在新的歷史起點(diǎn)上堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度

潘國(guó)紅

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，是中國(guó)社會(huì)主義政治文明的重要制度載體，在我國(guó)政治制度體系中居于核心地位。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記從推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義偉大事業(yè)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的高度，對(duì)堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，提出了許多具有重大理論和實(shí)踐創(chuàng)新意義的新思想新論斷新要求，進(jìn)一步闡明了人民代表大會(huì)制度的性質(zhì)、地位、特征和作用，拓展了人民代表大會(huì)制度的深刻內(nèi)涵，發(fā)展了黨的人民代表大會(huì)制度理論，為在新的歷史條件下堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)，完善中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度指明了方向和路徑。

一、“人民代表大會(huì)制度是符合中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、體現(xiàn)社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)、保證人民當(dāng)家作主、保障實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的好制度”

中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度和中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路源于科學(xué)的理論指導(dǎo)，是被實(shí)踐檢驗(yàn)的符合我國(guó)國(guó)情、順應(yīng)時(shí)代潮流、體現(xiàn)人民意志的先進(jìn)制度和正確道路，具有強(qiáng)大的生命力。習(xí)近平指出，“世界上不存在完全相同的政治制度，也不存在適用于一切國(guó)家的政治制度模式”，政治制度“不可能千篇一律、歸于一尊”“每個(gè)國(guó)家的政治制度都是獨(dú)特的，都是由這個(gè)國(guó)家的人民決定的，都是在這個(gè)國(guó)家歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)上長(zhǎng)期發(fā)展、漸進(jìn)改進(jìn)、內(nèi)生性演化的結(jié)果”[1]。他強(qiáng)調(diào)，設(shè)計(jì)和發(fā)展國(guó)家政治制度，必須注重“三個(gè)統(tǒng)一”，即歷史和現(xiàn)實(shí)、理論和實(shí)踐、形式和內(nèi)容的有機(jī)統(tǒng)一?！罢粘瞻崴麌?guó)的政治制度行不通，會(huì)水土不服，會(huì)畫虎不成反類犬，甚至?xí)褔?guó)家前途命運(yùn)葬送掉。只有扎根本國(guó)土壤、汲取充沛養(yǎng)分的制度，才最可靠、也最管用”[2]。中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度是在中國(guó)的社會(huì)土壤中生長(zhǎng)起來的，是中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)中國(guó)人民在長(zhǎng)期實(shí)踐中逐步形成的，根植于中國(guó)優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化，又吸收借鑒了人類文明的優(yōu)秀成果，是行得通、有生命力、有效率的制度。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)指出，“在中國(guó)實(shí)行人民代表大會(huì)制度，是中國(guó)人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是深刻總結(jié)近代以后中國(guó)政治生活慘痛教訓(xùn)得出的基本結(jié)論，是中國(guó)社會(huì)100多年激越變革、激蕩發(fā)展的歷史結(jié)果，是中國(guó)人民翻身作主、掌握自己命運(yùn)的必然選擇”[3]。

增強(qiáng)對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度自信，保持政治定力。長(zhǎng)期以來，由于民主政治的話語權(quán)被西方主導(dǎo)，國(guó)外人士以及國(guó)內(nèi)不少人，在評(píng)判政治制度時(shí)，自覺不自覺地使用西方的標(biāo)準(zhǔn)。如果按照西方目前流行的民主理論，即把民主等同于競(jìng)爭(zhēng)性選舉民主，那么中國(guó)的政治制度則是不民主的。對(duì)于政治制度的評(píng)價(jià)，必須按照馬克思主義的方法論，即歷史唯物主義和辯證唯物主義，堅(jiān)持具體地、歷史地、現(xiàn)實(shí)地、全面地去評(píng)價(jià)事物，而不是抽象地、靜止地、孤立地、片面地去評(píng)價(jià)。習(xí)近平指出，“實(shí)現(xiàn)民主的形式是豐富多樣的，不能拘泥于刻板的模式，更不能說只有一種放之四海而皆準(zhǔn)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)”[4]。評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家政治制度是不是民主的、有效的，“主要看國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達(dá)利益要求，社會(huì)各方面能否有效參與國(guó)家政治生活，國(guó)家決策能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、民主化，各方面人才能否通過公平競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)和管理體系，執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力運(yùn)用能否得到有效制約和監(jiān)督”[5]。這“八個(gè)能否”，是對(duì)各種簡(jiǎn)單化和片面化觀點(diǎn)的主動(dòng)回應(yīng)，深刻揭示了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的辯證關(guān)系，亮出了如何評(píng)價(jià)政治制度的中國(guó)態(tài)度。60多年的實(shí)踐充分證明，人民代表大會(huì)制度是符合中國(guó)國(guó)情和實(shí)際、體現(xiàn)社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)、保證人民當(dāng)家作主、保障實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的好制度。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“堅(jiān)定中國(guó)特色社會(huì)主義制度自信，首先要堅(jiān)定對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度的自信，增強(qiáng)走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的信心和決心?！盵6]那種機(jī)械地認(rèn)為“別的國(guó)家有而我們沒有就簡(jiǎn)單認(rèn)為有欠缺，要搬過來；我們有而別的國(guó)家沒有就簡(jiǎn)單認(rèn)為是多余的，要去除掉的”[7]觀點(diǎn)都是簡(jiǎn)單化、片面的，是不正確的，必須予以摒棄。

二、“人大制度是支撐國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度”

改革開放以來，黨和國(guó)家深刻總結(jié)我國(guó)人民代表大會(huì)制度歷史經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)改革開放新時(shí)期發(fā)展要求，不斷豐富和完善人民代表大會(huì)制度的時(shí)代內(nèi)涵，進(jìn)一步明確人大制度的地位。1987年，鄧小平指出：“我們實(shí)行的就是全國(guó)人民代表大會(huì)一院制，這最符合中國(guó)實(shí)際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國(guó)家的興旺發(fā)達(dá)，避免很多牽扯?！盵8]1990年，江澤民同志指出，“建設(shè)社會(huì)主義民主政治，最重要的是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度。它是我們黨長(zhǎng)期進(jìn)行人民政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，也是我們黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的一大特色和優(yōu)勢(shì)”[9]。2004年9月15日，胡錦濤在紀(jì)念全國(guó)人大成立50周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，人民代表大會(huì)制度是中國(guó)人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，是中國(guó)社會(huì)主義政治文明的重要制度載體[10]。這是黨和國(guó)家第一次將人民代表大會(huì)制度定位為人民當(dāng)家作主的“最高”實(shí)現(xiàn)形式。2014年9月5日，習(xí)近平總書記在慶祝全國(guó)人大成立60周年大會(huì)上強(qiáng)調(diào)，“人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排”“人民代表大會(huì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，也是支撐中國(guó)國(guó)家治理體系和治理能力的根本政治制度”[11]。這是黨和國(guó)家從國(guó)家治理體系和治理能力的高度對(duì)人民代表大會(huì)制度地位提出的最新論述，宣示了人民代表大會(huì)制度發(fā)展的新高度，賦予了堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的新使命，開辟了推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)的新境界。

人民代表大會(huì)制度作為當(dāng)代中國(guó)的根本政治制度和國(guó)家政權(quán)的組織形式，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中居于主導(dǎo)地位，具有根本性和支撐性。黨的十八大深刻總結(jié)改革發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的潮流，提出了“黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家”的重大命題，十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標(biāo)。習(xí)近平指出，“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面”[12]?！皣?guó)家治理”是在揚(yáng)棄“國(guó)家統(tǒng)治”和“國(guó)家管理”概念基礎(chǔ)上形成的現(xiàn)代國(guó)家所特有的一個(gè)概念。國(guó)家治理是國(guó)家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動(dòng)者在一個(gè)國(guó)家的范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理。合法性、透明、參與、法治、回應(yīng)、責(zé)任、效益、廉潔、公正、和諧等構(gòu)成國(guó)家治理的核心價(jià)值體系。人民代表大會(huì)制度作為當(dāng)代中國(guó)的根本政治制度，體現(xiàn)了現(xiàn)代國(guó)家治理人民性、民主性、法治性和程序性等特征，與國(guó)家治理的內(nèi)涵和基本要求有本質(zhì)上的一致性和同體性。

推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，必須充分發(fā)揮人大制度優(yōu)勢(shì)和職能作用。要充分發(fā)揮人大立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。習(xí)近平指出，人大立法“要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，提高立法的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動(dòng)作用”[13]。要切實(shí)擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予人大的監(jiān)督職責(zé)。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，就是任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督”[14]。人大要加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”執(zhí)法、司法工作的監(jiān)督，確保法律法規(guī)得到有效實(shí)施，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使，提高國(guó)家治理的效能。要充分發(fā)揮人大在擴(kuò)大公民政治參與中的載體和平臺(tái)作用，提升國(guó)家治理的民主化水平。人大制度是我國(guó)根本（民主）政治制度，是公民表達(dá)利益訴求和實(shí)現(xiàn)政治參與最直接、最廣泛的渠道，在表達(dá)民意、整合民意，尤其在將民意上升為國(guó)家意志，并監(jiān)督公共權(quán)力方面具備無可替代的特有價(jià)值。作為立法權(quán)力機(jī)構(gòu)和民意代表，中國(guó)的民主政治建設(shè)需要加強(qiáng)人大作用，使人大成為一個(gè)實(shí)實(shí)在在的、敢負(fù)責(zé)的決策機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。如果人大實(shí)現(xiàn)了憲法和法律賦予的職責(zé)，就是對(duì)國(guó)家民主法治建設(shè)的最大完善，也是國(guó)家治理現(xiàn)代化取得突破的一個(gè)主要標(biāo)志。

三、“堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，堅(jiān)持人民主體地位，支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力”

人民主體觀是新時(shí)期我們黨的根本宗旨和執(zhí)政理念的集中體現(xiàn)，它既包括了發(fā)展“為了誰”的價(jià)值內(nèi)涵，也包括了發(fā)展“依靠誰”的深刻內(nèi)容，體現(xiàn)了依靠人民發(fā)展和發(fā)展為了人民的辯證統(tǒng)一。黨的十八大報(bào)告在總結(jié)建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義共同信念必須堅(jiān)持的“八項(xiàng)基本要求”中，排在第一位的是“必須堅(jiān)持人民主體地位”。十八屆三中全會(huì)決定指出，“堅(jiān)持以人為本，尊重人民主體地位，發(fā)揮群眾首創(chuàng)精神，緊緊依靠人民推動(dòng)改革，促進(jìn)人的全面發(fā)展”“堅(jiān)持人民主體地位，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會(huì)制度的根本政治制度作用”。習(xí)近平在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立95周年大會(huì)上的講話中指出，“黨的根基在人民、黨的力量在人民”“尊重人民主體地位，保證人民當(dāng)家作主，是我們黨的一貫主張”[15]。堅(jiān)持人民主體地位，就是要牢固樹立國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的理念，堅(jiān)持國(guó)家政權(quán)架構(gòu)基于人民利益、以人民利益為歸依的價(jià)值取向。

支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。人民民主的本意是“人民的統(tǒng)治”，即人民享有管理和決定國(guó)家與社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)的權(quán)力。社會(huì)主義民主追求的目標(biāo)和方向是實(shí)現(xiàn)真正的“人民民主”，即最廣大人民群眾依法有序地參政議政，民眾的權(quán)利能夠得到有效反映和有力保證。人大制度是實(shí)現(xiàn)人民民主的根本保證，人大制度的核心內(nèi)涵和價(jià)值追求是人民當(dāng)家作主。人大行使職權(quán)必須尊重人民主體地位，堅(jiān)持人民是國(guó)家管理主體與權(quán)力監(jiān)督主體，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，保障人民根本權(quán)益，不斷提高代表人民當(dāng)家作主的能力和水平，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人的全面發(fā)展。習(xí)近平指出，“我們必須堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，堅(jiān)持人民主體地位，支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力。要擴(kuò)大人民民主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”[16]?！叭嗣裰黧w觀”在人大職權(quán)行使中的貫徹落實(shí)，就是要進(jìn)一步彰顯人民在國(guó)家政權(quán)運(yùn)作中的主體地位，保證人民的民主權(quán)利得到充分的實(shí)現(xiàn)，最廣泛地動(dòng)員和組織人民群眾依法管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)人民群眾自己的根本利益。

密切人大、人大代表與人民群眾的聯(lián)系。習(xí)近平指出，“人民代表大會(huì)制度之所以具有強(qiáng)大生命力和顯著優(yōu)越性，關(guān)鍵在于它深深植根于人民之中。我們國(guó)家的名稱，我們各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的名稱，都冠以‘人民的稱號(hào)，這是我們對(duì)中國(guó)社會(huì)主義政權(quán)的基本定位”“國(guó)家各項(xiàng)工作都要貫徹黨的群眾路線，密切同人民群眾的聯(lián)系，傾聽人民呼聲，回應(yīng)人民期待，不斷解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，凝聚起最廣大人民智慧和力量”[17]。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度是一個(gè)完整的系統(tǒng)的科學(xué)體系，人大代表聯(lián)系人民群眾制度是其中的一個(gè)重要內(nèi)容。黨的十八大首次提出“在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度”。黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步明確要求“通過建立健全代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等形式密切代表同人民群眾的聯(lián)系”。2016年6月27日，習(xí)近平主持召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十五次會(huì)議，審議通過了《關(guān)于完善人大代表聯(lián)系人民群眾制度的實(shí)施意見》，圍繞發(fā)揮人大代表橋梁紐帶作用，通過建立和完善代表接待選民、代表走訪聯(lián)系選民、代表向選民述職等制度，搭建起“人大—人大代表—人民群眾”的聯(lián)系通道，及時(shí)將民意輸入人大，使民聲、民情、民意、民智通過正當(dāng)途徑進(jìn)入公共決策。

四、“新形勢(shì)下，我們要毫不動(dòng)搖堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，也要與時(shí)俱進(jìn)完善人民代表大會(huì)制度”

制度自信不是妄自尊大，自我封閉；制度自信，并不意味著就無需制度改革。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，“制度自信不是自視清高、自我滿足，更不是裹足不前、固步自封，而是要把堅(jiān)定制度自信和不斷改革創(chuàng)新統(tǒng)一起來，在堅(jiān)持根本政治制度、基本政治制度的基礎(chǔ)上，不斷推進(jìn)制度體系完善和發(fā)展”[18]?！皼]有堅(jiān)定的制度自信就不可能有全面深化改革的勇氣，同樣，離開不斷改革，制度自信也不可能徹底、不可能久遠(yuǎn)”[19]。他指出，“人民民主是社會(huì)主義的生命。沒有民主就沒有社會(huì)主義，就沒有社會(huì)主義的現(xiàn)代化，就沒有中華民族偉大復(fù)興”。當(dāng)前“我們的民主法治建設(shè)同擴(kuò)大人民民主和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求還不完全適應(yīng)，社會(huì)主義民主政治的體制、機(jī)制、程序、規(guī)范以及具體運(yùn)行上還存在不完善的地方，在保障人民民主權(quán)利、發(fā)揮人民創(chuàng)造精神方面也還存在一些不足”[20]，對(duì)此，必須在全面深化改革進(jìn)程中，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，推動(dòng)制度更成熟和完善。

要毫不動(dòng)搖堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，也要與時(shí)俱進(jìn)完善人民代表大會(huì)制度，使人民代表大會(huì)制度永葆生機(jī)和活力。人民代表大會(huì)制度包含著一系列緊密聯(lián)系、相互貫通的重要政治思想和理論原則，包含著一整套構(gòu)建科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的重要政治制度和行為規(guī)范。黨的十八大以來，圍繞人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，習(xí)近平提出了一系列新思想、新觀點(diǎn)、新論斷、新要求。在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上，習(xí)近平就當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期堅(jiān)持和完善人大制度的加強(qiáng)與改進(jìn)立法工作、加強(qiáng)和改進(jìn)法律實(shí)施工作、加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作、加強(qiáng)同人大代表和人民群眾的聯(lián)系、加強(qiáng)和改進(jìn)人大工作等五個(gè)方面的重要工作進(jìn)行了部署，為新形勢(shì)下堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)提供了理論指導(dǎo)和行動(dòng)指南。就提高人大依法履職質(zhì)量、充分發(fā)揮人大職能作用，黨的十八大提出，加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督。黨的十八屆三中全會(huì)提出，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量，防止地方保護(hù)和部門利益法制化；健全“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度；健全人大討論、決定重大事項(xiàng)制度，各級(jí)政府重大決策出臺(tái)前向本級(jí)人大報(bào)告；加強(qiáng)人大預(yù)算決算審查監(jiān)督、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督職能；落實(shí)稅收法定原則。就加強(qiáng)人大建設(shè)、提高人大履職能力，黨的十八大提出，提高基層人大代表特別是一線工人、農(nóng)民、知識(shí)分子代表比例；在人大設(shè)立代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)，完善代表聯(lián)系群眾制度；健全國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組織制度，優(yōu)化常委會(huì)、專委會(huì)組成人員知識(shí)和年齡結(jié)構(gòu)，提高專職委員比例。黨的十八屆三中全會(huì)提出，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)，推進(jìn)人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新；加強(qiáng)人大常委會(huì)同人大代表的聯(lián)系，充分發(fā)揮代表作用；通過座談、聽證、評(píng)估、公布法律草案等擴(kuò)大公民有序參與立法途徑；通過詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查等積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。就加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大建設(shè)、推進(jìn)基層民主治理，2015年6月，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)了《中共全國(guó)人大常委會(huì)黨組關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的若干意見》，推出一系列加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的根本性、制度性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的重要舉措。如增加縣級(jí)人大常委會(huì)組成人員名額，縣級(jí)人大設(shè)立專門委員會(huì)，在街道設(shè)立人大工作機(jī)構(gòu)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會(huì)期間的四項(xiàng)職責(zé)等。

充分發(fā)揮人大在法治國(guó)家建設(shè)中的重要作用。法治是規(guī)則之治，法律是治國(guó)最高規(guī)則。把法治作為治國(guó)理政的基本方式是在總結(jié)我國(guó)幾千年，包括總結(jié)新中國(guó)成立以來的治國(guó)實(shí)踐得出的治國(guó)歷史經(jīng)驗(yàn)，也是在總結(jié)人類歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上所得出的深刻結(jié)論。人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排，人民代表大會(huì)制度是憲法的核心內(nèi)容。人民代表大會(huì)制度是依法治國(guó)的基本依托，是法治建設(shè)的重要平臺(tái)。習(xí)近平指出，“發(fā)展人民民主必須堅(jiān)持依法治國(guó)、維護(hù)憲法法律權(quán)威，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變”“要通過人民代表大會(huì)制度，弘揚(yáng)社會(huì)主義法治精神，依照人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的法律法規(guī)來展開和推進(jìn)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)和各項(xiàng)工作，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，維護(hù)社會(huì)公平正義，尊重和保障人權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化”[21]。人大及其常委會(huì)行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，直接關(guān)系到科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的建設(shè)。黨的十八屆四中全會(huì)就充分發(fā)揮人大在法治國(guó)家建設(shè)中的重要作用提出了要求，主要是完善全國(guó)人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制；完善黨對(duì)立法工作中重大問題決策的程序；健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法中的主導(dǎo)作用；加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)。黨的十八屆四中全會(huì)還就樹立法治意識(shí)，不斷提高運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)人大工作的能力和水平提出了要求，主要是建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會(huì)選舉或決定任命的國(guó)家工作人員正式就職時(shí)公開向憲法宣誓；增加有法治實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專職常委會(huì)委員比例；依法建立健全專門委員會(huì)、工作委員會(huì)立法專家顧問制度；明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，等等。

五、“各級(jí)人大要依法行使職權(quán)，同時(shí)在重大決策之前根據(jù)需要進(jìn)行充分協(xié)商，更好匯聚民智、聽取民意，支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力”

利益多元化是現(xiàn)代社會(huì)的基本特征，治理這樣的社會(huì)形態(tài)，處理好多元主體之間的互動(dòng)顯得尤為重要。實(shí)行人民民主，保證人民當(dāng)家作主，要求我們?cè)谥螄?guó)理政時(shí)在人民內(nèi)部各方面進(jìn)行廣泛商量。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記根據(jù)時(shí)代發(fā)展的新要求、社會(huì)實(shí)踐發(fā)展的新情況，從國(guó)家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主進(jìn)行了深入的思考和分析，提出了一系列關(guān)于社會(huì)主義協(xié)商民主的新論斷。習(xí)近平指出，“在中國(guó)社會(huì)主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會(huì)意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦”“在人民內(nèi)部各方面廣泛商量的過程，就是發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益的過程，就是統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)的過程，就是科學(xué)決策、民主決策的過程，就是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過程。這樣做起來，國(guó)家治理和社會(huì)治理才能具有深厚基礎(chǔ)，也才能凝聚起強(qiáng)大力量”[22]。人民民主是中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的本質(zhì)，作為一種政治制度的協(xié)商民主同樣體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義人民民主的實(shí)質(zhì)和要求。發(fā)展協(xié)商民主，能為日益多元的表達(dá)提供一種制度性通道，來容納廣大群眾參與與表達(dá)的熱情，從而擴(kuò)大有序政治參與，實(shí)現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)協(xié)商治理。中國(guó)社會(huì)主義協(xié)商民主豐富了民主的形式、拓展了民主的渠道、加深了民主的內(nèi)涵。習(xí)近平協(xié)商民主理論，進(jìn)一步豐富了馬克思主義民主政治理論，而且為全面提高我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化水平和深入推進(jìn)民主政治發(fā)展提供了更為切合實(shí)際的理論和實(shí)踐指導(dǎo)。

選舉民主與協(xié)商民主的結(jié)合，構(gòu)成了我國(guó)民主政治的制度優(yōu)勢(shì)。人民代表大會(huì)制度是我國(guó)人民當(dāng)家作主的重要制度載體和最高實(shí)現(xiàn)形式，是人民通過選舉、投票行使權(quán)利的主要渠道和制度保證。中國(guó)協(xié)商民主不是作為選舉民主的補(bǔ)充，而是貫穿于民主的全過程和不同環(huán)節(jié)，是一種既體現(xiàn)完整制度程序、又實(shí)現(xiàn)完整參與實(shí)踐的民主形式，是包括政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會(huì)組織協(xié)商在內(nèi)的協(xié)商民主體系。黨的十八大首次提出“社會(huì)主義協(xié)商民主是我國(guó)人民民主的重要形式”，把“國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)”（即立法、行政、司法機(jī)關(guān)）也列為“協(xié)商民主”的“渠道”，這是十八大的重大理論創(chuàng)新。黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展”，要求“深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會(huì)協(xié)商”。習(xí)近平指出，“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式。在中國(guó)，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補(bǔ)充、相得益彰的，共同構(gòu)成了中國(guó)社會(huì)主義民主政治的制度特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)”“保證和支持人民當(dāng)家作主，通過依法選舉、讓人民的代表來參與國(guó)家生活和社會(huì)生活的管理是十分重要的，通過選舉以外的制度和方式讓人民參與國(guó)家生活和社會(huì)生活的管理也是十分重要的。人民只有投票的權(quán)利而沒有廣泛參與的權(quán)利，人民只有在投票時(shí)被喚醒、投票后就進(jìn)入休眠期，這樣的民主是形式主義的”[23]。這既是對(duì)我國(guó)近年來民主政治發(fā)展實(shí)踐的總結(jié)和發(fā)展，也是對(duì)未來政治文明建設(shè)表達(dá)的新期待。

積極引入和強(qiáng)化人大工作中的協(xié)商民主。人大是行使國(guó)家政治決策的權(quán)力機(jī)關(guān)，又是人民意志的集中表達(dá)場(chǎng)所。人民代表大會(huì)制度主要體現(xiàn)的是代議民主，但協(xié)商性也是其重要的民主特征。協(xié)商民主的理念內(nèi)含于人民代表大會(huì)制度理論之中，也體現(xiàn)在這一制度的實(shí)踐之中。目前，我國(guó)人大制度的具體構(gòu)造和現(xiàn)實(shí)運(yùn)行方面，還存在著許多背離民主和脫離民意的缺陷和弊端，這在一定程度上制約了人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)程度。協(xié)商民主可以有效地矯正人大選舉民主和代議制的不足，化解現(xiàn)行人大選舉民主和代議制所遭遇的困境。習(xí)近平指出：“要拓寬中國(guó)共產(chǎn)黨、人大、人民政府、人民政協(xié)、民主黨派、人民團(tuán)體、基層組織、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、各類智庫等的協(xié)商渠道，深入開展政治協(xié)商、立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)商、基層協(xié)商等多種協(xié)商”[24]。2015年2月9日，中共中央《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》進(jìn)一步明確要求“各級(jí)人大要依法行使職權(quán)，同時(shí)在重大決策之前根據(jù)需要進(jìn)行充分協(xié)商，更好匯聚民智、聽取民意，支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力”。人大在履職過程中要積極引入和強(qiáng)化協(xié)商民主的機(jī)制，擴(kuò)大公眾對(duì)人大工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，既尊重多數(shù)人的意愿，又照顧少數(shù)人的合理要求，以充分發(fā)揮人大制度反映民意、整合民意的職能優(yōu)勢(shì)和特有價(jià)值。要拓寬人大的協(xié)商渠道，建立健全建議、會(huì)議、座談、論證、聽證、公示、評(píng)估、咨詢、網(wǎng)絡(luò)等多種協(xié)商方式，不斷提高人大履職的質(zhì)量和水平。

六、“要不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”“支持和保證國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)依照憲法法律積極主動(dòng)、獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致開展工作”

人民代表大會(huì)制度的發(fā)展歷史和本質(zhì)要求，決定了只有堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能真正堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，保證人民代表大會(huì)制度的社會(huì)主義性質(zhì)，保證人民當(dāng)家作主的地位。在一個(gè)政治系統(tǒng)中，居于核心地位的主導(dǎo)力量是維護(hù)公平、確保效率的關(guān)鍵。在中國(guó)，這一力量就是中國(guó)共產(chǎn)黨。人民代表大會(huì)制度是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民爭(zhēng)取民主、長(zhǎng)期進(jìn)行民主政治建設(shè)的偉大創(chuàng)造。中國(guó)共產(chǎn)黨是人民代表大會(huì)制度的創(chuàng)建者和領(lǐng)導(dǎo)核心。中國(guó)共產(chǎn)黨自誕生之日起，就把實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主作為自己的歷史使命，從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，不斷探索實(shí)行人民民主的具體形式。從土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的蘇維埃代表大會(huì)、抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的“三三制”參議會(huì)、解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期和建國(guó)初期的人民代表會(huì)議，到1954年新中國(guó)第一部《憲法》正式確立人民代表大會(huì)制度，人民代表大會(huì)制度的形成和發(fā)展離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。鄧小平同志精辟地指出，在中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)，沒有中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必然四分五裂，一事無成，“不要社會(huì)主義法制的民主，不要黨的領(lǐng)導(dǎo)的民主，不要紀(jì)律和秩序的民主，決不是社會(huì)主義民主。相反，這只能使我們的國(guó)家再一次陷入無政府狀態(tài)，使國(guó)家更難民主化，使國(guó)民經(jīng)濟(jì)更難發(fā)展，使人民生活更難改善”[25]。習(xí)近平指出，“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是支持和保證人民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主”“我們必須堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，通過人民代表大會(huì)制度，保證黨的路線方針政策和決策部署在國(guó)家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行”[26]。這些重要論述充分表明了堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，必須毫不動(dòng)搖堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。發(fā)展社會(huì)主義民主政治，確保人民當(dāng)家作主，黨的領(lǐng)導(dǎo)只能增強(qiáng)，不能削弱。

始終不渝加強(qiáng)和改善黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，黨不能代替人大行使國(guó)家權(quán)力，黨也必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動(dòng)。黨對(duì)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是思想領(lǐng)導(dǎo)、政治領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。黨的思想領(lǐng)導(dǎo)，是黨的路線、方針、政策的領(lǐng)導(dǎo)；黨的政治領(lǐng)導(dǎo)主要是通過人大行使決定權(quán)，把黨的主張變成國(guó)家意志，通過人大行使監(jiān)督權(quán)，保證黨的路線、方針、政策落實(shí)到實(shí)際工作中來實(shí)現(xiàn)的；黨的組織領(lǐng)導(dǎo)，是通過人大行使選舉任免權(quán)來保證的。2002年，黨的十六大首次提出了要“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”。2004年9月15日，胡錦濤同志在紀(jì)念全國(guó)人大成立50周年大會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)，“必須加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)，改善黨對(duì)國(guó)家事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)……善于運(yùn)用國(guó)家政權(quán)處理國(guó)家事務(wù)”[27]。2009年，黨的十七屆四中全會(huì)決定進(jìn)一步提出，要“善于通過國(guó)家政權(quán)組織實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)”。隨著黨對(duì)治國(guó)理政規(guī)律不斷深入認(rèn)識(shí)和完善總結(jié)，習(xí)近平進(jìn)一步指出，“要不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”“要支持和保證國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)依照憲法法律積極主動(dòng)、獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致開展工作”，并第一次全面系統(tǒng)地提出了“四個(gè)善于”的要求，即“善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)黨和國(guó)家權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一”[28]?！八膫€(gè)善于”的形成和提出，是對(duì)我國(guó)社會(huì)主義民主政治實(shí)踐發(fā)展的高度總結(jié)，是對(duì)改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的深化和提升，也是對(duì)發(fā)揮人大制度優(yōu)勢(shì)和功能優(yōu)勢(shì)重要性認(rèn)識(shí)的深化和提升。加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式，目的在于推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的法治化，而推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式法治化需要可靠的制度依托和制度承載，這一制度使命就是通過人民代表大會(huì)制度功能的提升來實(shí)現(xiàn)的。 “四個(gè)善于”的要求，不僅為改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式指明了方向，同時(shí)對(duì)新形勢(shì)下提升人大制度功能提出了新的更高的目標(biāo)要求。

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[9]《江澤民文選》第1卷，人民出版社2006年版，第111頁。

[10][27]胡錦濤：《在首都各界紀(jì)念全國(guó)人民代表大會(huì)成立50周年大會(huì)上的講話》，載《人民日?qǐng)?bào)》2004年9月16日。

[12][19]習(xí)近平：《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會(huì)精神上來》，載《人民日?qǐng)?bào)》2014年1月1日。

[15]習(xí)近平：《在慶祝中國(guó)共產(chǎn)黨成立95周年大會(huì)上的講話》，載《人民日?qǐng)?bào)》2016年7月2日。

[25]《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第359頁。

（作者系江蘇省啟東市人大常委會(huì)副主任）