“縮小征地范圍”的改革方向思考

劉全英　路倩

摘要：立足于當(dāng)前試點(diǎn)改革的背景，通過對我國縮小征地范圍的政策演變歷程進(jìn)行梳理，從中找出了存在的問題，在開展文獻(xiàn)綜述與政策評(píng)述的基礎(chǔ)上，提出了縮小征地范圍的改革方向：制定《土地征收目錄》、構(gòu)建強(qiáng)制征收多余土地制度、提高征地標(biāo)準(zhǔn)和積極構(gòu)建財(cái)政利益代償機(jī)制。以期為我國征地制度改革頂層設(shè)計(jì)者改革試點(diǎn)方案制定提供參考。

關(guān)鍵詞：土地征收；征地制度；征地范圍；公共利益

中圖分類號(hào)：F301

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：16749944（2017）8028804

1引言

土地是農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，當(dāng)前征地制度改革試點(diǎn)工作的主要問題在于“補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、程序運(yùn)行不規(guī)范、征收范圍過大”。在此背景下，國內(nèi)相關(guān)學(xué)者對此進(jìn)行了研究。學(xué)者王洪平在《有效縮小征地范圍的制度機(jī)制探討》（2015）中指出，縮小征地范圍要科學(xué)區(qū)分公共利益與非公共利益；胡傳景在《嚴(yán)格界定征地范圍，還原征地本來面目——對制訂〈公益性征地目錄〉的構(gòu)想》（2008）中指出，在公共利益界定方面，應(yīng)采用“列舉+概括”的立法模式；日本及韓國和印度等國家在界定公共利益時(shí)，通常采用“概括式”與“列舉式”，美國則采用“概括式”對公共利益進(jìn)行法律規(guī)定。在我國現(xiàn)行“城鄉(xiāng)二元制度”體系下，基于公共利益對土地進(jìn)行征收，必將面臨兩大基本社會(huì)問題，一是如何界定公共利益范圍；二是如何處置非公共利益用地占集體用地的問題。對于公共利益界定，國內(nèi)學(xué)者大多基于用地主體、性質(zhì)及類型進(jìn)行劃分研究，無法在本質(zhì)和實(shí)踐兩個(gè)層面，徹底解決我國征地制度改革試點(diǎn)中遺留的“縮小征地范圍”這一難題[1]。故該創(chuàng)新之處，在于立足于十八大“全面深化土地改革”這一大視角，提出三項(xiàng)“縮小征地范圍”改革試點(diǎn)的具體任務(wù)：一是提高用地效率，重構(gòu)土地收回制度；二是限縮公共利益外延，制定征地目錄；三是提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，積極構(gòu)建財(cái)政利益代償機(jī)制。希望通過盤活現(xiàn)有存量、重整和釋放土地增量，以“少征為例外”的政策目標(biāo)來縮小公共利益外延，縮小征地范圍。

2征地范圍界定的政策演化歷程

回顧我國20世紀(jì)90年代中、后期開展的征地制度改革工作，至今已走過20多年的發(fā)展歷程。通過采用概括總結(jié)法與內(nèi)容分析法，對我國征地范圍界定的政策演進(jìn)歷程進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)其具有以下特征（圖1）。

結(jié)合上述征地范圍界定政策演進(jìn)的總體特征，這一政策演化歷程大致可分為四大環(huán)節(jié)[2]。第一階段是1990年以后，在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開始有效探索安置補(bǔ)償路徑；第二階段是從2005年開始，通過國家標(biāo)志性28號(hào)文件《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，有效提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以此全面推行征地片區(qū)價(jià)和提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；第三階段是2008年金融危機(jī)爆發(fā)之后，以中央文件《繼續(xù)推進(jìn)征地制度改革試點(diǎn)》工作報(bào)告的出臺(tái)為標(biāo)志，進(jìn)一步科學(xué)界定了公共利益，繼續(xù)縮小征地范圍；第四階段主要是以允許農(nóng)村集體性經(jīng)營建設(shè)用地租賃及出讓為標(biāo)志，在十八屆三種全會(huì)中進(jìn)一步規(guī)定，符合相關(guān)條件可提前進(jìn)入市場進(jìn)行交易。

3征地范圍界定過程中面臨的困局

通過對上述四個(gè)不同階段的政策演進(jìn)歷程分析可以看出，征地制度改革試點(diǎn)背景下，縮小征地范圍的政策演進(jìn)有了明顯的變化，而且實(shí)踐也表明，經(jīng)過上述征改及試點(diǎn)，為我國縮小征地范圍改革奠定了重要基礎(chǔ)，但其中依然存在一定的不足之處。

可見，公共利益的界定至關(guān)重要，如果單純按照用地性質(zhì)及類型和主體來合理界定公共利益，則不夠準(zhǔn)確和全面。研究認(rèn)為，不能僅僅按照用地主體來對公共利益屬性進(jìn)行界定，而是需要科學(xué)區(qū)分這類用地項(xiàng)目的非盈利性與盈利性。

另外，還有部分房地產(chǎn)開發(fā)等非公益性用地項(xiàng)目，由于其受制度影響，按照用地屬性來劃分，其顯然屬于經(jīng)營性用地。因此，按照我國現(xiàn)行法律制度規(guī)定，在農(nóng)村集體土地不允許用于房地產(chǎn)開發(fā)的條件下，只能作為特例將其納入征地范圍。

此外，從當(dāng)前各省市實(shí)踐試點(diǎn)進(jìn)程來看，一切試點(diǎn)工作開展的主要目的在于縮小征地范圍。但試點(diǎn)區(qū)民眾對于以簡化建設(shè)用地審批程序?yàn)槟康牡霓r(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地這一征地制度改革的附屬產(chǎn)品——征轉(zhuǎn)分離試點(diǎn)工作卻飽有很大的熱情和積極性[3]。因此，本文認(rèn)為，此次以縮小征地范圍為重點(diǎn)的土地改革試點(diǎn)工作，從某種程度上而言，并未得到試點(diǎn)區(qū)民眾的普遍支持和認(rèn)可。

深溯其源，筆者認(rèn)為主要存在以下幾個(gè)問題。

（1）征改工作的社會(huì)公共利益并沒有得到統(tǒng)一界定。從試點(diǎn)的具體城市來看，并無一個(gè)城市針對地方改革實(shí)踐實(shí)際，對公共利益進(jìn)行明確界定或制定出列舉式的目錄，盡管個(gè)別區(qū)域從理論上能夠?qū)怖鎰澢褰缦?，但是并沒有從法律層面對公共利益涉及到的相關(guān)權(quán)力進(jìn)行合理劃分。

（2）在改革試點(diǎn)工作中，關(guān)于縮小征地范圍的討論，往往更多集中于定量分析而很少涉及定性描述，同時(shí)缺乏實(shí)證研究而過于重視推理論證，更有試點(diǎn)城市深入機(jī)制方面研究力度不足，而針對改革的表面現(xiàn)象進(jìn)行研究。因此，這種泛化式的改革探索針對性以及實(shí)操性不強(qiáng)。征地范圍縮小后，政府與農(nóng)民之間的利益協(xié)調(diào)也將會(huì)面臨新的矛盾。

4征地范圍界定的實(shí)質(zhì)與內(nèi)涵

據(jù)媒體公開報(bào)道，2010年我國國土資源部重新啟動(dòng)了以西安、成都以及武漢和長沙等11個(gè)城市為主導(dǎo)的征地改革試點(diǎn)工作。此次征改試點(diǎn)工作主要針對如何縮小征地范圍及進(jìn)一步完善征地補(bǔ)償安置機(jī)制以及構(gòu)建合理的征轉(zhuǎn)分離體系進(jìn)行積極探索實(shí)踐[4]。

從立法層面而言，我國始終堅(jiān)持公共利益征地的原則，比如《土地管理法》、《物權(quán)法》以及《憲法》等，在不同法律中都作出了相關(guān)規(guī)定。因此通過對政府行使征地權(quán)的本質(zhì)屬性進(jìn)行概括，其主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

一是為國家機(jī)器服務(wù)。盡管在此過程中突出了公共目的的屬性。但是，政府在行使公共權(quán)力時(shí)，通過法律賦權(quán)其有權(quán)力對私人土地進(jìn)行征收。二是與私人產(chǎn)權(quán)進(jìn)行對抗。對于土地私有制國家而言，征地權(quán)凌駕于土地私有權(quán)之上，也就意味著出于公共利益考慮，國家土地所有權(quán)應(yīng)該服從和服務(wù)于國家土地征地權(quán)。三是非普遍性特征。征地權(quán)是法律賦予政府的一種特權(quán)，其只有在公共利益基礎(chǔ)上才能行使這一特權(quán)，而不能濫用征地權(quán)；四是非盈利屬性。表明政府在行使征地權(quán)過程中，要以公共利益為基礎(chǔ)，而不能出于私人目的進(jìn)行征地。五是進(jìn)行合理的征地補(bǔ)償。

由此可見，縮小征地范圍中上述幾個(gè)方面的因素相互關(guān)聯(lián)，也就意味著只有出于公共利益，五個(gè)方面的因素同時(shí)具備，才能進(jìn)一步為政府行使征地權(quán)奠定重要基礎(chǔ)。而縮小征地范圍這一試點(diǎn)工作是一項(xiàng)系統(tǒng)的工程，因此改革實(shí)踐過程中需要處理好兩方面的問題，一是對公共利益進(jìn)行嚴(yán)格界定，科學(xué)建立征收目錄[5]，從而使集體經(jīng)營性建設(shè)用地有序并合法退出我國當(dāng)前的征地范圍；二是制定科學(xué)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地資料清單及交易流程，從而促進(jìn)我國征地制度改革實(shí)踐過程中的土地流轉(zhuǎn)行為能夠按標(biāo)準(zhǔn)的程序進(jìn)行實(shí)施。

5征地改革試點(diǎn)視角下“縮小征地范圍”的改革方向

5.1制定《土地征收目錄》

筆者認(rèn)為縮小征地范圍的治本之策，在于將經(jīng)營性征地完全納入公益性征地范疇，在準(zhǔn)確把握公共利益內(nèi)核基礎(chǔ)上，通過在我國現(xiàn)有立法中對公益性用地項(xiàng)目的具體范圍進(jìn)行明確，可有效縮小征地范圍。

在具體操作中，首先建議相關(guān)部門通過行政立法制定《土地征收目錄》，嚴(yán)格限定征地范圍，全面推行在《公益性征地目錄》范圍內(nèi)行使征地權(quán)，顯化農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。具體的公益性征地目錄設(shè)計(jì)思路如圖2所示。

在此過程中要著重通過對我國現(xiàn)行《土地管理法》以及《憲法》等相關(guān)法律法規(guī)中關(guān)于“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需使用土地的必須依法申請使用國有土地”和“城市的土地屬于國家所有”等法律規(guī)定進(jìn)行修改和完善。將“公共利益征地”限定在《公益性征地目錄》范圍之內(nèi)，同時(shí)需要在相關(guān)立法體系中，對集體土地享有者的土地處分權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定；在制定《公益性征地目錄》時(shí)，首先，應(yīng)進(jìn)一步明確公共利益的內(nèi)涵和外延，并參考和借鑒當(dāng)前我國劃撥用地實(shí)際范圍，通過概括加列舉的方式科學(xué)對其進(jìn)行制定。其次，在該目錄中除了對公益性用地項(xiàng)目具體范圍進(jìn)行明確列出外，還應(yīng)明確禁止為工礦企業(yè)開辦、商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)等經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)征地。此外，現(xiàn)行的《土地管理法》在實(shí)際的操作過程中逐漸包露出一些局限性，需求進(jìn)一步的完善和修改。這種情況下，建議修訂的《土地管理法》中對于公共利益范圍的界定參照2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第八條。最后，當(dāng)《目錄》草案形成后，相關(guān)部門應(yīng)向社會(huì)廣泛征集民意，采用民主立法形式對其合法性基礎(chǔ)進(jìn)行完善。

5.2構(gòu)建強(qiáng)制征收多余土地制度

為了不斷有效協(xié)調(diào)不同利益主體之間的利益，需使我國征地改革過程中的土地轉(zhuǎn)用審批程序及土地規(guī)劃制度和集體土地融資制度改革及土地供應(yīng)、土地流轉(zhuǎn)、社保以及稅費(fèi)改革等相關(guān)制度程序有效配合與協(xié)調(diào)，從而確?？s小征地范圍這一改革實(shí)踐項(xiàng)目能夠深入實(shí)施。因此，在此改革實(shí)踐試點(diǎn)基礎(chǔ)上，本文建議對我國現(xiàn)行《土地管理法》中的第63條“我國農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓而用于其它非農(nóng)業(yè)建設(shè)”[6]的制度法規(guī)進(jìn)行修訂，進(jìn)一步完善我國現(xiàn)階段征地制度改革試點(diǎn)中的土地收益分配機(jī)制，積極制定并實(shí)施集體土地流轉(zhuǎn)管理操作規(guī)范，對已經(jīng)退出征地范圍內(nèi)的相關(guān)征地項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范化管理。

5.3提高征地標(biāo)準(zhǔn)，積極構(gòu)建財(cái)政利益代償機(jī)制

首先，在實(shí)施中，一方面應(yīng)對補(bǔ)償定價(jià)方式進(jìn)行調(diào)整，形成完善的利益分配機(jī)制；另一方面，要打破傳統(tǒng)土地財(cái)政依賴格局，完全放開集體經(jīng)營性建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)。

其次，需進(jìn)一步完善征地程序，著力體現(xiàn)農(nóng)民的參與權(quán)與知情權(quán)。

另外，要想縮小征地范圍，要賦予公民更多參與權(quán)及知情權(quán)[7]。在處理雙方爭議中，要逐步由我國政府主導(dǎo)的單邊程序向農(nóng)民與政府共同主導(dǎo)的雙邊程序合理轉(zhuǎn)化，通過完善相關(guān)征地協(xié)商機(jī)制，促進(jìn)傳統(tǒng)管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，不斷聽取農(nóng)民的合理建議。

除此之外，還要科學(xué)設(shè)置多種不同征地補(bǔ)償方式，如下圖3所示。

5.4建立統(tǒng)一而客觀的征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)

針對這一問題，相關(guān)部門應(yīng)以現(xiàn)行用地審批制度流程為基礎(chǔ)，通過試點(diǎn)工作探索合適的征轉(zhuǎn)分離機(jī)制，然后再展開大范圍改革。在征地改革制度研究視角下，大可不必一味對征地范圍進(jìn)行縮減，相反，可將征地補(bǔ)償安置作為改革實(shí)踐重點(diǎn)。

從改革爭議來看，主要在于不同利益主體間關(guān)于土地收益的分配爭論，其根本原因在于改革試點(diǎn)中，缺乏一套相對客觀、公平的征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)和一套透明、權(quán)威的法定運(yùn)行機(jī)制。故在實(shí)際補(bǔ)償中，除了貨幣補(bǔ)償外，要加大土地征地補(bǔ)償程序安置力度，協(xié)調(diào)各方利益，繼續(xù)建立完善的征地補(bǔ)償安置機(jī)制。

5.5構(gòu)建一套完善的公共利益認(rèn)定程序

更好地保障與維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，使維護(hù)與規(guī)范用地秩序有效結(jié)合，是解決試點(diǎn)問題的主要方式之一。

首先，在操作中，由于公共利益難辨，需構(gòu)建一套完善的公共利益認(rèn)定程序。在2001年出臺(tái)的《劃撥用地目錄》和2011年出臺(tái)的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中，分別針對19類用地及五種不同公共利益情況進(jìn)行了界定，故在公共利益認(rèn)定程序完善中可適當(dāng)進(jìn)行參考。

其次，可充分結(jié)合天津及武漢兩種不同的程序制定優(yōu)勢，在農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)辦理后，進(jìn)行土地確權(quán)登記。對于經(jīng)營性項(xiàng)目，為了突出土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，應(yīng)將項(xiàng)目引入招拍掛方式進(jìn)行合理流轉(zhuǎn)；在審批流程方面，應(yīng)完善制度審批程序，提高審批效率。

此外，應(yīng)建立合理、公平的利益分配機(jī)制?？s小征地范圍后，政府利益會(huì)削減。可結(jié)合成都市的做法，提取一部分資金作為政府公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費(fèi)用，緩解政府財(cái)政壓力，使政府享受部分收益。在集體土地流轉(zhuǎn)方面，應(yīng)以節(jié)約化和集約化用地及保護(hù)耕地為原則，就集體組織對土地的收益使用情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

6結(jié)語

縮小征地范圍是當(dāng)前我國征地改革視角下所臨的首要問題。征地范圍過寬則意味著我國整體利益格局的變化與重大調(diào)整與當(dāng)下土地征收權(quán)力的濫用與泛用。因此，征地改革試點(diǎn)視角下，進(jìn)一步縮小征地范圍意味著政府征地收益會(huì)大幅降低，從而會(huì)降低政府征地改革試點(diǎn)中，縮小征地范圍的積極性。故本文立足于當(dāng)前試點(diǎn)改革的背景，通過對我國縮小征地范圍的政策演變歷程進(jìn)行梳理，從中找出現(xiàn)存的問題，并通過合理界定公共利益范圍、盤活現(xiàn)有存量、重整和釋放土地增量，從而在政府和公眾雙方利益共同驅(qū)動(dòng)機(jī)制下，提出縮小征地范圍的改革實(shí)踐方向，以期為我國征地制度改革頂層設(shè)計(jì)者改革試點(diǎn)方案的制定提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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