城市公共停車場商業(yè)化運(yùn)營的法律規(guī)制

呂來明

內(nèi)容摘要：本文指出，在城市公共停車場商業(yè)化運(yùn)營過程中，應(yīng)當(dāng)考慮準(zhǔn)公共物品的屬性，不應(yīng)完全實(shí)行市場化。在此前提下，應(yīng)明確不同層面的法律關(guān)系及其基本內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：城市公共停車場 商業(yè)化運(yùn)營 法律規(guī)制

城市公共停車場的范圍界定及運(yùn)營模式

（一）城市公共停車場范圍的界定

城市公共停車場（位），是于城市公共空間的土地上設(shè)置的向不特定的社會公共開放的機(jī)動車停放場地。包括在城市道路范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)劃的臨時停車泊位（路內(nèi)停車位）和在道路外的城市公共土地上建設(shè)的停車場。雖然從使用范圍的角度來看，公共停車場包括所有向社會開放的停車場。但從法律屬性上講，小區(qū)或單位配建、購買的車位，是該單位或小區(qū)業(yè)主基于已經(jīng)取得的建筑物所有權(quán)和相應(yīng)的土地使用權(quán)而享有獨(dú)立所有權(quán)的不動產(chǎn)，并非屬于公物，該車位并非面向社會公眾服務(wù)的財產(chǎn)。業(yè)主或單位配建的停車場向社會開放，屬于私人財產(chǎn)使用租賃關(guān)系，并非公共停車場使用。因此本文所指的公共停車場主要包括政府利用國有土地建設(shè)的、面向公眾使用的獨(dú)立公共停車場和道路上的臨時占道停車位。這兩類停車場的共同點(diǎn)除了面向公眾服務(wù)外，還有就是在設(shè)置停車場（位）前，國有土地所有權(quán)與所有權(quán)并沒有分離；也就是說，該土地上不存在他人的用益物權(quán)，而只是專門為了建設(shè)面向公眾服務(wù)的停車場時，才可設(shè)置經(jīng)營者的用益物權(quán)。

（二）公共停車位商業(yè)化運(yùn)營的主要模式

一是政府主導(dǎo)經(jīng)營模式。在這種模式下，對于路外公共停車場，政府需先以財政收入投資建設(shè)城市公共停車場，而對路內(nèi)停車位，政府無需建設(shè)只需在施劃停車位以后，政府作為委托人將城市公共停車場經(jīng)營權(quán)委托以特許經(jīng)營等方式給特定企業(yè)經(jīng)營。經(jīng)營期間企業(yè)取得的收入全部上繳財政，政府再從收入中按一定比例，以資產(chǎn)管理費(fèi)的形式支付給受托企業(yè)。

二是政府與市場結(jié)合模式。在這種模式下，對于路外公共停車場，政府以土地使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)出資，與一家或多家企業(yè)共同組建公共停車場經(jīng)營管理公司，政府與企業(yè)按各方投資所占股份比例進(jìn)行利潤分配。

三是市場化主導(dǎo)經(jīng)營模式。在這種模式下，對路外公共停車場，政府通過一定程序?qū)⒐餐＼噲龅耐恋厥褂脵?quán)進(jìn)行出讓，由競得的企業(yè)作為公共停車場的投資主體，根據(jù)政府規(guī)劃對公共停車場進(jìn)行建設(shè)與經(jīng)營；對于路內(nèi)停車位，政府將一定時期內(nèi)的道路停車收費(fèi)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給特定企業(yè)經(jīng)營管理，典型方式有收費(fèi)權(quán)拍賣等。

城市公共停車位商業(yè)化運(yùn)營存在的問題及應(yīng)遵循的原則

當(dāng)前國家及各地政府推進(jìn)公共停車位商業(yè)化、市場化運(yùn)作，2015年8月，國家發(fā)改委等七部委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于鼓勵社會資本參與機(jī)動車停車設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出堅持市場運(yùn)作，按照市場化經(jīng)營要求，以企業(yè)為主體加快推進(jìn)停車產(chǎn)業(yè)化。筆者認(rèn)為，設(shè)置公共停車位是解決城市停車難的重要途徑，而為了解決城市公共空間資源有限性和需求不斷擴(kuò)大的矛盾，運(yùn)用市場手段，讓社會資本參與停車設(shè)施建設(shè)，能夠高效彌補(bǔ)公共投入不足的短板。但城市公共停車場的市場化運(yùn)營，應(yīng)當(dāng)遵循服務(wù)公眾需求和民生福利、公法和私法雙重規(guī)制的原則，不應(yīng)當(dāng)完全市場化。理由如下：

首先，公共停車場都對所有公眾公開提供服務(wù)，任何公眾都可在公共停車場上停放車輛，因而其具有公益性。但由于停車資源有限及停車需求“無限”的矛盾，城市公共停車設(shè)施也常常通過收費(fèi)等手段來限制排除部分公眾對其的利用，因此從經(jīng)濟(jì)學(xué)的屬性來講，城市公共停車設(shè)施屬于“準(zhǔn)公共物品”。城市公共停車場土地屬國家所有的“公物”，當(dāng)進(jìn)行商業(yè)化運(yùn)營時，國家讓渡了空間使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)了“公物”向“私物”轉(zhuǎn)化，此時的城市公共停車設(shè)施應(yīng)受到公法與私法的雙重管制。公法保障公共停車場服務(wù)的公益性，私法保障經(jīng)營者和消費(fèi)者的權(quán)利。

其次，商業(yè)化、市場化運(yùn)營，利潤追求是基本價值取向。社會資本投入停車場建設(shè)，逐利難免會成為第一選擇，價格完全放開容易造成停車價格上漲，可能加大公眾負(fù)擔(dān)，形成對民生的擠壓，使公共停車位的準(zhǔn)公共物品屬性喪失。另外，出于效益考慮，社會資本投入公共停車場往往選擇中心城區(qū)、商業(yè)區(qū)、重要景區(qū)等，而這會進(jìn)一步導(dǎo)致車輛增多，加劇這些地段的擁堵。因此，公共停車場實(shí)行市場化運(yùn)營，應(yīng)受城市建設(shè)規(guī)劃、交通控制規(guī)劃的制約，同時價格機(jī)制上也應(yīng)考慮不同類型和不同地段的特點(diǎn)，合理確定定價模式，而不應(yīng)簡單一放了之，放棄政府應(yīng)當(dāng)履行的公共服務(wù)決策職能，使準(zhǔn)公共產(chǎn)品成為純粹的營利性財產(chǎn)。

城市公共停車場商業(yè)化運(yùn)營的法律關(guān)系

第一，政府設(shè)置公共停車位或規(guī)劃公共停車場產(chǎn)生的法律關(guān)系。城市道路以及城市公共用地屬于公共空間范疇，行政法上屬于公物，公物分為普通的一般使用和特定用途目的的使用，前者一般以自由使用為原則，例如在城市廣場休息、道路上通行等。特定目的的使用雖然并不限制使用人，但限制使用用途和方式，一般需要經(jīng)過許可才可使用。政府在公共道路及空地上規(guī)劃設(shè)置停車位或停車場，屬于對公物的特定許可使用。也就是說，道路通行是一般使用，道路上劃線或空地上設(shè)場地供公眾停車，屬于對城市土地的特定目的使用。但規(guī)劃設(shè)置公共停車位、停車場并非針對某一具體的主體，而是具有普遍約束力的、針對不特定公眾未來使用道路或空地停車的規(guī)制，因而總體上符合抽象行政行為的特征，屬于抽象行政行為關(guān)系。

第二，政府通過一定的模式將公共停車場交給某個特定的商業(yè)組織予以收費(fèi)運(yùn)營產(chǎn)生的法律關(guān)系。道路公共停車位劃定或公共停車場規(guī)劃設(shè)置后，政府通過一定的模式將公共停車位交給某個特定的經(jīng)營者進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)營，存在兩個不同層面的法律關(guān)系：

一是政府針對特定企業(yè)的申請，就某個停車場項目的建設(shè)立項、規(guī)劃、土地劃撥、經(jīng)營等手續(xù)予以批準(zhǔn)或備案產(chǎn)生的法律關(guān)系，以及政府行使監(jiān)管職能，對經(jīng)營單位使用停車場的監(jiān)督、管理行為，這些屬于行政法律關(guān)系，是具體行政行為。

二是政府部門與公共停車場的經(jīng)營管理單位簽訂的與公共停車場建設(shè)、經(jīng)營有關(guān)的協(xié)議所產(chǎn)生的法律關(guān)系。這些協(xié)議的目的與基本內(nèi)容是明確經(jīng)營者私法上的權(quán)利義務(wù)，因而屬于民商事法律關(guān)系，除土地使用權(quán)出讓合同外，其它屬于新型的合同關(guān)系，可以稱之為公共停車場建設(shè)經(jīng)營合同關(guān)系。

需要明確的是，市場化運(yùn)行下政府部門與公共停車場經(jīng)營者形成的民事關(guān)系中，經(jīng)營者對停車場享有何種權(quán)利。發(fā)改委等部門的《指導(dǎo)意見》第九條規(guī)定“鼓勵利用公共設(shè)施地上地下空間、人防工程等地下空間建設(shè)停車設(shè)施。相關(guān)部門分層辦理規(guī)劃和土地手續(xù)，投資建設(shè)主體依據(jù)相關(guān)規(guī)定取得停車設(shè)施的產(chǎn)權(quán)”。這里的產(chǎn)權(quán)具體是何種權(quán)利？實(shí)踐中有兩種做法，一種是建設(shè)單位取得公共停車場所有權(quán)，辦理所有權(quán)登記；另一種是所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的模式，政府擁有所有權(quán)，投資主體取得經(jīng)營權(quán)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)根據(jù)以下不同情形確定經(jīng)營者對停車場的權(quán)利性質(zhì)：

其一，投資主體以出讓方式取得土地使用權(quán)，實(shí)行完全市場化經(jīng)營的公共停車場，土地上已經(jīng)形成獨(dú)立的用益物權(quán)，建成的停車場如同房屋一樣成為獨(dú)立的不動產(chǎn)，雖然用途為公共，但財產(chǎn)權(quán)利屬性上已經(jīng)完全轉(zhuǎn)化為私人擁有的財產(chǎn)，因此應(yīng)當(dāng)確認(rèn)投資建設(shè)主體對停車場的所有權(quán)。但法律另有規(guī)定的除外，例如在人防工程建設(shè)的停車場等。

其二，如果投資主體并未通過有償出讓的方式取得土地使用權(quán)，停車場本身也沒有經(jīng)過投資建設(shè)成為獨(dú)立存在的專有空間，只是在規(guī)劃的停車位范圍內(nèi)收費(fèi)經(jīng)營，土地使用權(quán)并未分離出來，則停車收費(fèi)經(jīng)營者取得的經(jīng)營權(quán)，并不享有停車場的所有權(quán)，例如道理劃線停車場，經(jīng)營者基于與政府之間合同的約定享有特許經(jīng)營權(quán)，不享有物權(quán)。

其三，對于按照政府出地、市場出資的公私合作模式（PPP），往往是在城市綜合交通樞紐、公交場站、城市綠地等地下空間以及城市邊角地建設(shè)的公益性停車設(shè)施，采取劃撥方式供地。此種情形下，停車場已經(jīng)經(jīng)過建設(shè)成為一個獨(dú)立的專有空間，可以成為不動產(chǎn)客體，一般也應(yīng)當(dāng)確認(rèn)建設(shè)單位對于停車場擁有所有權(quán)。只是此種所有權(quán)與市場化運(yùn)行下的停車場所有權(quán)相比，受到更多限制，例如期限、收費(fèi)等。

第三，公共停車場的經(jīng)營人與使用車位停車的民事主體之間的法律關(guān)系。經(jīng)營單位取得經(jīng)營權(quán)，停車人使用公共停車場與經(jīng)營者之間的法律關(guān)系屬于民商事合同關(guān)系，此時政府部門與停車人間并不產(chǎn)生直接法律關(guān)系，這一點(diǎn)并無歧義。但是停車人與經(jīng)營者建立何種合同關(guān)系則存在不同認(rèn)識。一種認(rèn)為是雙方成立場地租賃合同關(guān)系，停車公司不承擔(dān)車輛保管或安全的義務(wù)。另一種主張是雙方成立保管合同關(guān)系，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對因自己過錯未盡到合理的保管義務(wù)導(dǎo)致的全部損失承擔(dān)責(zé)任。筆者認(rèn)為，對此應(yīng)當(dāng)區(qū)分情形而論，對于并未完全實(shí)行市場化經(jīng)營，收費(fèi)及用途仍屬于政府管理，僅由經(jīng)營單位具體實(shí)施的情形，仍屬于公物的使用，并未完全轉(zhuǎn)化為私人財產(chǎn)，原有公物的狀態(tài)和屬性未根本改變，經(jīng)營單位提供的實(shí)質(zhì)上是一個場地，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為占地租賃合同關(guān)系，例如道路劃線停車位等。對于經(jīng)營單位取得土地土地使用權(quán)投資建設(shè)，實(shí)行完全市場化運(yùn)行的公共停車場，土地物理狀態(tài)和原有用途發(fā)生改變，停車場接受停車服務(wù)的經(jīng)營場所，經(jīng)營者提供的產(chǎn)品是停車服務(wù)，既包括使用車位，也包括車輛保管、停車設(shè)施的安全保障等，此種情形下應(yīng)當(dāng)認(rèn)定停車人作為消費(fèi)者與經(jīng)營者建立了停車服務(wù)合同關(guān)系，經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的安全保障義務(wù)，不應(yīng)單純理解為租賃關(guān)系或保管關(guān)系。

公共停車場商業(yè)化運(yùn)營的約束機(jī)制

（一）對道路公共停車位的設(shè)置應(yīng)規(guī)定具體條件和程序

城市道路設(shè)置停車位并收費(fèi)會產(chǎn)生巨額的經(jīng)濟(jì)利益，政府部門在規(guī)劃和設(shè)置道路停車位時可能為了部門利益的需要，超出需要和道路通行必要承載量設(shè)置停車位，這就需要對道路停車位的規(guī)劃、設(shè)置的條件和程序予以明確規(guī)定，對政府行為進(jìn)行必要限制，通過城市道路的通行功能和停車這兩種用途之間的權(quán)衡和合理分配，控制道路停車位設(shè)置的數(shù)量和比例。

（二）完善公共停車場經(jīng)營權(quán)取得的制度

城市公共停車設(shè)施商業(yè)化運(yùn)營客觀上要求將公共停車設(shè)施交予特定的市場主體負(fù)責(zé)經(jīng)營，那么到底哪些企業(yè)有資格經(jīng)營公共停車場，這些企業(yè)應(yīng)具備哪些條件，對此目前并無明確的法律規(guī)定。市場準(zhǔn)入條件與主體資格規(guī)定的法律缺失賦予政府在授予經(jīng)營權(quán)過程中過多的自由裁量權(quán)，可能導(dǎo)致標(biāo)準(zhǔn)“因人而定”，極易導(dǎo)致政府部門與企業(yè)勾結(jié)，滋生腐敗，也可能導(dǎo)致政府在確定經(jīng)營權(quán)主體時以競爭者的出價高低為評判標(biāo)準(zhǔn)，忽視對其經(jīng)營資質(zhì)的考察，導(dǎo)致公眾利益受損。因此應(yīng)當(dāng)制定相關(guān)法律法規(guī)，明確城市公共停車位商業(yè)化經(jīng)營的市場準(zhǔn)入條件與主體資格。

（三）保證信息的及時公開和公眾參與權(quán)

一是在商業(yè)化運(yùn)營的籌備中，對于城市公共停車場商業(yè)化運(yùn)營的對象、方式、步驟、時間、申請人的資格條件等內(nèi)容應(yīng)當(dāng)及時以公告的形式向社會發(fā)布。二是經(jīng)營權(quán)的取得方式、獲取過程與結(jié)果、政府與取得經(jīng)營權(quán)的企業(yè)簽訂的協(xié)議中事關(guān)停車人權(quán)益的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)公開。三是保障公眾的廣泛參與。在確定公共停車場商業(yè)化運(yùn)營前，為了保證政府決策的科學(xué)性，應(yīng)當(dāng)開展民意調(diào)查、健全現(xiàn)有的聽證制度，切實(shí)保障公眾參與。在商業(yè)化運(yùn)營過程中，政府應(yīng)積極受理社會公眾的投訴，督促經(jīng)營企業(yè)積極履行合約義務(wù)及社會責(zé)任，確保公眾利益不因商業(yè)化運(yùn)營而受損；四是對公共停車場的收費(fèi)機(jī)制根據(jù)市場化程度的情形作出明確規(guī)定。對于政府主導(dǎo)、企業(yè)經(jīng)營的情形，完善停車收費(fèi)的定價機(jī)制以及費(fèi)用收取的流向、用途等制度。

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