雄安新區(qū)的關(guān)鍵是制度創(chuàng)新

李稻葵

雄安新區(qū)不應(yīng)當(dāng)成為深圳或浦東第二，希望其變?yōu)镚DP超萬億大型城市的想法不切合實(shí)際。雄安新區(qū)應(yīng)該立足于“新”，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、生態(tài)文明等制度創(chuàng)新上成為標(biāo)桿，通過建立政府管理與市場機(jī)制緊密結(jié)合的土地管理辦法，新型國有股權(quán)管理模式，便利智能的公共交通系統(tǒng)，密切聯(lián)系基層的公共治理結(jié)構(gòu)，相對(duì)均衡的教育資源配置，嚴(yán)格的自然資源管理體制，進(jìn)行一些超前、可推廣的制度性創(chuàng)新探索。

近來，雄安新區(qū)成立的消息，引發(fā)了社會(huì)各界的議論和分析。有一部分觀點(diǎn)認(rèn)為，雄安新區(qū)將成為21世紀(jì)中國經(jīng)濟(jì)增長的亮點(diǎn)，其地位類似于深圳和浦東。這種把雄安和深圳、浦東進(jìn)行簡單比較的觀點(diǎn)，恐怕并不符合實(shí)際，因?yàn)樾郯驳淖匀坏乩項(xiàng)l件遠(yuǎn)不如深圳和浦東，它不靠江、不臨海，沒有出?？?，周邊也缺少具有深厚市場經(jīng)濟(jì)底蘊(yùn)的經(jīng)濟(jì)中心。因此，希望雄安新區(qū)變?yōu)镚DP超萬億、經(jīng)濟(jì)規(guī)模與大型城市相媲美的新型城市的想法，恐怕是不切合實(shí)際的。

那么，雄安新區(qū)的建立可以在哪些方面帶來長久性、全局性的影響力呢？筆者認(rèn)為，雄安新區(qū)應(yīng)該成為21世紀(jì)中國現(xiàn)代化制度探索的一個(gè)重要里程碑。具體來說，其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理、生態(tài)文明建設(shè)的制度探索方面，具有標(biāo)桿性的創(chuàng)新意義。

經(jīng)濟(jì)體制

經(jīng)過近40年的發(fā)展，中國市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)開始定型，出現(xiàn)了一些在全球范圍內(nèi)值得回顧總結(jié)的創(chuàng)新點(diǎn)。但不可否認(rèn)，中國經(jīng)濟(jì)現(xiàn)有的很多制度還必須持續(xù)地改革、不斷地創(chuàng)新。

首先，在土地管理方面，現(xiàn)有體制過分依賴市場化的土地出讓機(jī)制，這使得各個(gè)地方政府過于依賴土地出讓的收入。由于中國地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的任期遠(yuǎn)比中央政府來得短暫，所以，土地財(cái)政的直接后果是地方政府出現(xiàn)短期行為，寅吃卯糧現(xiàn)象非常嚴(yán)重。

同時(shí)，土地財(cái)政推高了以市場機(jī)制為主導(dǎo)的房地產(chǎn)價(jià)格，帶來了一系列社會(huì)惡果。為此，雄安應(yīng)該探索一種由政府管理與市場機(jī)制緊密結(jié)合的土地管理辦法，比如說，可以探索一個(gè)三級(jí)土地和房地產(chǎn)管理模式。第一，政府可以長期持有相當(dāng)一批房地產(chǎn)物業(yè)，通過出租的方式提供給在雄安長期生活就業(yè)的居民。第二，政府也可以建造一批“小產(chǎn)權(quán)”房，按照市場定價(jià)的原則賣給在雄安長期工作的人群，類似于像斯坦福大學(xué)給自己教授建造的住房。這種住房只能限于在本地工作的人員內(nèi)部流轉(zhuǎn)。第三，雄安的另一部分物業(yè)也可以完全面對(duì)市場開放，但其前提也是提供給具有雄安長期居住證的人員。通過這三種方式，讓土地的使用能夠長期支持本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，避免房地產(chǎn)淪為投資和投機(jī)的工具，也為地方財(cái)政提供長期的財(cái)源。

在公共財(cái)政方面，雄安應(yīng)該仔細(xì)研究香港和新加坡的模式，那就是主要的財(cái)政收入應(yīng)該還是來自于企業(yè)的納稅，而個(gè)人所得稅則作為低稅率但覆蓋面比較廣的稅種。這樣就能使得雄安的地方財(cái)政與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展能夠密切聯(lián)系，讓地方政府更加積極主動(dòng)地扶持本地企業(yè)的發(fā)展，也使得那些以工資收入為主的中產(chǎn)階層不至于背負(fù)上沉重的個(gè)稅負(fù)擔(dān)，同時(shí)也使得個(gè)人所得稅變得較為簡單而可操作，避免西方發(fā)達(dá)國家那種以個(gè)人所得稅為主的模式。事實(shí)證明，發(fā)達(dá)國家這種個(gè)人所得稅加房地產(chǎn)稅為主的地方財(cái)政模式并不成功，因?yàn)檫@使得地方政府與企業(yè)的關(guān)系相對(duì)松散，而且個(gè)人所得稅也變得極其復(fù)雜，讓個(gè)人所得稅體制變成了要給各方政治勢力討價(jià)還價(jià)和游說的對(duì)象，這是美國式公共財(cái)政的悲劇。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，雄安也應(yīng)該積極探索，比如，政府長期持有一部分地方企業(yè)非控股的股權(quán)，但不是直接控股這些企業(yè)。這就相當(dāng)于新加坡的淡馬錫模式，那就是政府控制一部分企業(yè)的股權(quán)，以此加強(qiáng)政府與企業(yè)的聯(lián)系，也為地方政府的發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)政基礎(chǔ)，但是政府并不干預(yù)企業(yè)的運(yùn)行。

社會(huì)治理

在社會(huì)治理方面，特別值得雄安進(jìn)行大力的創(chuàng)新。在交通管理方面，公共交通應(yīng)該成為雄安新區(qū)內(nèi)的交通主體。特別需要強(qiáng)調(diào)的是，不同的公共交通方式之間需要進(jìn)行快速、便利、無縫的接駁，比如，從高鐵到地鐵到公交車以及公交車站旁邊的共享單車，形成一條龍公共交通服務(wù)。在私人轎車的管理方面，完全應(yīng)該采取收取擁堵費(fèi)的方式，引導(dǎo)居民可以擁有車但是少用車，讓真正需要用車的居民能夠買得起車且真正需要時(shí)也用得起車。雄安新區(qū)應(yīng)該成為交通新區(qū)，有專門的智能交通的收費(fèi)和引導(dǎo)方式。雄安應(yīng)該向汽車限購、限行說不。

在公共治理方面，尤其要探索建立基層政府（如街道）與居民直接溝通的渠道，應(yīng)該定期召開面向本地居民的公共政策討論會(huì)、聽證會(huì)，把很多重大公共事務(wù)交由居民來表決，部分基層官員崗位可以嘗試差額選舉；基層性的稅收，例如物業(yè)稅乃至個(gè)人所得稅，可以交由基層政府管理使用。新區(qū)的教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)該由新區(qū)統(tǒng)一安排，新區(qū)內(nèi)部各個(gè)學(xué)區(qū)之間的教育資源應(yīng)該相對(duì)平衡，避免學(xué)區(qū)教育質(zhì)量苦樂不均的情況。

生態(tài)文明制度

在生態(tài)文明建設(shè)方面，新區(qū)也應(yīng)該成為全國的標(biāo)桿。雄安新區(qū)的自然條件并不好，大氣污染擴(kuò)散能力不強(qiáng)，水資源相對(duì)短缺，這將逼迫著雄安新區(qū)在自然資源的管理方面建立一套嚴(yán)格的體制。為此，應(yīng)該由政府設(shè)計(jì)和引導(dǎo)，建立一套市場機(jī)制來合理配置稀缺的自然資源。例如水資源和排污權(quán)由市場定價(jià)，但是政府要發(fā)揮維護(hù)市場的作用，嚴(yán)厲打擊偷排污水、偷采地下水等違法行為。自然資源的定價(jià)按照市場規(guī)則，新區(qū)內(nèi)的水價(jià)很可能會(huì)遠(yuǎn)比周邊地區(qū)高，而這只是充分反映雄安新區(qū)水資源短缺的客觀情況，而不應(yīng)該引發(fā)特別的爭議。

總之，雄安新區(qū)如果能夠在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理以及生態(tài)文明制度上進(jìn)行一些超前的、可推廣的制度性創(chuàng)新探索，其將成為國家新一輪現(xiàn)代化制度創(chuàng)新的標(biāo)桿，從而實(shí)質(zhì)性地加快國家整體現(xiàn)代化進(jìn)程。

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