī)劃應(yīng)當(dāng)遵循的首要條件，在制定健全編制過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)從城市和農(nóng)村兩個(gè)不同側(cè)面考慮問(wèn)題。在針對(duì)城市及農(nóng)村的不同問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)區(qū)別對(duì)待，針對(duì)實(shí)際情況不斷修改和完善城鄉(xiāng)規(guī)劃?rùn)C(jī)制，尊重城鄉(xiāng)不同的生產(chǎn)、生活方式，從國(guó)家大局及集體利益出發(fā)，維護(hù)好個(gè)人利益，確保編制的合理性與科學(xué)性，并將可能發(fā)生的隱患問(wèn)題提前深入分析，在對(duì)具體規(guī)劃制度操作時(shí)盡量避免因隱患問(wèn)題而帶來(lái)的直接或間接的經(jīng)濟(jì)損失，及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的對(duì)策及措施，將城鄉(xiāng)實(shí)施機(jī)制創(chuàng)新化，維護(hù)整體的穩(wěn)定性和連續(xù)性，使城鄉(xiāng)規(guī)劃編制更加科學(xué)化、法制化。

3.2探索城鄉(xiāng)土地不同類型的規(guī)劃管理方式

實(shí)施城鄉(xiāng)規(guī)劃的成效如何，很大程度上與管理部門有直接關(guān)系，履行土地合同、全面實(shí)施規(guī)劃都與監(jiān)督管理息息相關(guān)，城鄉(xiāng)規(guī)劃過(guò)程中每一個(gè)環(huán)節(jié)、內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)都離不開(kāi)管理部門的貫徹。是否按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃，是否合理合法地規(guī)劃等問(wèn)題，都離不開(kāi)管理部門站在公開(kāi)、公正的立場(chǎng)約束和規(guī)范各方的利益主義。與此同時(shí)，不同的土地類型，實(shí)施的管理方式及程序應(yīng)當(dāng)靈活，根據(jù)實(shí)際情況保證規(guī)劃要求的全面實(shí)施。

3.3進(jìn)一步明確土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)法律體系

明確土地產(chǎn)權(quán)是城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提后，我們應(yīng)當(dāng)站在宏觀大局的角度，建立健全有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)的法律體系。這些法律體系可以有效將農(nóng)村集體土地使用權(quán)消除，將國(guó)有土地使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)權(quán)能消除。針對(duì)城市土地產(chǎn)權(quán)及農(nóng)村產(chǎn)權(quán)問(wèn)題，細(xì)化具體管理細(xì)則，使雙方的土地產(chǎn)權(quán)可以得到同等的使用、收益及處置。在規(guī)范、明確、健全土地產(chǎn)權(quán)的前提下，不斷建立更科學(xué)、完善的監(jiān)督體系。為促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃的進(jìn)程，應(yīng)當(dāng)不斷加大執(zhí)法力度，使其中滋生出來(lái)的違法問(wèn)題得到遏制。

4.小結(jié)

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展進(jìn)程中，不斷改進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃，使城鄉(xiāng)之間的差距不斷縮小是核心內(nèi)容。為此，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)應(yīng)當(dāng)高度重視現(xiàn)階段存在的問(wèn)題，制定出臺(tái)相應(yīng)的法律體系及規(guī)章制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的對(duì)等和可持續(xù)發(fā)展。

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