參政黨履行民主監(jiān)督工作研究

田圣斌

完善民主監(jiān)督的程序和形式，強化民主監(jiān)督的結(jié)果運用和評價機制，有利于增加民主監(jiān)督的公開度和民主黨派開展監(jiān)督工作的積極性，更好地推進社會主義民主進程。

2016年，中共中央提出民主黨派對扶貧工作進行專項監(jiān)督。十八屆六中全會通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第38條規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨同各民主黨派長期共存，互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共。各級黨組織應(yīng)當(dāng)支持民主黨派履行監(jiān)督職能，重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議，完善知情、溝通、反饋、落實等機制?！痹谛滦蝿菹拢裰鞅O(jiān)督工作如何開展、以及監(jiān)督的效果和結(jié)果運用等問題，值得關(guān)注和思考。

一、民主監(jiān)督是參政黨的基本職能之一

我國統(tǒng)戰(zhàn)工作條例明確了民主黨派參政議政、政治協(xié)商和民主監(jiān)督三大職能。所謂監(jiān)督，一定是兩個不同主體間，基于權(quán)責(zé)差異而生成的一種制約關(guān)系，也就是說，監(jiān)督方對被監(jiān)督方應(yīng)具有一定的約束力。民主監(jiān)督有廣義與狹義之分，從狹義上分析，民主監(jiān)督在我國專指人民政協(xié)和各民主黨派、無黨派人士對共產(chǎn)黨以批評、建議為主要形式實施的監(jiān)督，所以有些人基于此就認為，人大監(jiān)督和行政監(jiān)督是具有法律效力的監(jiān)督，所以不是民主意義上的監(jiān)督，而是法律或權(quán)力監(jiān)督，民主黨派和人民群眾的民主監(jiān)督不具備法律效力，因而就是民主監(jiān)督。我認為這是對監(jiān)督的一種錯誤理解。每一種監(jiān)督都是以民主為基礎(chǔ)的。監(jiān)督的關(guān)鍵在于發(fā)展黨和國家的民主生活。

我國各民主黨派作為參政黨，其基本職能是參政議政、政治協(xié)商和民主監(jiān)督。但是，長期以來社會上存在有這樣一種看法，即認為民主監(jiān)督是民主黨派履行職能、發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)，也是多黨合作制度建設(shè)需要加強的方面。有的人認為，相對于參政議政而言，民主監(jiān)督的作用比較“弱”；有的人認為，相對于法律監(jiān)督等其他監(jiān)督形式而言，民主監(jiān)督的效果比較“軟”；有的人認為，相對于新興的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督而言，民主監(jiān)督的影響比較“小”。

如何準確認識民主黨派的民主監(jiān)督職能，筆者認為，應(yīng)當(dāng)首先明確民主黨派民主監(jiān)督，是同參政議政、政治協(xié)商一樣重要的基本職能，是各民主黨派的政治責(zé)任；其次，民主黨派對中國共產(chǎn)黨的民主監(jiān)督是政黨之間的政治監(jiān)督，與競爭型政黨制度中反對黨和在野黨通過權(quán)力制衡、相互掣肘甚至相互攻擊、街頭抗爭等方式對執(zhí)政黨進行的鉗制有著本質(zhì)的區(qū)別；再次，民主黨派的民主監(jiān)督與中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府專門機關(guān)監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督等一樣，是我國社會主義監(jiān)督體系的一個重要組成部分。

發(fā)揮民主黨派的民主監(jiān)督作用，是推進社會主義民主政治建設(shè)的一項重要內(nèi)容；準確理解和把握民主黨派民主監(jiān)督的性質(zhì)和定位， 是正確行使民主監(jiān)督職能的一個重要前提，也是衡量民主監(jiān)督成效的出發(fā)點和落腳點。

二、民主監(jiān)督工作現(xiàn)狀分析

多年來的實踐表明，民主黨派的工作更多的是參政議政、民主協(xié)商，是否在實際上弱化或者說忽視了民主監(jiān)督這種參政方式？因此，有觀點認為，中共十八大以來，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督在中國的政治舞臺上扮演著重要角色，而作為參政黨的民主黨派的民主監(jiān)督實效卻不盡如人意。究其原因，主要在于四個方面：

一是關(guān)于民主監(jiān)督的理論研究方面。對于監(jiān)督的理論研究較為充分，關(guān)于民主監(jiān)督的理論研究領(lǐng)域還有一些地方有待進一步探討。

權(quán)力具有擴張性，如果不對掌權(quán)者的權(quán)力進行必要的制約或監(jiān)督，掌權(quán)者就有可能利用權(quán)力損害公共利益；權(quán)力還具有腐蝕性，權(quán)力是一種支配他人的載體，有權(quán)力就容易實現(xiàn)自己的意志，而人是有欲望和有缺陷的，不受制約或監(jiān)督的權(quán)力會放大人的欲望，會使人的缺陷得不到彌補，容易出現(xiàn)決策重大失誤或長期失誤而得不到及時有效的糾正，甚至容易產(chǎn)生腐敗，對國家和社會穩(wěn)定構(gòu)成威脅。如果僅認為加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督是為了防止腐敗，是遠遠不夠的。基于權(quán)力的一般特性分析，擁有權(quán)力者不會主動接受監(jiān)督，反感、排斥的不僅是民主黨派的監(jiān)督，他們不會自愿接受任何制約其權(quán)力的規(guī)則。而在民主監(jiān)督方面的諸多理論研究還需探討，如關(guān)于民主監(jiān)督的內(nèi)涵和定位較為模糊。

二是我國關(guān)于黨派民主監(jiān)督的法律法規(guī)和相關(guān)依據(jù)。關(guān)于民主監(jiān)督，我國大都是頒布了一些原則性的決定及指導(dǎo)意見，該項職能如何實際運作，缺乏具體的制度規(guī)定。如2005 年《中共中央關(guān)于進一步加強中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度建設(shè)的意見》（簡稱5 號文件） 中明確民主黨派是以政治協(xié)商中提意見、受邀參加人大及其常委會的調(diào)研、通過政協(xié)大會發(fā)言和提案等形式提出批評和建議、應(yīng)邀擔(dān)任司法機關(guān)和政府部門的特約人員等形式進行民主監(jiān)督，如此制度安排導(dǎo)致民主監(jiān)督與參政議政沒有明確的邊界。民主監(jiān)督與參政議政的共同目標，即鞏固中共的長期執(zhí)政地位；但目標訴求的同一性不等于制度建構(gòu)的“二合一”。雖然我國民主監(jiān)督的基本原則和目標、主要內(nèi)容和主要形式己經(jīng)有所規(guī)定，然而監(jiān)督雙方各自的權(quán)利和義務(wù)、監(jiān)督環(huán)節(jié)的程序規(guī)范等方面的制度依然不夠完善；民主監(jiān)督與參政議政、政治協(xié)商一樣，是民主黨派的一項基本職能，在制度安排上應(yīng)當(dāng)對民主監(jiān)督有相應(yīng)的明確規(guī)定。以往的制度設(shè)計往往以執(zhí)政黨應(yīng)當(dāng)自覺接受民主監(jiān)督作為前提，這樣的出發(fā)點是正確的，但在實踐中難免會碰到不自覺的行為，真正有效的監(jiān)督還是依賴于制度的保障。

在現(xiàn)實社會中，法作為社會管理的手段，應(yīng)該是維護社會秩序與實現(xiàn)社會和諧的工具。民主監(jiān)督作為一種強制性活動，必須有健全的制度予以保障和規(guī)范，才能達到監(jiān)督目的。加強民主監(jiān)督制度建設(shè)，一方面突出民主黨派“異體監(jiān)督”的特點，充分運用現(xiàn)有監(jiān)督制度規(guī)定的各種監(jiān)督形式，有效開展“事前”“事中”“事后”監(jiān)督；一方面盡快出臺《多黨合作制度實施條例》，逐步建立以《多黨合作制度實施條例》為核心的民主監(jiān)督法規(guī)體系，健全規(guī)范監(jiān)督活動的各種規(guī)則程序；以后在條件具備時出臺適應(yīng)國情、黨情的《中國特色社會主義政黨法》，以“依法治黨”的形式明確民主黨派合作性監(jiān)督屬于過程監(jiān)督，可以把很多問題消滅在政策制定的過程中，在此意義上說，中國參政黨的監(jiān)督具有超越一般監(jiān)督的積極意義，它可以彌補執(zhí)政黨執(zhí)政能力不足的缺憾。同時，遠離黨派攻訐的合作性監(jiān)督便于政治資源的優(yōu)化配置，降低執(zhí)政成本，提高政府執(zhí)行力。

三是黨派監(jiān)督的意識不強問題。一方面，有的掌握權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)養(yǎng)成“家長式”的作風(fēng)，聽不進“不同的聲音”，容不了“不同意見”， 把監(jiān)督看作是“不信任”的代名詞，認為受到監(jiān)督就是對其個人的不信任，這樣的做法挫傷民主黨派開展監(jiān)督工作的積極性，導(dǎo)致其不愿意監(jiān)督；一方面，在配套制度缺乏的情況下，有的下級的民主監(jiān)督對上級領(lǐng)導(dǎo)很難發(fā)揮有效制約作用，出于其自身利益考慮，心存畏懼而不敢監(jiān)督，擔(dān)心主動監(jiān)督會損害現(xiàn)有的和諧關(guān)系。也有觀點認為參政議政過程中已經(jīng)包含民主監(jiān)督，這種間接的監(jiān)督比較方便，能使被監(jiān)督者更好接受，既然通過參政議政已實現(xiàn)監(jiān)督目標，再強調(diào)民主監(jiān)督似無必要。

民主黨派要增強監(jiān)督意識，明確自身在政黨制度中的角色定位，充分認識自身的政治權(quán)利和政治責(zé)任，積極主動地履行自身的監(jiān)督職能。一是增強權(quán)利意識，民主監(jiān)督是中國特色政黨制度賦予民主黨派的、受國家憲法和法律保護而神圣不可侵犯的一項重要民主權(quán)利；二是增強責(zé)任意識，作為組織獨立且與執(zhí)政黨法律地位平等的民主黨派，同樣承擔(dān)為國家謀發(fā)展、為人民謀福利的責(zé)任和義務(wù)，民主監(jiān)督是其不可推卸的責(zé)任。

四是民主黨派監(jiān)督能力不強問題。民主黨派自身建設(shè)存在不足，其監(jiān)督基礎(chǔ)薄弱、監(jiān)督能力不足，導(dǎo)致監(jiān)督效果欠佳。一是組織機構(gòu)方面，機構(gòu)不健全乃至缺失一直是影響民主黨派履行職責(zé)的大問題，民主監(jiān)督要達到預(yù)期效果，就必須要有完備的組織機構(gòu)和得力的監(jiān)督隊伍。二是黨派人才方面，民主黨派組織里有很多成員是高技能人才、高級知識分子，但參與公共事務(wù)監(jiān)督水平高、社會活動能力強的代表性、復(fù)合型人士匱乏。

三、民主監(jiān)督的方式問題

檢討黨派監(jiān)督現(xiàn)狀，監(jiān)督只是在中共的方針政策和有關(guān)文件方面得到原則的體現(xiàn)，而在制度層面和具體操作程序上卻存在著嚴重滯后。民主監(jiān)督如何體現(xiàn)政黨監(jiān)督特色，發(fā)揮政黨特性，利用獨立于執(zhí)政黨之外的角色，根據(jù)參政黨自身的專業(yè)所長，拓寬監(jiān)督角度，挖掘監(jiān)督深度，積極探索民主監(jiān)督不同于執(zhí)政黨的自身監(jiān)督、人大監(jiān)督、政府監(jiān)督等的監(jiān)督形式。

鄧小平同志說過：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化?！泵裰鞅O(jiān)督要產(chǎn)生實效，核心在于要有規(guī)范的程序和機制。目前，民主監(jiān)督在總體上缺少有效的監(jiān)督形式、嚴格的運行規(guī)范和程序，存在著不確定性和隨意性。完善民主監(jiān)督的方式，筆者認為需要重點關(guān)注機構(gòu)、人員、程序三個方面。

一是監(jiān)督平臺和機構(gòu)建設(shè)。關(guān)于參政議政基本職能的履行，目前各級民主黨派中央和部分地方組織基本上都設(shè)置了參政議政部、研究室等類似機構(gòu)，負責(zé)提案、信息、課題調(diào)研等參政議政工作；各級人民政協(xié)設(shè)有專門的提案工作委員會，負責(zé)接收和處理民主黨派人士的提案。但沒有一個黨派設(shè)立專門負責(zé)民主監(jiān)督的部門或機構(gòu)，在各級人大和政協(xié)中同樣也沒有設(shè)立負責(zé)監(jiān)督的類似委員會。這一“重參政議政輕民主監(jiān)督”的現(xiàn)象，足以說明我們民主監(jiān)督職能嚴重缺失，民主監(jiān)督活動缺乏統(tǒng)一的組織領(lǐng)導(dǎo)，缺乏正規(guī)的運作平臺。所謂的民主監(jiān)督活動只能依靠民主黨派人士的個體監(jiān)督，而非政黨的集體監(jiān)督，民主監(jiān)督的效果大打折扣。

一方面，應(yīng)當(dāng)明確各民主黨派盡快設(shè)立專司民主監(jiān)督和政治協(xié)商的專門機構(gòu)和人員，以界分民主監(jiān)督與政治協(xié)商、參政議政的工作職責(zé)，利于民主監(jiān)督的進一步開展。另一方面，發(fā)揮多黨合作的黨際監(jiān)督效力，整合現(xiàn)有黨派監(jiān)督資源，成立由中共各級紀律檢查委員會牽頭、各民主黨派參與的黨際監(jiān)督委員會，定期對黨委政府科學(xué)執(zhí)政、依法執(zhí)政的情況進行評議，審查決策程序、決策過程中違法、違規(guī)行為；安排民主黨派人員參與中國共產(chǎn)黨的巡視隊伍，參與其黨內(nèi)監(jiān)督體系對政府工作展開監(jiān)督，積極探索與執(zhí)政黨黨內(nèi)監(jiān)督的契合點，與執(zhí)政黨一起為社會主義政治文明建設(shè)做貢獻。

二是民主黨派開展監(jiān)督的人員培養(yǎng)和安排。針對民主黨派人員社會公共事務(wù)參與能力的問題，民主黨派注重發(fā)揮其人文社會科學(xué)成員的優(yōu)勢，培養(yǎng)其公共事務(wù)參與能力，在民主監(jiān)督過程中體現(xiàn)其政黨性。如在部分民主黨派成員可作為人大代表出席會議并發(fā)表意見的同時，民主黨派有權(quán)作為黨派列席人民代表大會，對政府、司法等工作進行監(jiān)督。另外，民主黨派推選成員到政府部門任職、參加特約人員等方式，為開展民主監(jiān)督提供更有利的條件。

三是規(guī)范民主監(jiān)督的程序。民主監(jiān)督是宏觀性的監(jiān)督，在具體的民主監(jiān)督過程中，具體監(jiān)督什么問題，監(jiān)督到什么程度，如何區(qū)分宏觀問題與一般問題，這些都不容易把握。因為沒有明確的民主監(jiān)督程序規(guī)范，民主黨派在監(jiān)督過程中難免在監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式的把握上出現(xiàn)偏差，有的黨派成員往往會從自己的興趣和專業(yè)知識出發(fā)進行監(jiān)督，這種監(jiān)督既體現(xiàn)不出政黨的特性，也不能做到深刻和持久。一方面是民主黨派成員隨意監(jiān)督，一方面是一些黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對民主監(jiān)督隨意處理，如中共黨組織或政府部門通常通過座談會等形式就某些政策與民主黨派進行協(xié)商，但民主黨派經(jīng)常因為知道政策的時間短，沒有充分調(diào)研，而不能有效地參與到?jīng)Q策過程中去，使得民主監(jiān)督無處著力。

民主黨派知情的主動性不足，知情范圍有限，直接削弱了監(jiān)督的效果。完善民主監(jiān)督程序，前提是保障民主黨派的知情權(quán)，完善情況通報制度，中共黨委政府及時向民主黨派通報重要情況、重要決策和重大問題。理想的監(jiān)督既能防止權(quán)力被濫用，又能保證權(quán)力正常有效行使。民主監(jiān)督必須具備明確的程序規(guī)范，不同層級的民主監(jiān)督應(yīng)有不同的角色定位。各民主黨派中央的民主監(jiān)督應(yīng)放在政治監(jiān)督上，主要是對國家憲法、法律與中共中央方針政策制定、落實情況的監(jiān)督；省級及省級以下民主黨派的監(jiān)督主要是各級黨委落實國家法律、政策和依法執(zhí)政等情況，如涉及改革、發(fā)展、穩(wěn)定的一些重大問題。

四、監(jiān)督的結(jié)果運用

目前，各民主黨派往往是通過建言獻策、社情民意等方式來進行監(jiān)督，監(jiān)督工作基本上有答復(fù)，但大都是解釋性的，有的甚至是應(yīng)付，至于后來有沒有落實、具體落實的情況如何往往無從得知。缺乏制度約束的民主監(jiān)督，直接影響民主黨派的監(jiān)督熱情，監(jiān)督過程很容易演變?yōu)樾问街髁x走過場，民主監(jiān)督時對地方黨委政府工作提出批評、建議總是不痛不癢、無關(guān)緊要，有的甚至是借此機會唱贊歌，違背設(shè)立民主監(jiān)督職能的初衷。要改變這種現(xiàn)象，實現(xiàn)民主監(jiān)督的目標，有必要強化民主監(jiān)督的結(jié)果運用和評價機制。

一是強化民主監(jiān)督的結(jié)果運用。如同真理是思想體系的首要價值，公平正義是社會制度的首要價值。民主監(jiān)督的結(jié)果如果不能受到公平的對待和足夠的重視，勢必“劣幣驅(qū)逐良幣”，“監(jiān)督了改與不改一個樣”，監(jiān)督方的積極性將遭受打擊。目前我國民主監(jiān)督在監(jiān)督結(jié)果的處理和反饋階段還缺乏強有力的措施來保障監(jiān)督效果落到實處，失去韌性的柔性監(jiān)督呈現(xiàn)出鮮明的“人治”色彩，比如民主監(jiān)督的好壞，總是取決于黨派負責(zé)人個人的能力與社會、政治地位，體現(xiàn)在黨派負責(zé)人的人格魅力上，甚至于依賴中共一把手的重視程度。

建構(gòu)民主監(jiān)督的結(jié)果運用制度，明確被監(jiān)督者必須在一定工作日內(nèi)將監(jiān)督內(nèi)容的落實效果向監(jiān)督方書面反饋，監(jiān)督方有權(quán)視反饋情況進一步向被監(jiān)督者提改革的要求。在不違反國家保密制度和個人隱私的前提下，監(jiān)督意見和反饋意見在相關(guān)媒體公布；被監(jiān)督者不理睬監(jiān)督，或敷衍應(yīng)付的，其上級部門或領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)督促其改正；相關(guān)工作記錄將作為對被監(jiān)督者單位考核評價和被監(jiān)督者單位負責(zé)人、主要責(zé)任人的考核、獎懲、晉升的依據(jù)。

二是建構(gòu)黨派監(jiān)督評價機制，對民主黨派行使監(jiān)督權(quán)的工作進行考核評估。如由統(tǒng)戰(zhàn)部門牽頭，各民主黨派參與，并且聽取社會輿論和民眾的意見，按照績效考核的一般原則建立考評機制。民主監(jiān)督的效果也要對外公開，以便接受社會的監(jiān)督。通過相關(guān)制度安排，檢查各民主黨派是否正確履行監(jiān)督之責(zé)，使各民主黨派從“要我監(jiān)督”向“我要監(jiān)督”轉(zhuǎn)變。對監(jiān)督行為和監(jiān)督效果進行評估考核，是為了保證監(jiān)督過程的規(guī)范性和合法性，是為了檢驗實效、區(qū)分優(yōu)劣和發(fā)現(xiàn)問題，最終成為監(jiān)督方的激發(fā)動力。民主黨派監(jiān)督不僅要發(fā)揮“智囊團”“咨詢機構(gòu)”的作用，更要發(fā)揮“晴雨表”“監(jiān)控器”的作用。

（作者為中國法學(xué)會法治研究基地網(wǎng)絡(luò)社會治理法治研究所執(zhí)行所長，江漢大學(xué)法學(xué)院教授）