如何在扶貧中體現(xiàn)全面發(fā)展的思想

翁鳴

國家發(fā)展，民生為先。作為一個擁有13.8億人口的東方大國，中國全面建成小康社會，必須解決欠發(fā)達地區(qū)的脫貧問題。我國“十三五”扶貧開發(fā)的目標是到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。如何實現(xiàn)扶貧對象脫貧，需要科學(xué)的觀念和方法。在提高貧困人群經(jīng)濟收入的同時，還要考慮貧困地區(qū)的政治發(fā)展、社會發(fā)展、文化發(fā)展和生態(tài)文明，使扶貧脫貧與小康社會發(fā)展有機銜接，與經(jīng)濟社會全面發(fā)展有機銜接。

一、堅持“五位一體”總體把握

十八大報告指出，建設(shè)中國特色社會主義，總體布局是經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)五位一體。這是一個有機整體，其中經(jīng)濟建設(shè)是根本，政治建設(shè)是保證，文化建設(shè)是靈魂，社會建設(shè)是條件，生態(tài)文明建設(shè)是基礎(chǔ)。只有堅持“五位一體”全面推進、協(xié)調(diào)發(fā)展，才能形成經(jīng)濟富裕、政治民主、文化繁榮、社會公平、生態(tài)良好的發(fā)展格局，把我國建設(shè)成為富強、民主、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化國家。顯而易見，如果只重視某一個方面而忽視其他方面，就會影響我國經(jīng)濟社會發(fā)展的可持續(xù)性，這是在總結(jié)以往經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，深刻理解社會主義建設(shè)客觀規(guī)律、貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的一個新部署。

“五位一體”總體布局體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的深刻內(nèi)涵，是當代中國促進人的全面發(fā)展的必然要求。要堅持以人為本的核心立場、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的基本要求和統(tǒng)籌兼顧的根本方法，始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益作為工作出發(fā)點和落腳點，從現(xiàn)代化建設(shè)全局的高度積極應(yīng)對新矛盾、新問題，處理好當前與長遠、局部與全局的關(guān)系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、經(jīng)濟社會發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、國內(nèi)發(fā)展和對外開放，努力促進生產(chǎn)關(guān)系與生產(chǎn)力、上層建筑與經(jīng)濟基礎(chǔ)相協(xié)調(diào)，不斷開拓生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路。

“五位一體”涉及社會主義建設(shè)各方面的系統(tǒng)布局，包含了經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)、法治以及黨建等諸多內(nèi)容。這些方面之間相互聯(lián)系、相輔相成、相互融合，每一部分的發(fā)展將會促進其他領(lǐng)域的發(fā)展，而每一領(lǐng)域的短板又將制約其他領(lǐng)域的發(fā)展?！拔逦灰惑w”總體布局強調(diào)其中各個部分的相互聯(lián)系和協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，實踐和理論都是不斷發(fā)展的，只有經(jīng)歷發(fā)展過程才能實現(xiàn)內(nèi)涵的不斷豐富以及科學(xué)性和實踐性的不斷統(tǒng)一。

“五位一體”作為貫徹科學(xué)發(fā)展觀的一個新部署，對我國各項工作具有普遍的指導(dǎo)意義。同樣，在扶貧攻堅這項宏大、艱巨的系統(tǒng)工程中，特別是地方扶貧面對各種具體、復(fù)雜的問題，更需要貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，堅持“五位一體”總體把握，處理好經(jīng)濟發(fā)展與政治民主、文化發(fā)展、社會發(fā)展和生態(tài)文明之間的相互關(guān)系，這是更好地體現(xiàn)以人為本的發(fā)展思想，也是充分考慮我國經(jīng)濟社會的長遠發(fā)展。

二、注意扶貧工作中的幾個問題

扶貧是世界各國共同面臨的問題，消除貧困成為國際社會和中國政府亟待解決的重要經(jīng)濟社會問題。我國減貧的效果十分顯著，從1978年貧困人口2.5億人減少至2016年農(nóng)村貧困人口4335萬人。但是，我國還有4000多萬貧困人口，這相當于一個中等國家的人口數(shù)量，剩下的貧困人群大都是扶貧攻堅的“硬骨頭”。其中，全國有10個?。▍^(qū)）各自需要易地扶貧搬遷人數(shù)不少于100萬，全國易地扶貧總?cè)藬?shù)1000多萬，能否幫助4000多萬人擺脫貧困，這不僅關(guān)系到全面建成小康社會，而且關(guān)系未來我國人民共同富裕的發(fā)展進程。

為了更好地完成我國脫貧目標和全面建成小康社會，在不畏艱難、勇挑重擔的同時，還需要用科學(xué)的思維、縝密的計劃、深入的調(diào)研，調(diào)動和聚集社會各方面的智慧與力量，需要按照“五位一體”總體布局，解決地方扶貧攻堅中出現(xiàn)的一些問題，促進扶貧攻堅的健康發(fā)展。從我們調(diào)研的情況來看，以西南地區(qū)的易地扶貧搬遷為例，有些問題值得關(guān)注和研究。

（一）扶貧統(tǒng)計存在精準度不足

對于易地扶貧搬遷的必要性和重要性，應(yīng)該在精準統(tǒng)計的基礎(chǔ)上，做出科學(xué)的分析和決策。例如，對于整體搬遷的行政村及自然村，應(yīng)該做好地處山區(qū)的海拔高度、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)建設(shè)等統(tǒng)計工作，這在技術(shù)上和統(tǒng)計處理上完全可以做到。但是，這些本來可以完成的統(tǒng)計資料幾乎沒有，造成了易地扶貧搬遷的科學(xué)性不足。另外，外出務(wù)工人員收入缺乏直接的、有效的統(tǒng)計，這也影響了對扶貧對象的精確定位，從而造成扶貧對象不精準帶來的一系列問題。

（二）忽視對少數(shù)民族文化保護

有些地區(qū)易地扶貧搬遷涉及少數(shù)民族文化，包括少數(shù)民族的原住地、長期形成生活環(huán)境、風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰以及語言等，這不僅直接影響搬遷人群的心理變化，妨礙他們適應(yīng)和融入新的社會環(huán)境，而且還涉及保護和傳承少數(shù)民族文化的問題。在很多情況下，少數(shù)民族文化是不可再生的歷史性寶貴財富，亟須保護?，F(xiàn)在絕大多數(shù)地區(qū)的易地扶貧搬遷，幾乎沒有考慮如何保護和傳承少數(shù)民族文化問題。貴州黔西南州開始注意對少數(shù)民族文化的保護，并與中國藝術(shù)研究院簽訂有關(guān)少數(shù)民族非物質(zhì)遺產(chǎn)保護的合作框架。

（三）搬遷地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不同步

為了保證易地扶貧搬遷能夠“穩(wěn)得住、可持續(xù)”，必須解決移民搬遷后的就業(yè)問題，這需要有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展作為支持。如果缺少產(chǎn)業(yè)支持，易地扶貧難以可持續(xù)，甚至可能落入返貧的“陷阱”。但是，有的地方政府要求群眾從農(nóng)村搬遷至城鎮(zhèn)，但是當?shù)囟a(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，難以吸納搬遷群眾就業(yè)。同時，易地搬遷農(nóng)民又沒有分到新的承包地，這就造成易地搬遷群眾就業(yè)困難，直接影響搬遷群眾的積極性，以及搬遷后是否穩(wěn)定生活的問題，甚至?xí)a(chǎn)生新的社會不穩(wěn)定因素。

（四）存在易地搬遷中對象錯位現(xiàn)象

在一些貧困山區(qū)，易地搬遷對象不是最需要搬遷的困難人群，而是生活條件相對較好的農(nóng)村人群，特別是一些有外出務(wù)工人員的家庭。一般地講，外出務(wù)工人員的家庭收入，已經(jīng)高于現(xiàn)有的貧困線標準。為什么會出現(xiàn)這種情況呢？其主要原因是有些貧困家庭成員缺少文化或缺少其他技能，或者難以籌集搬遷需要的資金等，他們擔心一旦遷出原住地，特別是脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，難以找到或勝任新的工作崗位，不易維持新居住地相對較高的生活成本。而生活條件較好的農(nóng)村群眾愿意易地搬遷，因為他們不會擔心非農(nóng)就業(yè)和籌集搬遷資金問題，反而能夠進一步改善生活條件和增加福利。

（五）存在弄虛作假、貪污腐敗現(xiàn)象

在社會價值觀多元化和崇尚金錢至上的影響下，在政府主導(dǎo)的大規(guī)模投資建設(shè)工程中，一些干部內(nèi)心滋生的貪腐欲望急劇膨脹，不可避免地會產(chǎn)生各種弄虛作假和貪污腐敗情況。農(nóng)村基層干部不僅掌握具體的操作權(quán)，而且由于基層民主制度不健全而易于化公為私。根據(jù)中央紀委和地方紀委的公開報道，農(nóng)村干部利用扶貧貪污腐敗的案件屢屢發(fā)生。同時，更多的是為了應(yīng)付上級檢查進展，采取弄虛作假的方式對付檢查，例如，列出虛假的進展數(shù)字，實際上遠未達到應(yīng)該完成的扶貧工作，嚴重影響了扶貧脫貧的實際效果。

（六）不善于調(diào)動群眾的積極性

在一些地方扶貧工作中，出現(xiàn)“干部干、群眾看”，以及干部工作十分辛苦，但群眾不滿意的情況。這不僅加深了干群之間的隔閡，而且容易形成社會不穩(wěn)定因素。扶貧脫貧本是為人民群眾辦好事，但是思路和方法不對，結(jié)果就會相反。究其原因是在市場經(jīng)濟條件下，社會群體利益多元化和社會價值觀多元化，客觀上要求政府需要調(diào)整社會管理方式，即創(chuàng)新社會管理模式和引導(dǎo)群眾有序參與管理，現(xiàn)在不少地方干部仍然不適應(yīng)形勢變化，仍習(xí)慣于計劃經(jīng)濟時期的行政命令方式，這必然引起群眾的反感和不合作態(tài)度。

三、解決扶貧中有關(guān)問題的主要思路

只有用科學(xué)發(fā)展觀作指導(dǎo)，才能取得扶貧攻堅的良好效果?！拔逦灰惑w”總體布局體現(xiàn)了科學(xué)發(fā)展觀的深刻內(nèi)涵，也是指導(dǎo)我國扶貧開發(fā)的重要思想。從“五位一體”出發(fā)，就是要把握經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)等方面的相互聯(lián)系、相輔相成、相互融合。在扶貧開發(fā)過程中，努力處理好各方面之間的關(guān)系，從整體上保證總體效益最大化，決不能只顧某一個方面而放棄其他方面，否則會對未來發(fā)展留下后遺癥。

首先，要樹立科學(xué)的思想和觀念?，F(xiàn)在有些地方干部缺乏科學(xué)發(fā)展觀，不了解“五位一體”的科學(xué)內(nèi)涵，不知如何應(yīng)對新時期的社會變化，不會創(chuàng)新工作思路和工作方法，習(xí)慣于計劃經(jīng)濟時期行政命令方式，不注意聽取人民群眾的意見。有些干部不做深入的調(diào)查研究，不了解群眾不愿搬遷的真實原因，不認真解決易地扶貧搬遷的難點問題。例如，有些貧困戶不愿遷出，其中，有人擔心搬遷后就業(yè)困難，有的老人不適應(yīng)新的生活環(huán)境，有的人感覺失去自己民族的精神文化，特別是遷出原住地容易隔斷少數(shù)民族的文化淵源。只有統(tǒng)籌兼顧經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)各方面關(guān)系，才能很好地解決問題。

其次，創(chuàng)新時代要求的工作方法。新的歷史時期具有新的變化特征，要適應(yīng)社會發(fā)生的新變化，客觀要求創(chuàng)新工作機制和方法，最大限度地調(diào)動人民群眾的積極性，讓他們主動參與到改革和發(fā)展之中。扶貧開發(fā)是一項關(guān)系億萬人民的偉大事業(yè)，涉及到千千萬萬人的切身利益，需要創(chuàng)造出社會各方參與的新機制和新方法。貴州省黔西南州在實踐探索的基礎(chǔ)上，總結(jié)出“四方五共”工作法，具有一定的典型性和啟示意義。所謂“四方五共”是指在易地扶貧搬遷過程中，由政府、群眾（搬遷戶）、工商聯(lián)（企業(yè)）和社會（民主黨派、專家學(xué)者、社會團體、新聞媒體）組成的四個方面，讓四方一起共商、共識、共建、共享、共擔，通過民主協(xié)商形成共同認識，在共同認識基礎(chǔ)上共同建設(shè)，出現(xiàn)問題后共同承擔責(zé)任。這種“四方五共”工作法符合社會管理創(chuàng)新方向，有利于調(diào)動社會各方面的積極性，特別是利益相關(guān)方的參與熱情，并在民主協(xié)商中解決矛盾和沖突。同時，發(fā)揚民主、集思廣益有利于發(fā)現(xiàn)和解決問題，避免政府決策失誤帶來的損失。

再次，建立基層民主的監(jiān)督機制。政府推動的大規(guī)模投資建設(shè)，必須有相應(yīng)的監(jiān)督機制，杜絕資金管理漏洞和腐敗現(xiàn)象。這類政府投資的大型建設(shè)項目，具有兩個明顯的特點，一是投資建設(shè)金額巨大，二是干部管理權(quán)力較大。因此，不僅需要健全和完善相關(guān)管理制度，而且要加強農(nóng)村基層民主監(jiān)督制度和方法，特別是對于縣級有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級干部的監(jiān)督管理。主要方法包括：組建由村民代表參加的民主監(jiān)督，通過張榜公示方式履行公開公正，配合上級紀檢、財政、審計部門檢查，形成上級督查、群眾監(jiān)督、部門檢查的監(jiān)督機制，進一步壓縮貪污腐敗的可能空間，將權(quán)力關(guān)在制度監(jiān)督的籠子里。

最后，加強政府的科學(xué)民主決策?？茖W(xué)發(fā)展觀的精髓，在于用民主和科學(xué)的思想指導(dǎo)工作?！拔逦灰惑w”總體布局更是明確要求，對經(jīng)濟社會發(fā)展需要把握總體平衡，兼顧各方面之間的相互關(guān)系。運用科學(xué)發(fā)展觀，要求重視和發(fā)揮各類人才的聰明才智，尤其是專業(yè)技術(shù)人員和社會科學(xué)工作者，利用他們的專業(yè)知識和技術(shù)特長解決有關(guān)難題。為此，擴大和拓寬專家學(xué)者參與扶貧開發(fā)的平臺渠道，有利于加強扶貧攻堅的科學(xué)民主決策。

四、國外有關(guān)經(jīng)驗的借鑒

借鑒國外農(nóng)村建設(shè)和扶貧項目經(jīng)驗，可以開闊視野和拓展思路，有助于我們更好地完成脫貧目標和全面建成小康社會。根據(jù)已出版的書籍和新聞報道，以下一些經(jīng)驗值得關(guān)注。

（一）強調(diào)奉獻精神和自助精神

韓國新村運動開始時就強調(diào)兩方面，一是地方官員為改善農(nóng)民生活條件的奉獻精神；二是農(nóng)民需要培養(yǎng)很強的自助精神。當時的韓國政府領(lǐng)導(dǎo)人認為，官員和農(nóng)民的態(tài)度轉(zhuǎn)變是韓國農(nóng)村現(xiàn)代化的重要因素。為了保證新村運動的成功，韓國政府組織并實施了兩個不同層次的培訓(xùn)計劃，一是高級官員和社會精英分子參加的新村運動培訓(xùn)，主要目的是從整個國家發(fā)展的高度，認識和支持新村運動的重要性；二是村莊領(lǐng)導(dǎo)人和項目負責(zé)人參加的新村運動培訓(xùn)，幫助他們理清農(nóng)村發(fā)展的思路，以及完成新村運動計劃的工作能力。

在新村運動中地方官員要做的第一件事，就是在村莊中選擇可以實施的具體項目。在村莊改造的許多項目中，選擇可以通過村民的合作努力能夠解決的項目，選出的項目再根據(jù)各個村莊的具體條件優(yōu)先安排。在新村項目實施前，當?shù)卣ㄗh每個村莊組織一個村莊發(fā)展委員會，由5-10名成員組成，他們決定援助物質(zhì)應(yīng)該用于村中哪些地方。在一般情況下，村莊發(fā)展委員會負責(zé)人不是時任的村長，因為新村運動工作是體現(xiàn)不計報酬的奉獻精神。

（二）鼓勵群眾參與移民安置計劃

國際移民搬遷實踐證明，為了推進移民搬遷順利進行，政府部門應(yīng)該努力創(chuàng)造良好的社會環(huán)境，積極引導(dǎo)移民群眾認同搬遷，同時又不能大包大攬，以免抑制和抵消移民群眾自發(fā)、自助、協(xié)同的創(chuàng)造性。促進貧困人群參與移民安置的過程，也是不斷提高社會治理能力建設(shè)的過程。

印度M.C.Halli居民區(qū)體現(xiàn)了移民群眾參與安置決策的過程。例如，移民群眾對安置房屋的涉及和建設(shè)要求被地方政府采納，對燃氣灶的要求也獲得相關(guān)部門采納。蘇丹達爾富移民安置過程中，賦予搬遷移民足夠的資助權(quán)利，包括每個家庭在居民區(qū)的位置，學(xué)校、醫(yī)院等位置的選擇，均征求移民群眾的意見和建議，以解決搬遷移民的生活需要。在安置區(qū)新家園建設(shè)中，居民參與決策能夠增強主人翁意識，有助于安置區(qū)建設(shè)工作順利地推進。

（三）注重移民就業(yè)能力的培養(yǎng)

易地扶貧不是簡單地離開深山老林，更重要的是開發(fā)和培養(yǎng)移民的發(fā)展能力，即在新的安置區(qū)運用自己的能力和技能，實現(xiàn)脫貧致富的愿望和目標，而非長期依賴政府救助和接濟進行生活（失去勞動能力和特殊情況者除外），這是擺脫貧困和防止返貧的關(guān)鍵所在。

美國福利政策改變是一個有益的啟示。1996年克林頓政府頒發(fā)了《個人責(zé)任和工作機會協(xié)調(diào)法案》，這是美國福利政策的一個轉(zhuǎn)折點。當時新政策的目的是通過促進就業(yè)，鼓勵公民個人承擔責(zé)任。這項改革的最主要內(nèi)容，就是用“貧困家庭臨時救助”代替原來的美國社會保障法案，使救濟從原來的無限制終身福利轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N有限制的臨時福利，并將重點放在督促和幫助失業(yè)者再就業(yè)方面，使他們樹立“以工作求自立”的理念，其目的是通過提高受助人的工作意欲和降低對福利救濟的依賴，實現(xiàn)增加失業(yè)者的個人責(zé)任。改革之前，美國福利制度對貧困人口提供援助方式，是每月發(fā)放可兌換現(xiàn)金的支票或可作現(xiàn)金使用的其他票證。改革之后，美國政府大力增加為窮人提供的就業(yè)培訓(xùn)、文化教育、就業(yè)交通和孩子照顧等方面福利性開支，幫助人們提高自謀生活的能力。

巴西政府重視貧困人口的就業(yè)問題。由于大量農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移至城市，巴西城市低端勞動力失業(yè)情況嚴重。為此，在促進年輕人就業(yè)方面，采取兩類主要措施：一是對未完成學(xué)業(yè)、未找到工作的年輕人，提供免費的職業(yè)培訓(xùn)，并為年輕人創(chuàng)業(yè)提供低息貸款；二是鼓勵企業(yè)招收年輕人，企業(yè)招聘首次參加工作的年輕人，可以獲得政府提供的政策性補貼。

（四）重視扶貧搬遷計劃和安置

易地扶貧搬遷是否獲得成功的條件之一，是移民安置區(qū)的建設(shè)情況。這包括移民新居房屋、周邊環(huán)境，以及適當保留原來生活習(xí)慣、民俗民風(fēng)、宗教信仰、文化傳承等，以消除移民搬遷帶來的心理不適和恐慌壓力。

土耳其通過《土地征用法》和《移民安置法》，提出對重新安置因修建大壩等基礎(chǔ)設(shè)施造成移民的新戰(zhàn)略，盡可能靠近原來家園的農(nóng)村或城市的安置區(qū)，并確保移民生活水平的改善。在土地被征用過程中，首先要獲得政府主管部門批準，其次是確定被征用土地的規(guī)模和邊界，最后是由每個區(qū)評估委員會確定資產(chǎn)的價值。值得關(guān)注的是，評估委員會設(shè)有5名常設(shè)成員和5名臨時成員，不包括國家水利工程管理局的官員。常設(shè)委員會中有3名技術(shù)專家（農(nóng)業(yè)工程師和建筑工程師），另外2名是有影響的移民代表。

土耳其《移民安置法》規(guī)定，對一個家庭提供足以滿足現(xiàn)有家庭人口規(guī)模的住房或宅基地；對手工業(yè)者和商人提供信貸，以便重建其生產(chǎn)場地和商店；確保農(nóng)民有充足的土地、生活儲備、農(nóng)業(yè)設(shè)備及農(nóng)作物種子等，保證農(nóng)民繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。在土耳其，因基礎(chǔ)建設(shè)而移民搬遷的人群中，大約25%的家庭選擇政府協(xié)助的移民搬遷安置，其余75%的家庭傾向于自我安置，因為他們得到足夠的土地補償資金，用于重新安置的成本支出。蘇丹政府為每個移民家庭留出足夠的空間，用于建造居住房、糧食儲藏室和菜園。另外，每個移民安置點都預(yù)留足夠的空間，用于建設(shè)學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生室、辦公場所和小型超市等，以滿足搬遷移民的生活和發(fā)展要求。

雖然我們不能照抄照搬國外政策和做法，但是這些經(jīng)驗及其隱含的理念值得學(xué)習(xí)和借鑒。惟有與時俱進，不斷學(xué)習(xí)和實踐，堅持改革和創(chuàng)新，艱苦奮斗與拼搏，才能實現(xiàn)2020年扶貧目標和全面建成小康社會。

（作者為中國社會科學(xué)院城鄉(xiāng)發(fā)展一體化智庫秘書長、研究員）