城鄉(xiāng)治理需筑牢哪些底線保障

楊宏山

城市是人類(lèi)追求美好生活而創(chuàng)造的人工環(huán)境，是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的集聚地。推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，需要正確認(rèn)知城市與鄉(xiāng)村的不同屬性，明確城鄉(xiāng)治理的不同使命和行動(dòng)邏輯。理解城市的本質(zhì)屬性，需要透過(guò)復(fù)雜的表征現(xiàn)象去把握。城市與鄉(xiāng)村的本質(zhì)差別，在于公共服務(wù)設(shè)施、公共服務(wù)資源的集聚程度。與農(nóng)村相比較，城市在有限的地理空間內(nèi)提供了更優(yōu)、更多、更配套的公共服務(wù)。

改進(jìn)城鄉(xiāng)治理需要厘清城市與鄉(xiāng)村治理的不同使命。城市是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源的集聚地，城市與鄉(xiāng)村的公共服務(wù)天然具有差異性。城市治理的基本使命，一是提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)體系，保障工商業(yè)發(fā)展和市民生活的公共服務(wù)需求，形成“磁力”效應(yīng)，吸引外部資金和人才。二是可持續(xù)地獲取財(cái)政收入，不斷改進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。鄉(xiāng)村治理的基本使命，不是要保障農(nóng)民享有與市民同樣的公共服務(wù)，而是要?jiǎng)澏ü卜?wù)的底線標(biāo)準(zhǔn)，保障農(nóng)村居民也能獲取基本公共服務(wù)?；竟卜?wù)屬于基礎(chǔ)性公共品，既是保障個(gè)人的基本生存權(quán)、基本尊嚴(yán)，滿足個(gè)人基本能力、基本健康的需要，也是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)正義和凝聚力的需要。

在城鄉(xiāng)關(guān)系上，一種流行的思路主張推進(jìn)區(qū)域一體化、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。毫無(wú)疑問(wèn)，城鄉(xiāng)權(quán)利平等是國(guó)家治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義，是保障城鄉(xiāng)公平發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵守的基本原則。問(wèn)題在于，城鄉(xiāng)公共服務(wù)如何實(shí)現(xiàn)均等化、無(wú)差別化？我們知道，公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，設(shè)施建成以后，使用的人越多，運(yùn)行成本則越低。城市由于人口密集，可以支撐大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，公共服務(wù)設(shè)施往往更為配套齊全，公共服務(wù)質(zhì)量也更為優(yōu)質(zhì)。在城鄉(xiāng)治理上，政府有責(zé)任保障農(nóng)村居民也能享有公共安全、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療等公共服務(wù)體系，但這并不意味著城鄉(xiāng)公共服務(wù)可以絕對(duì)、完全均等化、無(wú)差別化。我們看到，個(gè)別落后地區(qū)的一些扶貧工程、災(zāi)后重建項(xiàng)目，按照很高的標(biāo)準(zhǔn)建成以后，卻長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)，就是由于缺少可持續(xù)運(yùn)作的資金來(lái)源?？梢?jiàn)，城鄉(xiāng)之間的公共服務(wù)天然存在差異性，不應(yīng)簡(jiǎn)單地追求公共服務(wù)均質(zhì)化。

當(dāng)前，我國(guó)城鄉(xiāng)治理面臨的根本問(wèn)題在于農(nóng)村地區(qū)的基本公共服務(wù)缺少明確的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)地方政府履行公共服務(wù)職能缺少剛性的底線約束。改進(jìn)鄉(xiāng)村治理，有必要制定基本公共服務(wù)的項(xiàng)目清單和提供標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定中央與地方各級(jí)政府的具體責(zé)任，強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制和問(wèn)責(zé)約束，促使各級(jí)政府切實(shí)履行職責(zé)，保障當(dāng)?shù)鼐用癫豢苫蛉钡幕竟卜?wù)需求。為此，需要制定一定時(shí)期內(nèi)基本公共服務(wù)體系的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)和地方性標(biāo)準(zhǔn)。

由于城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給存在天然差異，城鄉(xiāng)治理需要兼顧公平與效率，既要保障鄉(xiāng)村的基礎(chǔ)公共服務(wù)需求，也要滿足城市更高水平的需求。維護(hù)農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定和凝聚力，保護(hù)農(nóng)民的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，根本在于落實(shí)平等賦權(quán)、底線保障理念，合理規(guī)劃和布局基本公共服務(wù)設(shè)施。

第一，在公共政策上，要確立平等賦權(quán)理念，保障城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素?fù)碛衅降鹊氖袌?chǎng)權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利和政策待遇。重視“三農(nóng)”問(wèn)題，需要扭轉(zhuǎn)城市偏向的公共政策體系，賦予農(nóng)村生產(chǎn)要素（土地、勞動(dòng)力、資本、企業(yè)家等）以同等的市場(chǎng)權(quán)利、自由流動(dòng)權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利，讓城鄉(xiāng)市場(chǎng)主體站在同一起跑線上，遵守同一規(guī)則，實(shí)行機(jī)會(huì)均等、公平競(jìng)爭(zhēng)。

第二，在公共服務(wù)上，要明確底線保障責(zé)任，保障農(nóng)村居民享有基礎(chǔ)性公共服務(wù)體系。既要保障城市地區(qū)更高水平公共服務(wù)需求，也要滿足農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)性公共服務(wù)需求，如學(xué)校、醫(yī)院、診所、文化站、廣播電視轉(zhuǎn)播設(shè)施等。為此，需要制定基本公共服務(wù)的底線標(biāo)準(zhǔn)，明確界定地方政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的底線責(zé)任。落后地區(qū)的本級(jí)財(cái)政收入不能滿足底線保障需求，中央和省級(jí)財(cái)政要提供轉(zhuǎn)移支付。

第三，在空間規(guī)劃上，要優(yōu)化小城鎮(zhèn)和農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施布局。不可能將各類(lèi)公共服務(wù)設(shè)施都配置到村落，為提高資源利用效率，政府可通過(guò)規(guī)劃手段，優(yōu)化小城鎮(zhèn)的空間布局，完善城鄉(xiāng)之間的網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，改善小城鎮(zhèn)的公共服務(wù)設(shè)施，使基本公共服務(wù)設(shè)施配置與人口分布、交通條件相適應(yīng)。政府也可提供激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源向農(nóng)村大型居住社區(qū)延伸配置，方便農(nóng)民就近獲取優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)，公共財(cái)政與公共政策研究所所長(zhǎng)）

責(zé)編/肖晗題 美編/李祥峰