農村公共法律服務供給能力提升的實踐探索

孫雪琳

摘要：隨著農村公共法律服務實踐探索的深入，政府逐步加大對農村公共法律服務投入，目前福建省農村公共法律服務體系基本建成，但相較于城市，農村法律資源的供給仍顯不足。文章以福建省南平市將口鎮(zhèn)公共法律服務供給能力建設為例，就當前存在的問題，試從組織建設、人員配備、經費保障、公共法律服務產品購買等方面如何提升供給能力提出改進建議。

關鍵詞：農村；公共；法律服務

中圖分類號：D926 文獻標識碼：A 文章編號：1003-4374（2016）05-0069-04

農村公共法律服務作為鄉(xiāng)村治理的重要部分，是助推新型城鎮(zhèn)化的重要一環(huán)，符合農村改革發(fā)展新邏輯。公共法律服務是政府面向民眾提供的以公益性為主的，兼具公共管理性和法律專業(yè)性的服務活動。2014年十八屆四中全會提出：“推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系建設”，各地政府借助傳統(tǒng)資源和市場經濟，以現(xiàn)代法治理念為引導，不斷深化公共法律服務實踐探索，但與城區(qū)相比，農村公共法律服務受自然原因和城鄉(xiāng)二元制結構制約，整體推進速度較慢，呈現(xiàn)資源短缺、供給不足的局面。為提升農村公共法律服務供給能力，發(fā)揮法律服務對農村經濟社會發(fā)展的引導、規(guī)范和保障作用，2014年9月福建省司法廳出臺《關于加快推進公共法律服務體系建設貫徹落實意見的通知》，同年南平市出臺相關意見措施，重點突出對基層法律服務的投入和政策扶持，如在全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展“一村一法律顧問”，建立和完善村居司法工作室等各級公共法律服務聯(lián)絡點等，將司法資源向基層一線延伸，取得了良好的成效[1]。本文以福建省南平市建陽區(qū)將口鎮(zhèn)為例，以近年來將口鎮(zhèn)公共法律服務供給能力建設具體實踐作為一個縮影，來觀察和思考農村公共法律服務體系供給狀況和提升路徑。

1 將口鎮(zhèn)公共法律服務供給現(xiàn)狀

將口鎮(zhèn)面積195.2平方公里，轄13個建制村，總人口約2.3萬人。因臨近城區(qū)，將口鎮(zhèn)被列入將建設的南平市行政中心新區(qū)規(guī)劃范圍。新區(qū)建設給農村帶來發(fā)展新機遇，但新型矛盾糾紛也隨之增多，農民對法律服務的需求量日趨增大。為更好地滿足農民的基本法律服務需求，將口鎮(zhèn)立足于地區(qū)經濟發(fā)展水平和鄉(xiāng)土特點，在以下幾個方面持續(xù)加大法律服務的供給能力建設。

1.1 服務平臺建設

目前將口鎮(zhèn)的法律服務體系主要依托鎮(zhèn)司法所作為法律服務聯(lián)絡中心，向上聯(lián)系區(qū)法律服務中心，向下聯(lián)系村司法工作室，形成區(qū)、鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動機制，按照糾紛的發(fā)生地點、性質、復雜程度、處理難度等由相應機構進行分級處理，建成農村法律服務梯級平臺。2015年底全鎮(zhèn)實現(xiàn)鄉(xiāng)村法律顧問、法律助理（法律指導員）全覆蓋，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘請一名律師擔任法律顧問，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)及所轄村提供法律服務；法律助理（法律指導員）從鎮(zhèn)法律業(yè)務骨干中選任，他們熟悉村情民情，便于協(xié)助法律顧問開展法律服務。這種法律顧問+法律助理的組合實現(xiàn)了法律專業(yè)化和公共管理化有機結合。另外開通網(wǎng)絡、廣播、微博等線上平臺，在線答疑解惑和開展法制宣傳教育，暢通信息收集、研判反饋，實現(xiàn)線上線下互動、真實虛擬空間一體化運作，具有經濟成本低、便捷化程度高等優(yōu)點。

1.2 服務隊伍構成

農村法律服務隊伍主要由司法所工作人員、基層干部，鄉(xiāng)村精英、法律顧問等組成，以將口鎮(zhèn)為例，現(xiàn)有法律服務工作者29名，其中公職人員占53%，鄉(xiāng)村精英占47%。法律服務工作主要是由人民調解委員會、司法所、法律顧問三類主體承擔，凝聚群眾自治性、公共管理性和法律專業(yè)性三大優(yōu)勢，突出法律服務的適農性、實效性和針對性。

人民調解委員會由鎮(zhèn)人民調委會成員和各村首席人民調解員構成，作為重要法律服務力量，人員配備占法律工作者總人數(shù)的66%，同時下設“315”消費者維權人民調委會、交通事故糾紛調委會和土地糾紛調委會，開展專項調解工作。

司法行政法律服務工作主要以司法所工作人員為主，其他基層干部為補充，人數(shù)約占31%，負責提供法律咨詢、接待群眾來訪、法律援助、代寫法律文書等日常法律服務工作。

法律顧問由1～2名資深律師擔任，負責提供法律咨詢、出具法律意見、糾紛調解、村規(guī)民約審查及法制宣傳教育等更高層次的專業(yè)服務。

1.3 經費保障

將口鎮(zhèn)地處福建北部山區(qū)，屬于經濟欠發(fā)達地區(qū)，農民收入不高，地方財政經費支持有限，但對兩個領域給予了重點支持：一是推行“一村一法律顧問”，由鎮(zhèn)政府聘請資深律師作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律顧問，每人每年1萬元；二是人民調解“以獎代補”制度，即根據(jù)平日糾紛調解難易程度和實際工作量確定標準，對參與調解工作的調解員進行獎勵。“以獎代補”激勵機制自2007年開始，最早是采取按月發(fā)放人頭獎勵，但實施中發(fā)現(xiàn)這種包干式獎勵不易調動工作積極性，易使服務流于形式，成效不高[2]。經過研究和征詢，將獎勵機制調整為以糾紛難易和實際工作量確定獎勵標準，極大提升了調解隊伍的積極性和工作實效，調解成功率達到九成以上。

1.4 服務成效

據(jù)調查統(tǒng)計，近年來農村常遇法律糾紛主要包括征地拆遷、人身損害賠償、土地流轉、勞動糾紛、婚姻家庭糾紛等幾種類型，不同地區(qū)農村發(fā)生糾紛類型大同小異，但各種類型所占比例在不同地區(qū)有所不同。由于靠近城區(qū)和新區(qū)建設，將口鎮(zhèn)因征地拆遷引發(fā)的糾紛最多，約占20%，其次是宅基地和林地糾紛，約占18%。從服務平臺使用率來看，多數(shù)農民傾向選擇自行協(xié)商、尋求鄉(xiāng)村權威或司法所解決糾紛，主動尋求法律援助和法律顧問的偏少[3]?？梢?，在農村法律援助知曉率較低。從2016年上半年數(shù)據(jù)看，糾紛通過調解解決占85%，法律援助占4%，訴訟占3%。原因與農民經濟收入不無關系，上半年年農民人均可支配收入約6093元，扣去基本支出4888元僅剩1200元左右，負擔不起律師訴訟代理服務，難以享受高成本律師法律服務，因此，人民調解仍是解決農村糾紛的主要渠道。

2 農村公共法律服務供給面臨的問題

隨著農村法律服務體系實踐探索的深入，法律服務各項機制的便民化、規(guī)范化、標準化水平得到較大提升，但在法律資源供給、服務人員配備和激勵保障機制等方面仍顯得比較薄弱。

2.1 法律資源供給不足

農村本土的法律資源較少。目前多數(shù)農村地區(qū)法律資源供給主要還是集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，省、市、區(qū)資源供給總量相對有限，與社會公益法律服務組織的對接較少，農村法律資源總體上還是較為匱乏的局面。這與農村內部日益多元化、復雜化的法律服務需求不相協(xié)調。從對將口鎮(zhèn)調查情況看，農民通過司法所或民間調解來處理矛盾糾紛的較多，向法律顧問、新媒體或網(wǎng)絡等求助法律專業(yè)化服務的少。究其原因，一方面是基于農村傳統(tǒng)觀念，即不了解、不信任或不會用法律資源和手段等原因，農民還是更親賴于傳統(tǒng)方式解決糾紛；另一方面是法律顧問雖然定期下鄉(xiāng)“坐診”，但在與村民溝通的知識表達、語言使用方面沒能較好對接村民的文化程度和法律基礎，造成信息不對稱的阻隔，拉遠了村民和法律顧問心理距離。加上線上法律服務板塊在設計上涉農性較低，沒能突顯其方便快捷的特點，進而降低了這種新型法律服務的實效[4]。

2.2 服務人員短缺

從構成看，當前農村法律服務隊伍吸收了基層干部的管理優(yōu)勢、專業(yè)人員的法律優(yōu)勢和群眾的自治優(yōu)勢，實現(xiàn)了人才資源的多元配置。但從數(shù)量構成看，農村專業(yè)法律服務人員總量不足，將口鎮(zhèn)每萬人口專業(yè)法律服務人員總數(shù)不到4人。在法律服務主體上，主要服務主體是政府，司法所法律工作者和基層干部是公共法律服務的具體實施者和承擔者。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所，面向基層，貼近群眾，具有資源、引導、服務等方面的優(yōu)勢，承擔著十分繁重的法律服務任務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所不僅要進行司法行政管理，還承擔著糾紛化解、法律援助、法制宣傳等法律服務職能，甚至很多時候人民調解委員會、法律顧問等其他法律服務的啟動和介入，都要依靠司法所從中聯(lián)系、協(xié)調和安排，在糾紛解決后，司法所還要負責跟蹤反饋、案后答疑等工作。但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所人員數(shù)量普遍偏少，知識結構不一，人員素質參差不齊，影響了法律服務功能的充分發(fā)揮。此外，由于受地區(qū)法律服務市場影響，農村的法律顧問等其他專業(yè)法律服務人員十分有限，在資源本來就不多的地區(qū)，實現(xiàn)“一村一法律顧問”，只能先從一名律師“打包”一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)+所轄全村的法律服務開始，每萬人律師資源擁有率明顯偏低，無法及時有效滿足民眾的法律訴求。農村法律服務人員不足的狀況堪憂。

2.3 經費保障和激勵措施有待完善

當前農村公共法律服務經費雖列入政府財政預算，但受地方財力的制約，政府對公共法律服務經費支持力度仍較有限，經費制約造成的公共法律供給和投入不足、法律服務水平不高的問題仍待解決。如政府購買律師法律服務，其服務范圍多局限在村規(guī)民約審查、法律咨詢、法制教育等低層次的法律服務，成本較高的訴訟代理領域的公共法律產品研發(fā)和供給都較少。在經費保障的法律服務領域，經費使用分配、發(fā)放標準和程序及監(jiān)督機制等都還有待進一步規(guī)范化。另外，農村法律服務的精神激勵方式比較單一，對表現(xiàn)突出的單位和個人一般采取表彰的方式給予肯定，定期對行政司法機關人員進行業(yè)務培訓也多采用傳統(tǒng)的方式，缺乏其他更有效機制來提升人才隊伍的工作創(chuàng)造性和專業(yè)法律服務能力。

3 農村公共法律服務供給能力提升建議

3.1 強健基層法律服務組織

基層法律服務組織具有面向農村、貼近村民、服務便利等基礎性優(yōu)勢。當前農村基本形成以司法行政部門為主體，人民調解委員會、律師事務所等其他法律服務機構為補充的基層法律服務組織體系。司法行政機關作為政府管理社會的重要職能部門，擔負著糾紛化解、法律援助與法制宣傳教育等重要職責，是提供法律服務的主要力量。因此，強健基層法律服務組織首要的是強化司法所法律服務職能，一是要加緊研制矛盾糾紛的事前預防、事中協(xié)調化解、事后跟蹤反饋機制，暢通利益訴求表達渠道，提升矛盾解決和危機管理應對能力。二是政府應當加大對法律援助的供給力度，尤其要強化對征地拆遷、土地流轉、勞動合同、婚姻家庭等農村生活重點領域的法律援助機制和援助力度。其次，提升其他法律服務機構的適農性[5]。法律專業(yè)化活動不能離開當?shù)卣?、經濟、文化、歷史等要素，在新的歷史條件下，國家在鄉(xiāng)村治理過程中應當凸顯對村莊地方性知識的重新承認與尊重。一般而言，法律服務機構提供的服務更具社會性和專業(yè)性，但是服務能否真正實現(xiàn)其價值，取決于能否適應鄉(xiāng)土社會特點。因此法律服務機構應當從農民的基本需求和文化習慣出發(fā)，從人員配備、服務內容、服務方式上加深與農村社會、農業(yè)生產、農民生活的聯(lián)系，重點關注農民所關切問題，增加服務的便捷性和易操作性，盡可能提供農民負擔得起、樂于接受的法律服務。再次，廣泛動員社會力量加入基層法律服務體系，通過政府邀請、扶持或引進的方式，讓民間社會法律服務公益組織或個人等加入基層法律服務體系，增加基層法律服務的整體活力。

3.2 優(yōu)化升級法律服務人才隊伍

轉變當前農村法律服務人員短缺、任務繁重的狀況，要著力從兩方面在人才隊伍建設上進行優(yōu)化升級。一是增加法律服務人員數(shù)量，引導法律專業(yè)人才到基層提供法律服務。必須正視人才流動規(guī)律，通過切實有效的制度設計，以政策激勵打造人才洼地，盤活公職律師資源，提高執(zhí)業(yè)律師、法官、檢察官、高校教師等法律專業(yè)人士的參與度。逐步減少法律服務機構兼職人員比例，提升法律服務專職化水平。二是提高法律服務人員法律專業(yè)化水平和綜合素質，通過選拔、聘用、交流、培訓等方式，在公務員選聘和晉升上適度向基層法律服務傾斜。同時，引導更多專業(yè)化人才加入農村法律服務隊伍，比如積極對接上級人才資源，與高等大學建立法律人才庫共享，通過開展假期社會實踐活動、觀摩體驗學習、課題調研等方式吸納人才融入法律服務體系，對人才上下交流機制提供政策和資金保障[6]。

3.3 強化資金和激勵機制

增強農村公共法律服務供給能力需要有力的物質保障。鑒于各地經濟法發(fā)展水平差異及法律服務供給能力有限，基層政府在提供基本法律服務資金支持時，要堅持從滿足廣大民眾基本法律服務需求和最大限度減輕負擔角度出發(fā)，從三方面強化保障：一是因地制宜，建立與本地經濟社會發(fā)展水平相適宜的經費保障機制。圍繞滿足農民生存和發(fā)展的基本法律需求，建立專項資金賬戶，每年劃撥合理資金到賬戶政府，實行?？顚Ｓ谩６茄驖u進，建立資金動態(tài)調節(jié)機制。為確保農村法律服務有持續(xù)的財政保障，政府專項財政安排應遵循經濟增長的客觀規(guī)律，設定由近及遠的資金投入目標計劃，根據(jù)當?shù)亟洕l(fā)展不同階段合理調節(jié)資金投入。三是廣開源路，拓寬資金來源渠道。通過爭取中央和省級加大對農村法律服務經費支持力度、向社會籌集、募捐、設立專項公益基金等途徑，多方面多形式增加農村法律服務的經費投入，構建立體化、多元化的經費保障機制。與此同時，可探索建立公益性法律服務補償機制，將獎勵與法律服務工作人員的工作量、工作強度、工作實績掛鉤，通過津貼補助、表彰、培訓等方式，爭取將法律服務工作納入個人職級晉升考核范疇，以激勵更多優(yōu)秀法律工作者的加入。

3.4 加快公共法律產品政府購買機制建設

政府購買公共法律服務產品，是指政府通過公開招標、協(xié)議采購等方式向社會購買法律公共產品然后無償向社會提供的一種行為?，F(xiàn)實中，農村地區(qū)對公共法律服務產品的重視和研發(fā)不足，所提供的法律服務產品存在著無形化、過于寬泛、消費者感知度低等缺點。政府應加大法律服務產品的研發(fā)和推廣力度，明確公共法律服務產品的準入條件、成本參數(shù)、資金管理、評價考核標準等要素，根據(jù)實際情況開發(fā)方便快捷的公共法律產品，如分類訴訟、文書撰寫等。制定公共法律產品目錄和實施辦法，讓農民自主選擇并享受到免費或費用低廉的優(yōu)質服務，促進法律服務有形化、流程標準化、成果可視化。法律援助是最直接作用于困難群體的法律服務，對權益保護和精準扶貧都具有重大意義。因此，政府在購買的公共法律服務中，要重點加大法律援助的投入，提高法律援助比例，降低申請法律援助困難農民的門檻標準，讓更多困難農民更大范圍的無償法律服務[7]。

參考文獻：

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http：//www.fjsf.gov.cn/fjsf/html/5/204/60002_2011571153.html

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[6]王霞.對農村公共法律服務體系建構的幾點思考[M].第八屆中部崛起法治論壇論文集.山西法學會，2015：6.

[7]中山市司法局，中山律師協(xié)會課題組.公共法律服務產品化可行性研究[J].中國司法.2015，（1）：18-20.