善治視角下的數(shù)字化城市管理改革

程燁

摘要：指出了數(shù)字化城市管理已成為一種順應時代發(fā)展的新城市管理模式，它以高效的工作方式提高管理城市的效率和為人民服務的能力。以武漢市數(shù)字化城市管理為例，對其工作流程、管理模式進行了具體闡述，從善治的視角下發(fā)掘全新的在運作過程中的典型、非典型問題，以善治理論的責任性、法治性和合法性、回應性、有效性幾要素開展了論述，并針對部分數(shù)字化城市管理存在的問題提出了一些相應的解決方案。

關(guān)鍵詞：數(shù)字化； 武漢模式； 善治要素

中圖分類號：F299.2

文獻標識碼：A文章編號：16749944（2017）8027604

1引言

善治是一個使公共利益最大化的社會管理過程，它的本質(zhì)是政府與公民對公共生活的合作管理，即國家權(quán)力向社會回歸，這是民主化進程的必然結(jié)果，同時也與全球化的大背景和處于黃金發(fā)展機遇期與社會矛盾凸現(xiàn)期并存的中國現(xiàn)狀相適應。城市善治表明城市治理是一個上下互動的確立共同的目標對城市公共事務的管理過程，政府與市民擁有一種從未有過的新型關(guān)系即合作、協(xié)商的伙伴關(guān)系，合作成功的關(guān)鍵為公民參與政治管理的權(quán)力，且強調(diào)市民的廣泛參與。

為了提高政府實施管理的工作效率，落實以人為本的全局觀，加強市民的管理溝通，以公眾需求為中心的數(shù)字化城市管理系統(tǒng)應運而生。數(shù)字化城市管理是將現(xiàn)代信息技術(shù)運用于城市管理中，集地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)等技術(shù)，采用萬米單元網(wǎng)格管理法和事件管理法相結(jié)合，建立“兩個軸心”的管理體制即監(jiān)督中心和指揮中心，再造城市管理流程，從而實現(xiàn)精確、敏捷、高效、全時段、全方位覆蓋的城市管理模式。

2武漢市數(shù)字化城市管理的現(xiàn)狀

2005年7月，武漢市被國家建設部批準為全國首批數(shù)字化城市管理試點城市。2010年1月武漢市人民政府批準將武漢市數(shù)字化城管項目列入城建計劃，同年5月17日項目可行性研究報告通過了武漢市信息產(chǎn)業(yè)辦組織的專家評審，6月正式啟動漢市城市管理監(jiān)督指揮系統(tǒng)建設工作。2012年6月數(shù)字化城管系統(tǒng)試運行，9月正式運行。

武漢市以街道和社區(qū)為基本框架，將中心城區(qū)劃分為8430個網(wǎng)格狀的單元，一共可調(diào)查206萬多個部件，將各類城市管理對象分類編號，準確掌握城市管理所屬的位置、種類、數(shù)量和歸屬，使部件與網(wǎng)格單元進行結(jié)合，形成多維的空間信息構(gòu)架。

2.1數(shù)字化城市管理的基本流程

2.1.1信息收集

一是城市管理監(jiān)督員在其所負責的單元網(wǎng)格內(nèi)巡視，發(fā)現(xiàn)城市管理問題后進行問題信息的采集，并記錄下圖像、位置等問題的基本信息，上報至監(jiān)督中心。二是較被動的由市民發(fā)現(xiàn)問題通過投訴熱線和城管通投訴的方式收集問題信息，城市管理監(jiān)督員到現(xiàn)場核實情況屬實與否繼而解決問題。

信息收集是數(shù)字化城市管理的基礎(chǔ)部分，只有提高主動發(fā)現(xiàn)問題的能力，降低被動發(fā)現(xiàn)問題進而接洽處理的情況發(fā)生，數(shù)字化城市管理的系統(tǒng)才算是高效的，兩種信息收集手段比率的增減，是評判數(shù)字化城市管理系統(tǒng)使用情況的指標之一。

2.1.2立案派遣

監(jiān)督中心接收城市管理監(jiān)督員或市民上報的問題，首先對問題進行立案，然后審核案件情況，若通過則根據(jù)案件性質(zhì)進行分類，轉(zhuǎn)交至指揮中心。指揮中心接收到案卷后，根據(jù)案件的類別和各個職能部門的工作職責派遣相關(guān)職能部門去處理案件。

這一部分仍屬于處理案件的前期工作，著重強調(diào)分類標準和部門職責的劃分，明晰的工作職能和分類標準能有效解決責任劃分混淆、部門工作推諉的現(xiàn)象。

2.1.3處理反饋

城市管理相關(guān)職能部門按照指揮中心派遣的案件指令安排工作人員前往案件現(xiàn)場，工作人員處理案件后進行處理記錄并將將結(jié)果信息反饋至指揮中心，指揮中心再將相關(guān)信息批轉(zhuǎn)到監(jiān)督中心。

此階段有三個重要步驟，即派遣、處理、反饋。派遣的要點是事件人物明確、下達動身及時，處理的要點是修整完善程度和市民滿意程度，反饋的要點是記錄結(jié)果的規(guī)范性、完整性。

2.1.4核查結(jié)案

監(jiān)督中心在收到相關(guān)職能部門的處理結(jié)果后，通知相應區(qū)域的城市管理監(jiān)督員到現(xiàn)場進行核查并將核查結(jié)果上報監(jiān)督中心，若現(xiàn)場報送的結(jié)果和指揮中心批轉(zhuǎn)處理結(jié)果相一致，則由監(jiān)督中心進行結(jié)案，反之相關(guān)職責部門則需再次進行處理，重新反饋核查。

核查結(jié)案為城市管理數(shù)字化流程的善后部分，也只有循環(huán)到開始區(qū)域的單元網(wǎng)絡的監(jiān)督員確認無誤，一個案件才算結(jié)束。這階段重要在于其處理監(jiān)督、結(jié)果保障、成果驗收的作用，萬不可虎頭蛇尾。

2.2數(shù)字化城市管理的管理模式

武漢市建立“兩級監(jiān)督，兩級指揮，三級考評，四級聯(lián)動”的數(shù)字化城市管理模式，再造了閉環(huán)管理的流程，極大地提高了城市管理效率。

2.2.1市區(qū)兩級監(jiān)督和指揮中心

市和區(qū)上下別治，卻層級制約，均采用雙軸心監(jiān)管分離模式設立了城市管理監(jiān)督中心和指揮中心。監(jiān)督中心主要有投訴受理、案卷建立、核查結(jié)案、考核評價、設施監(jiān)控等工作，指揮中心主要有管理部件、事件任務派遣、處置和結(jié)果反饋工作，并要協(xié)調(diào)指揮城市管理各職能部門和單位處理城市管理中出現(xiàn)的問題。

2.2.2三級考評四級聯(lián)動的綜合監(jiān)督考評體系

即實現(xiàn)績效考評、崗位考核和管理效果考評三者結(jié)合，將城市中市、區(qū)、街、社區(qū)全部細化并接入城市管理系統(tǒng)信息平臺，實現(xiàn)市對區(qū)、區(qū)對街、街對社區(qū)層層聯(lián)動、級級制約的城市管理工作績效考核評價體系。

3善治視角下武漢市數(shù)字化城市管理存在的問題

3.1責任性

3.1.1主導部門內(nèi)部職責不分明

責任性要求管理者對自己的行為負責，在其位謀其職?！跋冉鉀Q問題，后分清責任”的處事原則是萬不可提倡的，如格里·斯托克所說，治理主體各方面的責任趨于模糊，易于導致逃避責任或?qū)ふ姨孀镅颉５F(xiàn)實中因為案件責任不確定的情況屢有發(fā)生，各部門出現(xiàn)互相推諉責任的現(xiàn)象。這一方面是案件本身具有不確定性，有一些案件具有鮮明的部門職能特征，能毫無疑義下派執(zhí)行，但一些界限模糊的的案件因牽扯到多個部門難以及時決策、執(zhí)行，不僅降低了總體效率，也降低了工作人員處理問題的積極性，不利于維持組織內(nèi)部公平而穩(wěn)定的氛圍。

造成這一情況的另一原因是部門職責的劃分不明確，在舊的管理模式還沒有被完全取代之前，冗雜的管理機構(gòu)不可能立刻職責分明、條理清晰，如武漢市城管局的火車站管理部分就與火車站專屬的管理部門有所重疊，部門職能交叉、管理交叉、執(zhí)法職能交叉的現(xiàn)象依然頑固存在，不但浪費了一定社會資源，更是造成了執(zhí)法重復、執(zhí)法沖突、執(zhí)法糾紛，進而導致執(zhí)法部門內(nèi)部的消極怠工和外部公信力下降的不良后果。

3.1.2民眾參與管理的責任劃分

在實行善治理論放權(quán)于民的過程中，民眾扮演的角色有遇事尋求解決辦法的投訴者，有看見問題無動于衷的旁觀者，有環(huán)境改善后樂于評價的建議者和密切關(guān)注并在意的反饋者等。因此群眾其實處于一個隱形監(jiān)督者的地位上，他可以選擇行使他的這一權(quán)力，也可以選擇不行使這種權(quán)力。所有人都沒有從根本上把民眾作為推動城市管理運作貢獻的思維定勢扭轉(zhuǎn)成為民眾是與政府同等地位的協(xié)作管理城市的一部分。

一個普通民眾在發(fā)現(xiàn)問題后沒有冷眼旁觀，而是積極上報，他此時行使了自己這一方面的權(quán)力，就應該成為數(shù)字化城市管理監(jiān)督員中的一員，而不是虛化落入數(shù)字化城市管理信息收集中的一環(huán)、一個步驟中的不可見因子。因此參與管理的民眾可以接受績效評估和相應酬勞或獎勵，也負有一定責任，不能隨便濫用這一權(quán)力，上報者不可有“狼來了”不實的投訴，反饋者也不能誤導輿論導向，需做到客觀有根據(jù)，不然須受到一定懲罰。

3.2合法性和法治性

合法性指社會秩序和公共權(quán)威被自覺認可和服從的性質(zhì)和狀態(tài)，它是一個與法治沒有關(guān)系的概念，但人們常常將二者混淆，將合法和法治看做因果關(guān)系。法律面前人人平等，這一公共政治管理的最高準則具有強制規(guī)范的特點，規(guī)范人民的行為，但要使群眾真正從心里接受，心悅誠服遵從，自然而然履行，則是合法性所涵蓋的了。從這點看來，武漢市的數(shù)字化城市管理并沒有做到合法性和法治性的單個落實和完美結(jié)合。

武漢市從數(shù)字化城市管理計劃落定以來制定了《城市網(wǎng)格化管理與服務系統(tǒng)管理部件、事件和專業(yè)部門分類與編碼》、《武漢市城市網(wǎng)格化管理與服務系統(tǒng)技術(shù)規(guī)范》、《2008年武漢市中心城區(qū)城市網(wǎng)格化管理工作績效指標考評（試行）辦法》和《湖北省數(shù)字化城市管理系統(tǒng)建設和運行管理辦法》以確保數(shù)字化城市管理順利進行。然而發(fā)現(xiàn)它在數(shù)字化城市管理運行之前以及運行初期還能起到的良好作用并沒有一直延續(xù)下去，工作報告陳舊、信息開放不夠，這一方面是“重建輕管”思想的根深蒂固，另一方面是規(guī)章制度的執(zhí)行力度和追進完善力度不夠。這種政府工作的滯后和懈怠往往易造成組織合法性、公信力降低，給公眾留下不良印象的同時，使民眾降低共建環(huán)境的積極性。

3.3回應性

在俞可平的《治理與善治》中，他將回應性定義為“公共管理人員和管理機構(gòu)必須對公民的要求作出及時和負責的反應”，盡管他后來補充到一點參與性（公民廣泛的政治參與和社會參與），筆者仍認為回應性不僅是官員對群眾的發(fā)聲，還應該是公民對政府、對社會的發(fā)聲，即一種互動性。

武漢數(shù)字化城市管理在相互回應的方面亟需改善。一是服務熱線未整合，來電管理不系統(tǒng)；二是回應反饋不及時，群眾難以迅速得到有效答復；三是宣傳普及方面欠缺，存在群眾三不知：不知道數(shù)字化城市管理這一方面信息，不知道如何上報問題，不知道從哪里得到反饋。政府始終要注意的是組織和民眾雙方必須要保持溝通暢通、交流協(xié)調(diào)，以期良好的運作和發(fā)展。

3.4有效性

有效性指管理的效率，提高政府的工作效率、提高為人民服務的效率，是建設數(shù)字化城市管理的根本目的。身為一個高效率智能集成體，避免人力工作者流程拖沓、態(tài)度懈怠就有必要完善組織的績效問責體制方面的缺陷。

3.4.1績效評價體制不全面

武漢市目前以大量數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)建立考評系統(tǒng)，對于個人基于案件上報率和處理質(zhì)量，于整體從流程中監(jiān)督中心、指揮中心、相關(guān)職能部門等各部分作出評價。但是評價標準有些片面化，評價主體的確立只有上級結(jié)構(gòu)，存在不了解工作具體流程和正確績效標準評比的情況，缺乏同級互評和公民參與，績效評價體制的不全面易致使內(nèi)部不公平氛圍滋生和工作者投機取巧的情況發(fā)生。

3.4.2問責機制的不健全

對比政府公布的內(nèi)部績效好評，市民更樂意尋找組織中的相對值即成員的差距和不足，以滋看到組織的進步、系統(tǒng)的優(yōu)化，以期對與自身利益相關(guān)的社會環(huán)境及其公共設施產(chǎn)生更正向、更積極的影響。但外部和內(nèi)部監(jiān)督問責機制的虛化使得部門內(nèi)部積極性的喪失，也使得公民的關(guān)注度和期待度一降再降。群眾的上報反映和反饋追加降低，數(shù)字化城市管理的重要一環(huán)塌陷，相應會導致在外部監(jiān)督更加岌岌可危的狀況下，管理者和執(zhí)法者應付工作、應付考勤、追于評比、追于升遷，政府有效性驟減。

2017年4月綠色科技第8期

4完善數(shù)字化城市管理的相關(guān)對策

4.1重新界定職責

一方面相關(guān)職能部門要在統(tǒng)計歷史案件的基礎(chǔ)上找到職責模糊不清的案件重新界定職責，使混淆方面集中規(guī)劃解決，以加快下次出現(xiàn)類似案件時的下派速度和處理效率。另一方面應做危機應對的準備，即針對緊急事件作出備選方案，指揮中心在相關(guān)職能部門當時無業(yè)務辦理的情況下可以采取3個方案：①輪流制。相關(guān)的幾個職能部門按照之前作業(yè)的次序輪流處理，公平且有秩序；②地區(qū)制。地理就近原則，離案件發(fā)生場所更近的職能部門優(yōu)先處理，處理案件更及時；③案件類比制。將案件與相關(guān)案件進行類比，下派與之相似程度高的相關(guān)職能部門進行處理，案件處理熟練度更高。

同時，在總體的職責劃分中，應該把參與的公民納入評比體系，從數(shù)字化城市管理開始正式形成以政府為核心、公民協(xié)同管理的體制。每一個投訴上報的公民都是一名流動的監(jiān)督員，每一個反饋建議的公民都是一個重要的監(jiān)督者，按個人參與力度進行同等的評比，獎優(yōu)懲劣，形成一個固定有序的大系統(tǒng)。在數(shù)字化城市管理建設未成熟階段，獎勵可與酬勞和榮譽為主，而懲罰則與參與數(shù)字化城市管理的權(quán)限掛鉤。

4.2盡快完善法律法規(guī)

武漢市相關(guān)法律法規(guī)大多停留在數(shù)字化城市管理的初級階段，條項對運行滯后且更新信息封閉。作為一種行為規(guī)范和運作保障，法律及規(guī)章制度的建立需要隨著數(shù)字化城市管理系統(tǒng)的運行不斷改進，尤其武漢市建立數(shù)字化城市管理才剛剛開始，仍處于摸索狀態(tài)，因此需要適當增加運行中缺乏約束的部分和模糊不清的范圍以及刪改運行中不合理的條例。如流程循環(huán)中的相關(guān)規(guī)則，運行過程中自我調(diào)整的模式更新，管理人員的績效評估和責任界定等，方方面面并非固定不變，而是根據(jù)實際情況和現(xiàn)實條件逐漸規(guī)走向范完善，相關(guān)規(guī)章制度跟進有利于確保運作流程更流暢、工作效率更高效。

4.3宣傳鼓勵公眾參與

一種全新管理模式的普及離不開有力的宣傳和有效的工作成果。政府需要高強度的宣傳，諸如通過新聞發(fā)布、電視廣告、城市噴繪和LED播放等盡可能多的出現(xiàn)在人們視線之中。同時以定期成果報告的形式加強公眾對工作原理和流程的認識，使群眾由好奇到持續(xù)的關(guān)注，從單純的了解和偶爾的參與到加入長期管理監(jiān)督的工作中去。

數(shù)字化城市管理的工作必須是正向的進步，實現(xiàn)工作的有效、互動的及時，在改進和督促中得到良好的穩(wěn)定的發(fā)展。政府獎勵有關(guān)參與者，從初期的利益誘因到后期的榮譽評比，由個人物質(zhì)獎勵上升至自身價值實現(xiàn)和滿意度提高的層面，使組織保持新鮮的活力、擁有開放民主的氛圍，保證積極的發(fā)展方向。

4.4完善評估問責機制

評估體系實現(xiàn)全面高效，在現(xiàn)有數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上生成的評價項目中，加入平級評比、公民選擇；在評價主體中增列公民參與者的評比項目，盡可能避免片面、籠統(tǒng)和武斷。問責機制走向透明公開，不能全面飄紅，而是有獎有罰、有淘汰有晉升。此時要求監(jiān)督機制走向嚴格化，在保證政府內(nèi)部監(jiān)督公平有效的前提下，提倡公民積極參與監(jiān)督，政府相關(guān)組織不可忽略被服務群體的意見，而應以此為鑒追求卓越和更高層次的和諧。

5結(jié)語

在21世紀，移動終端公眾持有比率的增加為城市管理的數(shù)字化發(fā)展奠定了市場基礎(chǔ)，城市化速度的加快和傳統(tǒng)城市管理體制的落后為城市管理的數(shù)字化發(fā)展奠定了政治基礎(chǔ)，而公民對政治體制的認識加深和參與利益相關(guān)管理的意識增強，為城市管理的數(shù)字化發(fā)展奠定了社會基礎(chǔ)。

數(shù)字化城市管理有效的改被動管理為政府主動發(fā)現(xiàn)問題、自覺解決問題，進一步增強市民的反饋機制，實現(xiàn)城市管理由粗至細、由慢到快、由點到面、由被動到主動的轉(zhuǎn)變。為提高政府工作效率，完成好城市管理數(shù)字化建設，政府和專家致力于具體建成一個集信息共享、統(tǒng)一管理、統(tǒng)計分析、科學決策與綜合考核評價為一體且持續(xù)良好正向運作的綜合性大型電子政務應用系統(tǒng)。期待政府真正實現(xiàn)還政于民、官民對等的一天，那時民眾廣泛參與國家政治、城市管理，數(shù)字化城市管理只是其中一環(huán)，旨為人民創(chuàng)造更便利、高效、完善的生活環(huán)境。

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