完善人大匯集整合民意機(jī)制

陳淑娟

人大制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度，保證和發(fā)展人民民主是人大制度的題中應(yīng)有之義。一方面，由于中國社會的利益結(jié)構(gòu)、利益訴求日益多元化，人大制度在整合協(xié)調(diào)利益、凝聚共識方面的作用日益凸顯；另一方面，由于人大匯集民意的工作機(jī)制不夠健全，真正做到代表最廣大人民群眾根本利益面臨越來越多的挑戰(zhàn)。民意到底是什么？人大匯集表達(dá)民意的現(xiàn)狀如何？如何完善人大匯集表達(dá)民意機(jī)制？

一、從一個案例說起

關(guān)于煙花爆竹燃放管理的問題，北京市相關(guān)的法規(guī)和規(guī)章，經(jīng)歷了一個由限到禁又到限的反復(fù)過程，而每一次的立法都有相應(yīng)的調(diào)查研究結(jié)果作為依據(jù)。立法的變化過程，很好地體現(xiàn)了民意的復(fù)雜性、多變性。

20世紀(jì)80年代末，北京市因燃放煙花爆竹造成的財產(chǎn)損失和人身傷害事件呈逐年上升之勢，許多市民要求有關(guān)部門采取措施禁止燃放煙花爆竹。據(jù)媒體報道，北京市人大、政協(xié)在對“禁放”提案討論期間，進(jìn)行的民意調(diào)查結(jié)果表明：贊成禁放的占84.6%，反對的占13.2%，持其他觀點(diǎn)的占2.2%[1]。

北京市政府1986年11月頒布了《北京市煙花爆竹安全管理暫行規(guī)定》，采取了“逐步限制、趨于禁止”的管理方針。其中燃放安全管理一章規(guī)定，除因特殊情況，經(jīng)市公安局批準(zhǔn)外，下列地點(diǎn)一律禁止燃放煙花爆竹：（1）天安門地區(qū)；（2）一、二類商業(yè)街；（3）火車站、電汽車站、機(jī)場及公共交通路口；（4）樓頂、陽臺、室內(nèi)；（5）體育館（場）、公共娛樂游覽場所、醫(yī)院；（6）堆有易燃、易爆物品的工地、工棚、倉庫；化工區(qū)、汽油灌站、煤氣灌站、高壓線、名勝古跡、公園、農(nóng)村場院、草垛、山林、苗圃附件二百米以內(nèi)的地區(qū)；（7）市公安局明令禁止的其他地區(qū)。

1993年10月12日，北京市第十屆人大常委會第六次會議通過、當(dāng)年12月1日起施行的《北京市關(guān)于禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》，將北京市東城區(qū)、西城區(qū)、崇文區(qū)、宣武區(qū)、朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)列為禁止燃放煙花爆竹地區(qū)，同時作出例外的規(guī)定，“朝陽區(qū)、海淀區(qū)、豐臺區(qū)、石景山區(qū)遠(yuǎn)離市區(qū)的農(nóng)村地區(qū)，經(jīng)區(qū)人民政府報請市人民政府批準(zhǔn)，可以暫不列為禁止燃放煙花爆竹地區(qū)。”“其他遠(yuǎn)郊區(qū)、縣的禁止燃放煙花爆竹地區(qū)，由區(qū)、縣人民政府劃定?！辈⒁?guī)定，“市人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，逐步在本市行政區(qū)域內(nèi)全面禁止燃放煙花爆竹?！笨梢哉f，這部法規(guī)雖然作出了禁止燃放的規(guī)定，但遠(yuǎn)未到“全面禁止”的程度。

2005年，在制定《北京市煙花爆竹安全管理規(guī)定》的過程中，關(guān)于禁還是限的問題，北京市人大常委會開展了多個層面的調(diào)查研究。市人大常委會內(nèi)務(wù)司法辦公室委托18個區(qū)縣召開了218次座談會、5252人參加，多數(shù)意見主張適度放開對燃放煙花爆竹的限制；內(nèi)務(wù)司法辦公室委托18個區(qū)縣向北京市民發(fā)放了6萬份調(diào)查問卷，贊成適度放開的占收回有效問卷總數(shù)的69.64%；市人大代表反饋意見319份，其中贊成適度開放的占意見總數(shù)的81.82%；根據(jù)市社情民意調(diào)查中心、城八區(qū)調(diào)研情況及“首都之窗”政府網(wǎng)站的統(tǒng)計結(jié)果，贊成在春節(jié)期間有限度燃放煙花爆竹的人數(shù)分別占了調(diào)查總?cè)藬?shù)的92.4%、62.7%、69.6%。

同樣是民意，由于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的不同，主流民意發(fā)生了很大的變化，從禁止燃放悄然變成了限制燃放。2005年9月，北京市十二屆人大常委會第二十二次會議通過了這部法規(guī)。條例仍規(guī)定了禁止銷售、燃放煙花爆竹的區(qū)域，同時，對限制燃放煙花爆竹的時間、地點(diǎn)進(jìn)行了規(guī)定，即“本市五環(huán)路以內(nèi)的地區(qū)為限制燃放煙花爆竹地區(qū)，農(nóng)歷除夕至正月初一，正月初二至十五每日的七時至二十四時，可以燃放煙花爆竹，其他時間不得燃放煙花爆竹。五環(huán)路以外地區(qū)，區(qū)、縣人民政府可以根據(jù)維護(hù)公共安全和公共利益的需要劃定限制燃放煙花爆竹的區(qū)域。國家、本市在慶典活動和其他節(jié)日期間，需要在限制燃放煙花爆竹地區(qū)內(nèi)燃放煙花爆竹的，由市人民政府決定并予以公告”。

二、民意復(fù)雜多元且難以準(zhǔn)確獲得

從實踐情況看，民意具有以下幾個鮮明的特點(diǎn)。

1.民意是多元的。隨著整個社會的轉(zhuǎn)型變遷、社會階層和結(jié)構(gòu)的變化，出現(xiàn)了思想狀況多樣性、價值取向多元化、利益訴求非統(tǒng)一化和利益關(guān)系復(fù)雜化的特征。同時，社會主體之間由于職業(yè)、職務(wù)、身份、地域等造成的信息獲取和信息表達(dá)上的差異，被日益普及的互聯(lián)網(wǎng)、新媒體所縮小，大家能夠平等地表達(dá)對同一個事件的聲音，從而更加體現(xiàn)出社會結(jié)構(gòu)的分化，思想和價值觀的多元。比如，對老舊小區(qū)加裝電梯同一件事情，因為樓層不同、年齡不同、經(jīng)濟(jì)實力不同，就存在明顯的不同意見。

2.民意是復(fù)雜的。民意存在多數(shù)民意與少數(shù)民意、主流民意與支流民意的區(qū)別。正如臺灣學(xué)者余致力所言：“民意的民不必然等同全民，民意也未必一定是多數(shù)民眾的意見。當(dāng)然，特定的民意如果在人數(shù)上多過未表達(dá)意見或持反對意見的人時，我們可以稱這種民意為多數(shù)民意或主流民意?！盵2]同時，民意也存在潛在的民意和顯在的民意之區(qū)別。經(jīng)由各種媒介傳播、告知于公眾的民意，是公開的；還有一些民意則是潛在的、隱而未發(fā)的，是一種“暗流”。而潛在的民意，從民眾數(shù)量上，有可能超過公開民意。政治學(xué)和大眾傳播理論中有一個沉默的螺旋（The Spiral Of Silence）理論，認(rèn)為人們在表達(dá)自己想法和觀點(diǎn)的時候，如果看到自己贊同的觀點(diǎn)且這種觀點(diǎn)受到廣泛歡迎，就會積極參與進(jìn)來，這類觀點(diǎn)就會越發(fā)大膽地發(fā)表和擴(kuò)散；而發(fā)覺某一觀點(diǎn)無人或很少有人理會，甚至有時會有群起而攻之的遭遇，即使自己贊同它，也會保持沉默。意見一方的沉默造成另一方意見的增勢，如此循環(huán)往復(fù)，便形成一方的聲音越來越強(qiáng)大，另一方越來越沉默下去的螺旋發(fā)展過程。

3.民意是可以整合的。盡管民意存在多元、分歧的特點(diǎn)，但民意在很多方面也表現(xiàn)出它的確定性，人們對于具體事物的判斷有很大的差距和變化，但是一個人看待問題的核心價值和內(nèi)在邏輯卻是相當(dāng)確定的，大家發(fā)表的意見，在一開始可能極為紛繁，但用公開方式表達(dá)出來后，經(jīng)過相互溝通，就可能達(dá)成某種共識，這些構(gòu)成共識的部分可以叫作公眾意見，而那些在溝通中無法達(dá)成共識的，可以看成是合理的分歧，因為是大家認(rèn)知和了解的分歧，也不會妨礙相互尊重。雖然個體意見一般很不確定，但是達(dá)到統(tǒng)計意義上顯著的公眾意見往往比較確定，因此它們大多可在實際的多個或者反復(fù)的民意調(diào)查中得到印證。如果讓民眾公開表達(dá)意見、積極溝通、形成共識，在此基礎(chǔ)上形成的大多數(shù)決定，有助于導(dǎo)致自覺的社會秩序。也就是說，整合的前提，是民眾積極參與、主動表達(dá)，在相互溝通、交流的過程中，逐步達(dá)成共識。

三、人民代表大會制度是民意匯集整合的重要制度渠道

人民代表大會制度作為我國的代議民主制度，是民意表達(dá)和整合的重要制度渠道。

首先，從權(quán)力的來源上說，人民代表大會是由人民選舉產(chǎn)生的，其權(quán)力是人民賦予的，應(yīng)根據(jù)人民的意志和利益來行使國家權(quán)力，因而要充分反映民意，處處對人民負(fù)責(zé)，時時受人民監(jiān)督?！叭舜蟮奈ㄒ宦氊?zé)，就是忠實代表民意，客觀反映民意，并確保民意的實現(xiàn)?！盵3]其次，人民代表大會具有統(tǒng)一行使國家權(quán)力的優(yōu)勢，具有相對超脫的地位，沒有自己的特殊利益，能夠擺脫政績思維，用法治思維和民主意識，更好地代表人民群眾的利益，為人民群眾發(fā)聲。第三，人民代表大會是實現(xiàn)民意組織化表達(dá)和制度化表達(dá)的重要途徑，能夠把分散的、局部的民意集中起來形成組織化的意志，通過體制內(nèi)組織對組織的對話和協(xié)商，形成對相關(guān)權(quán)益訴求的法制和政策共識，實現(xiàn)問題的根本解決。

從廣義來說，人大及其常委會的各項工作都是匯集整合民意的過程，是代表人民的意志和愿望，共同管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)的過程。從狹義上來說，人大及其常委會采用一些具體的工作機(jī)制，廣泛匯集民意。 比如，北京市人大常委會發(fā)揮代表聯(lián)系群眾的優(yōu)勢和作用，形成了以常委會圍繞工作議題組織代表開展視察檢查調(diào)研活動、代表小組活動、代表年中活動、會前集中視察、三級代表聯(lián)系機(jī)制等匯集民意的機(jī)制，還在基層設(shè)立了代表聯(lián)系選民的代表工作室、代表工作站、代表之家等，方便區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表定期與原選區(qū)選民保持聯(lián)系、聽取選民對各方面工作的意見、了解選民的訴求和意愿等。此外，還有會議征求意見機(jī)制，比較典型的有立法工作中的座談會、論證會、聽證會機(jī)制等；公開征求意見機(jī)制，比如圍繞立法、監(jiān)督工作中的重要議題，通過北京市人大常委會官方網(wǎng)站，向社會各界公開征求意見建議。

近幾年來，北京市人大常委會不斷改進(jìn)工作方法，圍繞常委會的重點(diǎn)議題，引入專業(yè)調(diào)查機(jī)構(gòu)開展民意調(diào)查逐漸常態(tài)化、制度化。2015年，針對停車管理問題和居家養(yǎng)老服務(wù)問題，與市統(tǒng)計局民意調(diào)查中心合作，開展民意調(diào)查。2016年，針對降低小客車使用強(qiáng)度立法和老舊小區(qū)改造議案辦理，開展民意調(diào)查。其中，對降低小客車使用強(qiáng)度立法的調(diào)查委托市場調(diào)查公司開展，重點(diǎn)了解社會公眾對北京當(dāng)前交通擁堵狀況的客觀感受，以及對擬采取的單雙號限行常態(tài)化、征收擁堵費(fèi)緩堵措施的態(tài)度，為常委會立法提供信息參考。調(diào)查公司將調(diào)查對象確定為本市18歲至70歲的常住有車和無車居民，以有車居民為主，有車居民覆蓋各年齡段，男女比例大致均衡，擁有車輛各個檔次適當(dāng)兼顧，在北京市城六區(qū)及通州區(qū)、昌平區(qū)進(jìn)行專業(yè)調(diào)查，街頭隨機(jī)訪問和電話隨機(jī)調(diào)查共2200人，最終形成了10多萬字的詳細(xì)調(diào)查報告。經(jīng)分析，只有不到三成有車公眾支持征收擁堵費(fèi)，五成有車公眾支持常態(tài)化限行。以民意調(diào)查結(jié)果為支撐，市人大常委會決定暫緩這項立法。

四、對人大匯集整合民意的建議

（一）加強(qiáng)人大匯集整合民意機(jī)制的頂層設(shè)計

從前面的內(nèi)容可以看出，民意本身是多元、復(fù)雜的，存在潛在和顯在民意的區(qū)別，存在主流民意與少數(shù)民意的區(qū)別，但人民代表大會制度作為匯集整合民意的重要制度平臺，匯集整合民意的機(jī)制缺乏總體的頂層設(shè)計?，F(xiàn)有的各項機(jī)制，都是人大常委會在立法、監(jiān)督、代表等工作中逐漸探索、總結(jié)出來的，不夠系統(tǒng)和完善。有些機(jī)制并未常態(tài)化，比如立法中的聽證會形式很少被使用，北京市人大常委會只使用了3次；有些議題幾乎窮盡了各種匯集民意的工作機(jī)制，但有些議題只采用了一兩種，呈現(xiàn)出不平衡的態(tài)勢。在如何防止個體意見與公共利益和社會利益沖突，防止沉默的螺旋理論導(dǎo)致的顯在民意與真實民意存在較大差異等問題方面，還需要加強(qiáng)制度設(shè)計。

這種頂層設(shè)計，應(yīng)該像立法法明確規(guī)定了聽證會、論證會、座談會、向社會公開征求意見等做法一樣，明確梳理出幾大類匯集整合民意的工作機(jī)制。比如，對公開征求社會意見機(jī)制，明確哪些議題必須公開征求意見、公開征求意見不能少于多長時間、在哪些媒體和網(wǎng)站上公開、社會意見吸收情況如何反饋等。比如，對發(fā)揮代表聯(lián)系人民群眾作用方面，可以明確代表圍繞人大及其常委會工作議題征求一定數(shù)量人民群眾意見機(jī)制，使代表就近就便征求人民群眾對某一項工作議題的意見建議成為常態(tài)，成為一個重要的民意來源。

（二）形成民意搜集、分析、整合、吸收、反饋的完整工作鏈條

目前，人大初步形成了匯集民意的工作機(jī)制，但尚未形成比較完整的從搜集、分析、整合到吸收、反饋的完整工作鏈條，沒有形成工作的閉環(huán)。獲取民意基礎(chǔ)信息只是第一步，如何整合吸收民意，并對民意吸收情況及時反饋，才是激發(fā)公眾參與度、提高公眾滿意度的重要一環(huán)。匯集民意重在把握民意，分清民意的主流和支流，將主流民意進(jìn)行表達(dá)，對支流民意做到統(tǒng)籌兼顧。這需要人力的投入，需要對民意的真正尊重，也需要作出相關(guān)的制度設(shè)計。

這就需要我們完善整合民意的工作機(jī)制，在深入分析的基礎(chǔ)上，分清民意的主流與支流，抓住支流民意關(guān)心的核心問題，提出兼顧不同群體利益的更合理的工作方案，真正達(dá)到整合協(xié)調(diào)利益關(guān)系、找到最大“公約數(shù)”的目的。在相關(guān)議題的前期準(zhǔn)備、方案制訂、開展調(diào)研、形成報告的全過程，都應(yīng)當(dāng)建立民意收集整理機(jī)制，引入第三方力量收集民意，常委會工作機(jī)構(gòu)加強(qiáng)對收集哪些民意、怎樣收集等問題的分析和指導(dǎo)，圍繞民意反映突出的幾個問題，有針對性地召開論證會、聽證會、座談會等，形成自己的認(rèn)識和判斷，反過來又能進(jìn)一步引導(dǎo)輿論，推動社會各界形成共識。建立民意吸收的反饋機(jī)制，通過一對一答復(fù)、集中答復(fù)、網(wǎng)絡(luò)回復(fù)等方式，對哪些意見吸收了、哪些意見沒有吸收、沒有吸收的原因是什么等內(nèi)容作出反饋，反饋信息要及時予以公開，鼓勵更多的人民群眾積極參與、積極表達(dá)。

（三）加強(qiáng)對民意的量化分析

主要是更多使用統(tǒng)計調(diào)查等量化分析手段，真實、準(zhǔn)確、全面地把握民意。實踐中，我們也深刻地感覺到，民意調(diào)查是“面”上的調(diào)查，通過分層抽樣等方式，抽選出與人口真實結(jié)構(gòu)最接近的樣本，開展電話調(diào)查、街頭隨機(jī)訪問、入戶調(diào)查等，得出的結(jié)論能夠盡可能地接近整個社會民意的原貌，在為常委會科學(xué)決策提供民意支撐上，有更強(qiáng)的說服力。然而，由于委托專業(yè)機(jī)構(gòu)開展民意調(diào)查或?qū)ｍ椪{(diào)查的成本較高、執(zhí)行時間較長，人大工作中較多使用的仍然是“點(diǎn)”的工作方式，比如與相關(guān)政府部門座談、召開小型座談會聽取利益相關(guān)方的意見、視察基層典型經(jīng)驗等，采用專業(yè)民意調(diào)查的項目主要是社會普遍關(guān)注、涉及公民切身利益、各方意見分歧較大的個別議題，每年一般只開展一兩項，利用率不高。

建議在人大及其常委會的工作中，增加開展民意調(diào)查的議題數(shù)量，特別是像既有多層住宅加裝電梯、生活垃圾分類等涉及人民群眾切身利益、存在一定意見分歧的議題，更要用數(shù)據(jù)說話，使信息結(jié)構(gòu)盡可能地與整個社會結(jié)構(gòu)相一致，反映社會民意的原貌，增強(qiáng)決策的說服力，避免決策的片面化。

（四）積極應(yīng)用互聯(lián)網(wǎng)廣泛匯集民意

目前，人大及其常委會對網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)客戶端等新型方式應(yīng)用較少。雖然公開征集社會意見是通過常委會門戶網(wǎng)站進(jìn)行，但幾乎從未利用影響力更大的商業(yè)網(wǎng)站征求意見，征求意見的覆蓋面、影響力都很有限。以2016年為例，北京市人大常委會通過機(jī)關(guān)門戶網(wǎng)站，對人口與計劃生育條例修正案等7項立法議題和2017年監(jiān)督議題建議等3項監(jiān)督議題征求了社會意見，但網(wǎng)民的參與度并不高，最多的一項是關(guān)于人口與計劃生育條例修正案，8天時間里共有43條留言，其他項目中，除兩項法規(guī)收到一兩條回復(fù)外，基本是零回復(fù)。

習(xí)近平總書記在網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作座談會上指出，網(wǎng)民來自老百姓，老百姓上了網(wǎng)，民意也就上了網(wǎng)。群眾在哪兒，我們的領(lǐng)導(dǎo)干部就要到哪兒去。各級黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要學(xué)會通過網(wǎng)絡(luò)走群眾路線，經(jīng)常上網(wǎng)看看，了解群眾所思所愿，收集好想法好建議，積極回應(yīng)網(wǎng)民關(guān)切、解疑釋惑。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）發(fā)布的《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》，截至2016年6月，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)7.10億，其中手機(jī)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.56億，占比達(dá)92.5%；2016年上半年，中國網(wǎng)民人均周上網(wǎng)時長為26.5小時，平均每天上網(wǎng)接近3.8小時。

由于中國網(wǎng)民規(guī)模的龐大，網(wǎng)絡(luò)開放、平等、自由的特點(diǎn)，網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)上發(fā)表意見更加便捷、容易，人民群眾參與公共政治的活躍度更高，民情民意的信息量更豐富，借由網(wǎng)絡(luò)傳播的焦點(diǎn)信息能夠很快達(dá)到一定的傳播量級，形成網(wǎng)絡(luò)輿論，這些信息對于判斷和了解民意具有很重要的參考價值。我們可以利用互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)民數(shù)量大、互動性強(qiáng)、實效性強(qiáng)等優(yōu)勢，對人民群眾關(guān)注度高的問題開展網(wǎng)絡(luò)調(diào)查。

（五）發(fā)揮新聞媒體匯集整合民意的作用

當(dāng)前，人大新聞宣傳工作更多地還停留在程序性報道、工作過程報道、事實報道方面，匯集整合民意的作用發(fā)揮得還不夠。事實上，新聞媒體是溝通聯(lián)系人大及其常委會與人民群眾的重要橋梁，承擔(dān)著宣傳和反饋雙向作用。一方面，把人大及其常委會的工作宣傳出去，讓更多的人民群眾知情；另一方面，把人民群眾的意見和聲音收集上來，讓人大及其常委會的決策更科學(xué)、民主。新聞媒體具有一種為公眾設(shè)置“議事日程”的功能，通過賦予各種議題不同程度的顯著性的方式，影響著人們對周圍世界“大事”及其重要性的判斷。通俗一點(diǎn)說，媒體經(jīng)常報道哪些事情、對哪些事情關(guān)注度高，人民群眾就會認(rèn)為這些事情重要，就會更加關(guān)注這些事情。

我們應(yīng)善用新聞媒體的議程設(shè)置功能和輿論表達(dá)場的功能，對一些人民群眾關(guān)注度高、各方意見可能分歧較大的議題，比如煙花爆竹禁放、養(yǎng)狗、限行限號限購等問題，讓新聞媒體積極報道，引發(fā)人民群眾的關(guān)注、參與和討論，充分發(fā)表自己的看法和觀點(diǎn)，從而讓常委會工作機(jī)構(gòu)能夠把握民意的總體流向，進(jìn)而有意識地加以引導(dǎo)，在不同觀點(diǎn)的爭論、交鋒中，促成主流民意的形成，整合協(xié)調(diào)利益，達(dá)成社會共識。

這里面要處理好輿論和民意的關(guān)系。民意存在于公開與潛在兩個層面，經(jīng)由各種媒介傳播、告知于公眾的民意即是輿論；但更多的民意往往是潛在的、隱而未發(fā)的。民意在外延上比輿論更廣，輿論是經(jīng)過傳播和再現(xiàn)的民意，是民意的一種表現(xiàn)形式，而不是全部。我們要善用媒體的力量，讓更多的潛在民意通過新聞媒體的報道，成為顯在的民意，形成輿論，根據(jù)民眾意愿和接受程度，出臺合適的政策。

注釋：

[1]《歷程：北京煙花爆竹由“禁”改“限”》，新華網(wǎng)，http：//news.xinhuanet.com/society/2005-09/09/content_3603283.htm，訪問時間：2017年3月2日。

[2]余致力：《民意與公共政策——理論探討與實證研究》，臺灣五南圖書出版股份有限公司2002年版，第36～37頁。

[3]蔡定劍：《中國人大制度》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社1993年版，第34頁。

（作者單位：北京市人大常委會研究室）