《肉制品生產(chǎn)許可審查細(xì)則》制（修）訂對(duì)行業(yè)提升是個(gè)好時(shí)機(jī)

畢玉安

為進(jìn)一步提升我國(guó)食品生產(chǎn)管理水平，保障食品安全，促進(jìn)食品產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，受國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局委托，由中國(guó)肉類食品綜合研究中心牽頭開展的《肉制品生產(chǎn)許可審查細(xì)則》（以下簡(jiǎn)稱《細(xì)則》）制（修）訂工作已近尾聲?！都?xì)則》的制（修）訂對(duì)于保障肉類食品安全，維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展具有重要作用。在此，淺談一下有關(guān)食品生產(chǎn)許可審查制度的歷史與現(xiàn)狀，以及《細(xì)則》在制（修）訂中應(yīng)當(dāng)關(guān)注的問(wèn)題及堅(jiān)持的原則。希望通過(guò)《細(xì)則》的制（修）訂，為肉制品生產(chǎn)許可提供技術(shù)支持，把好食品安全第一道關(guān)，保證肉制品質(zhì)量安全。

一、食品生產(chǎn)許可制度的歷史及現(xiàn)狀

食品生產(chǎn)許可制度已經(jīng)實(shí)行了很多年。2002年開始對(duì)食品實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入制，2007年提出食品生產(chǎn)許可覆蓋所有食品生產(chǎn)企業(yè)，到了今天，經(jīng)過(guò)近二十年的發(fā)展，這項(xiàng)制度日臻完善。2009版食品安全法中規(guī)定，國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)實(shí)行許可制度。2015年新修訂的《食品安全法》中再次明確國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)施許可制度，取得食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證，企業(yè)才能從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

在食品生產(chǎn)許可制度的具體實(shí)施中，對(duì)企業(yè)進(jìn)行審查的技術(shù)文件主要為食品生產(chǎn)許可審查通則和各類食品的審查細(xì)則。目前，食品生產(chǎn)許可審查細(xì)則有66項(xiàng)，數(shù)量相當(dāng)大，肉制品是其中一類。對(duì)肉制品的生產(chǎn)許可，過(guò)去中國(guó)肉類食品綜合研究中心以及北京食品科學(xué)研究院做了大量的工作，十幾年來(lái)一直協(xié)助總局跟進(jìn)這項(xiàng)細(xì)則的實(shí)施。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)反饋意見(jiàn)，提出完善細(xì)則的措施。應(yīng)該講，肉制品生產(chǎn)許可制度的實(shí)施得益于中國(guó)肉制品綜合研究中心和北京食品科學(xué)研究院的大力支持。但當(dāng)時(shí)制定的細(xì)則，編的教材摞起來(lái)可能有一尺厚，太多、太細(xì)。如果只是肉制品企業(yè)，只要讀懂肉制品相關(guān)的一本教材就行了，但是作為監(jiān)管人員，要對(duì)所有的細(xì)則都熟悉，這就需要很高的專業(yè)素質(zhì)。

近年來(lái)，隨著國(guó)務(wù)院行政審批制度改革不斷深化，食品生產(chǎn)許可制度改革持續(xù)推進(jìn)，許可審批權(quán)下放，由一開始的總局審核，后來(lái)下放到省級(jí)審查、發(fā)證，現(xiàn)在又下放到市、縣級(jí)發(fā)證。全國(guó)3000個(gè)縣，一個(gè)縣念一個(gè)經(jīng)，這66個(gè)細(xì)則就被念得五花八門?，F(xiàn)在的細(xì)則問(wèn)題很多，實(shí)施的阻力也很大。就拿這個(gè)細(xì)則、通則和許可辦法本身來(lái)說(shuō)，2015年，總局發(fā)布了《食品生產(chǎn)管理辦法》，規(guī)定了食品生產(chǎn)許可的管理，也明確了許可制度的審批權(quán)限，比如特殊醫(yī)學(xué)用途配方食品、保健食品、嬰幼兒配方乳粉，由省級(jí)食品藥品監(jiān)管部門發(fā)放食品生產(chǎn)許可證。高風(fēng)險(xiǎn)的食品，省級(jí)有一部分也可以發(fā)放許可證。一些低風(fēng)險(xiǎn)食品，許可審查、發(fā)證權(quán)下放到了市、縣級(jí)食品藥品監(jiān)管部門，明確了分工，也明確了許可條件和基本的發(fā)證程序。

二、制（修）訂《肉制品許可審查細(xì)則》應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題

2016年，總局制定發(fā)布了《食品生產(chǎn)許可審查通則》（以下簡(jiǎn)稱《通則》），《通則》對(duì)法律和許可管理辦法規(guī)定的許可條件，作了進(jìn)一步的細(xì)化，包括企業(yè)的環(huán)境條件、設(shè)備設(shè)施、工藝流程等，提出了廠房、衛(wèi)生條件等的要求，它基本上是按照法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、食品加工規(guī)范規(guī)定的一些最基本的要求?，F(xiàn)在來(lái)看，過(guò)去的細(xì)則，與當(dāng)前食品安全法、《食品生產(chǎn)許可管理辦法》、《通則》的要求還有很大差距。

一是現(xiàn)有的細(xì)則與現(xiàn)行《食品生產(chǎn)許可管理辦法》和《食品生產(chǎn)許可審查通則》不一致的問(wèn)題。現(xiàn)有的細(xì)則中還規(guī)定了發(fā)證檢驗(yàn)，但是發(fā)證檢驗(yàn)制度在法律里已經(jīng)沒(méi)有了，在法規(guī)中也改了?！妒称飞a(chǎn)許可管理辦法》和《通則》規(guī)定，對(duì)企業(yè)能不能連續(xù)生產(chǎn)合格產(chǎn)品，不是通過(guò)發(fā)證檢驗(yàn)考量，而是要求企業(yè)提供試制產(chǎn)品的檢驗(yàn)合格報(bào)告，然后由核查人員審查這個(gè)報(bào)告是否真實(shí)。這項(xiàng)規(guī)定變了，但現(xiàn)有細(xì)則還是原來(lái)的規(guī)定。對(duì)現(xiàn)有的細(xì)則要改革，細(xì)則應(yīng)當(dāng)與許可管理辦法對(duì)應(yīng)起來(lái)，與《通則》對(duì)應(yīng)起來(lái)，要增加通則要求細(xì)則必須寫明的有關(guān)內(nèi)容。

二是現(xiàn)有的66個(gè)細(xì)則名稱不統(tǒng)一的問(wèn)題。例如食品添加劑的審查技術(shù)規(guī)范名稱為食品添加劑審查通則，保健食品審查技術(shù)規(guī)范名稱為審查通則等。在修訂細(xì)則的時(shí)候要規(guī)范一下，只有一個(gè)《通則》管全部審查的基本內(nèi)容，對(duì)各類食品審查的專業(yè)技術(shù)內(nèi)容和補(bǔ)充技術(shù)要求等內(nèi)容才叫細(xì)則。

三是現(xiàn)有各類細(xì)則編排標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題?，F(xiàn)有各類細(xì)則，有的是按照標(biāo)準(zhǔn)制定的模板來(lái)制定的，如1.1，1.1.1等，比較亂，所以在制訂細(xì)則的時(shí)候也應(yīng)考慮編排標(biāo)準(zhǔn)，采用食品生產(chǎn)許可專業(yè)技術(shù)委員會(huì)管理辦公室制訂的規(guī)范模版，其模板基本是按照制定法律法規(guī)的模式制定，第一條，第二條，內(nèi)容較為規(guī)范。

四是現(xiàn)有的細(xì)則類別繁多、不夠統(tǒng)一的問(wèn)題。按照《食品生產(chǎn)許可管理辦法》的規(guī)定，目前食品分類有32大類，包括了保健食品，把過(guò)去的食品類別劃分，略微作了調(diào)整。今后的細(xì)則的制定，宜統(tǒng)一，不宜多，對(duì)一類產(chǎn)品考慮制訂一個(gè)審查細(xì)則。比如，糧食加工品、肉制品加工品、酒類等，要按照這個(gè)大類來(lái)制訂細(xì)則。如酒類這么多項(xiàng)，研究制定細(xì)則的時(shí)候可以分章節(jié)規(guī)定，白酒、紅酒、啤酒、黃酒，再加果露酒，還有其他酒，可以將不能融到一起的內(nèi)容分章節(jié)規(guī)定，但要搞成一個(gè)大細(xì)則。對(duì)于肉制品的生產(chǎn)許可，可以搞一個(gè)細(xì)則，規(guī)范一下，技術(shù)上要稍微粗一點(diǎn)，但要求一定要嚴(yán)格。

目前細(xì)則制定進(jìn)度還是有些慢，總局2013年成立，到今天為止，發(fā)布的許可審查細(xì)則只有兩個(gè)：一個(gè)是2013年10月發(fā)布的《企業(yè)生產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉許可條件審查細(xì)則》（2013版）；另一個(gè)是2017年初發(fā)布的《嬰幼兒輔助食品生產(chǎn)許可審查細(xì)則》（2017版）；還有飲料許可審查細(xì)則在網(wǎng)上征求意見(jiàn)，進(jìn)度相對(duì)緩慢，因此，對(duì)細(xì)則的制修訂還需要加快進(jìn)度。

三、制（修）訂細(xì)則要堅(jiān)持的幾個(gè)原則

食品生產(chǎn)許可審查細(xì)則是實(shí)施食品生產(chǎn)許可審查的重要技術(shù)文件。在細(xì)則的制定過(guò)程中，要緊密結(jié)合食品生產(chǎn)許可改革實(shí)際，緊密結(jié)合食品生產(chǎn)許可管理辦法、食品生產(chǎn)許可審查通則要求，確保細(xì)則滿足食品生產(chǎn)許可審查需要。

一是細(xì)則制定要緊密結(jié)合食品生產(chǎn)許可改革實(shí)際。近三年來(lái)，我們按照國(guó)務(wù)院簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、加強(qiáng)監(jiān)管的要求，改革了過(guò)去的食品生產(chǎn)許可制度，我們把它概括為“五取消四調(diào)整四加強(qiáng)”。“五取消”取消了與許可制度無(wú)關(guān)的內(nèi)容。審查的時(shí)候，法律規(guī)定的條件是最基本的條件，在法律規(guī)定以外不能再附加別的條件。這次許可制度改革力度很大，過(guò)去許可審查的時(shí)限是60個(gè)工作日，每周五個(gè)工作日，需要三個(gè)月，現(xiàn)在明確是20個(gè)工作日，一個(gè)月內(nèi)必須要完成審查工作。要求做到“一企一證”，如一家企業(yè)又生產(chǎn)肉制品，又生產(chǎn)蛋制品，過(guò)去的規(guī)定，需要企業(yè)取得2張?jiān)S可證，現(xiàn)在不一樣了，只有一張?jiān)S可證，所以叫“一企一證”。還有許可證編號(hào)，過(guò)去叫QS，QS最早是指質(zhì)量安全，后來(lái)又叫企業(yè)生產(chǎn)許可，現(xiàn)在把名稱改了，生產(chǎn)許可，用“SC”，“生產(chǎn)”漢語(yǔ)拼音的前兩個(gè)字母。這些許可制度改革的內(nèi)容都要在細(xì)則中體現(xiàn)出。

二是細(xì)則制定要充分發(fā)揮兩個(gè)技術(shù)支撐的作用。一個(gè)是食品生產(chǎn)許可專業(yè)技術(shù)委員會(huì)，另一個(gè)是行業(yè)協(xié)會(huì)。最近總局成立了食品生產(chǎn)許可專業(yè)技術(shù)委員會(huì)，今后還要成立幾類相應(yīng)產(chǎn)品的分委員會(huì)。希望中國(guó)肉制品綜合研究中心作為一個(gè)牽頭單位，把肉制品細(xì)則做好，做好相應(yīng)的技術(shù)支撐，發(fā)揮相應(yīng)的作用。

在制訂細(xì)則的過(guò)程中，我們一直在考慮行業(yè)協(xié)會(huì)在許可制度審查中可以發(fā)揮的作用。如，制訂飲料審查細(xì)則，總局已經(jīng)發(fā)了征求意見(jiàn)稿，飲料協(xié)會(huì)在這里要發(fā)揮什么作用？當(dāng)然作用很大，但是牽頭單位不是飲料協(xié)會(huì)，因?yàn)槲覀兿胝?qǐng)更多的技術(shù)機(jī)構(gòu)做好技術(shù)支撐，但是行業(yè)協(xié)會(huì)的意見(jiàn)也要聽(tīng)。那么，從行業(yè)協(xié)會(huì)的角度，也請(qǐng)給我們做好相應(yīng)的技術(shù)支撐工作。最近國(guó)家衛(wèi)計(jì)委修改關(guān)于茶葉的標(biāo)準(zhǔn)，取消了稀土這項(xiàng)指標(biāo)，行業(yè)協(xié)會(huì)和總局在其中發(fā)揮了很大的作用，提供了技術(shù)支撐。肉制品是否也存在同樣的問(wèn)題？比如， 前一段所傳的“拼接肉”、膠水牛羊肉片，北京食品科學(xué)研究院王守偉院長(zhǎng)在北京電視臺(tái)向公眾作了澄清，消費(fèi)者就理解了。所以在這方面，要發(fā)揮專家的作用，發(fā)揮專業(yè)技術(shù)委員會(huì)的作用，發(fā)揮行業(yè)技術(shù)支撐的作用。

三是在制訂細(xì)則的時(shí)候，要實(shí)現(xiàn)三個(gè)連接。其一，要與企業(yè)連接，要充分聽(tīng)取企業(yè)的意見(jiàn)建議；其二，要與外部環(huán)境連接，主要是考慮在國(guó)內(nèi)外的影響；其三要與消費(fèi)者和消費(fèi)者協(xié)會(huì)連接，讓消費(fèi)者放心。

肉制品生產(chǎn)和乳制品生產(chǎn)有很多相似的地方。我們現(xiàn)有的乳制品使用添加劑的數(shù)量并不少。這兩年肉制品沒(méi)出大問(wèn)題，是因?yàn)槲覀兦捌谧隽舜罅康墓ぷ鳎惨驗(yàn)槲覀兊纳a(chǎn)監(jiān)管很到位，并且我們?cè)诠芸剌浨榉矫嬉沧隽瞬簧俟ぷ?。怎樣把肉制品審查?xì)則做得更好，既吸收肉制品生產(chǎn)比較新的生產(chǎn)工藝寫入細(xì)則，又排除生鮮肉品等食用農(nóng)產(chǎn)品不納入細(xì)則。類似這些問(wèn)題，都應(yīng)該一并考慮。肉制品審查細(xì)則的修訂，對(duì)肉制品行業(yè)是個(gè)提升的好時(shí)機(jī)。當(dāng)然，細(xì)則也為我們今后的監(jiān)管提供技術(shù)支撐。希望在座各位認(rèn)真研討這個(gè)細(xì)則的修訂，為下一步更有效的實(shí)施打下一個(gè)良好的基礎(chǔ)。

（作者系國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局食品安全監(jiān)管一司巡視員）