試點(diǎn)到期，公益訴訟何去何從

人民檢察院在履行職責(zé)中，發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境或食品藥品安全領(lǐng)域存在損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以“原告”的身份向人民法院提起公益訴訟。

嚴(yán)重污染環(huán)境，構(gòu)成污染環(huán)境罪，依法應(yīng)予懲處。但以往面對諸多環(huán)境污染案時，人們往往發(fā)出的是嘆息，因?yàn)閭€人無法作為原告來打環(huán)境公益訴訟案。而在我國，專門從事環(huán)保的公益組織又相對欠缺，這就造成了一個真空地帶——環(huán)境污染案沒有適格的主體。如今，人民檢察院在履行職責(zé)中，發(fā)現(xiàn)污染環(huán)境或食品藥品安全領(lǐng)域存在損害社會公共利益的行為，在沒有適格主體或者適格主體不提起訴訟的情況下，可以“原告”（公益訴訟人）的身份向人民法院提起公益訴訟。所謂的“公益訴訟”，就是針對一些特定領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)為了保護(hù)不特定多數(shù)人的公共利益，對一些不履行法律義務(wù)或侵權(quán)單位提起的訴訟。

2015年7月，全國人大常委會發(fā)布了授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定，據(jù)此，最高人民檢察制定了《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》，在北京、吉林、江蘇、安徽、山東等13個省、自治區(qū)、直轄市進(jìn)行試點(diǎn)，試點(diǎn)期限兩年。

曾經(jīng)，環(huán)境污染沒人管、國有資產(chǎn)流失無人問等情況較為普遍，但在今年全國兩會期間，不少代表委員都注意到，在檢察機(jī)關(guān)已辦理的公益訴訟案件中，對絕大多數(shù)案件而言，檢察機(jī)關(guān)一旦介入案件提出檢察建議，相關(guān)單位就迅速行動起來，還未進(jìn)入訴訟程序就主動解決了問題，使公共利益得到及時維護(hù)。

到今年7月，全國人大常委會兩年的公益訴訟授權(quán)試點(diǎn)即將到期，此后的公益訴訟將何去何從？對此，本刊記者對全國政協(xié)委員、北京市人民檢察院副檢察長甄貞進(jìn)行了專訪，并了解了她在今年兩會提案中所涉及到的相關(guān)內(nèi)容。

《人民周刊》：公益訴訟目前主要涉及哪些領(lǐng)域的案件？

甄貞：公益訴訟包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。目前公益訴訟涉及兩大類五個領(lǐng)域，其中民事公益訴訟類包括環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全兩個領(lǐng)域；行政公益訴訟類包括生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓三個領(lǐng)域?！掇k法》實(shí)施兩年來，應(yīng)該說取得了一些實(shí)效，希望有關(guān)部門能夠修改完善相關(guān)法律，適度擴(kuò)大公益訴訟的案件適用范圍，不再局限于兩大類五個領(lǐng)域。

《人民周刊》：公益訴訟的試點(diǎn)工作至今實(shí)施已近兩年，大概是什么情況？

甄貞：截至2017年1月底，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)公益案件線索6207件，辦理公益訴訟訴前程序案件4155件，向人民法院提起公益訴訟526件。可以說，公益訴訟試點(diǎn)工作已經(jīng)取得了一些經(jīng)驗(yàn)，但也暴露出社會公眾對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的認(rèn)識不夠，檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)對公益訴訟的認(rèn)識不統(tǒng)一，辦案中存在阻力和困難，訴訟程序不完善等突出問題。因此，需要在國家層面進(jìn)一步統(tǒng)一思想認(rèn)識，結(jié)合試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)及時予以更高層面的規(guī)范，并及時完善相關(guān)立法。

《人民周刊》：您剛才提到，社會各方面對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的認(rèn)識不夠，具體體現(xiàn)在哪些地方？

甄貞：檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，意味著有關(guān)行政機(jī)關(guān)將成為法庭上的被告。試點(diǎn)工作中，有的行政機(jī)關(guān)擔(dān)心影響自身形象，對試點(diǎn)工作支持、配合不夠，雖然各地檢察機(jī)關(guān)與大部分監(jiān)督領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)建立了溝通交流平臺，且行政機(jī)關(guān)亦表態(tài)支持檢察工作，但對實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督問題，部分行政機(jī)關(guān)會表現(xiàn)出回避或拖延。如，有的有線索不移送，有的不配合甚至阻撓檢察機(jī)關(guān)開展調(diào)查核實(shí)活動，有的行政機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)的建議不予理睬，在規(guī)定期限內(nèi)既不糾正違法行為，也不回復(fù)檢察機(jī)關(guān)。另外，一些地方的人民法院對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟持審慎態(tài)度，對最高人民檢察院出臺的相關(guān)文件不予認(rèn)可，對相關(guān)訴訟程序的認(rèn)識檢法兩家也存在一些分歧。這些認(rèn)識不到位及認(rèn)識分歧，往往使案件辦理出現(xiàn)梗阻，對深化改革試點(diǎn)工作造成較大影響。

《人民周刊》：您在提案中講到，公益訴訟在這兩年的推進(jìn)試點(diǎn)工作中暴露出一些問題，能具體說一下這些問題是什么？

甄貞：首先，對檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中的地位需要統(tǒng)一認(rèn)識、明確定位。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，是基于維護(hù)公益的需要，以“公益訴訟人”的身份提起訴訟、參加相關(guān)訴訟活動的行為，是履行法律監(jiān)督職責(zé)的職權(quán)行為，與民事訴訟、行政訴訟中的一般當(dāng)事人有著明顯的區(qū)別。但是，實(shí)踐中有的法院將檢察機(jī)關(guān)作為一方訴訟當(dāng)事人對待，并要求檢察機(jī)關(guān)在訴訟中提供單位法定代表人身份證明和組織機(jī)構(gòu)代碼證等，后經(jīng)過檢法兩家反復(fù)協(xié)調(diào)，才不再要求。其次，公益訴訟案件的管轄需要進(jìn)一步明確，特別是不少重大公益訴訟案件，跨地域特點(diǎn)明顯，在管轄上缺乏有力的法律規(guī)范支持，辦案中協(xié)調(diào)困難。第三，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的程序亟須統(tǒng)一規(guī)范。在試點(diǎn)階段，公益訴訟的訴訟形式尚未成型，相關(guān)規(guī)則有待完善，檢法兩家的共識尤為重要。但從與法院溝通情況來看，雖然總體比較順暢，但就具體審判程序仍存在分歧，如檢察機(jī)關(guān)起訴需要提交的材料、證據(jù)規(guī)則、訴訟地位、二審程序等。盡管檢法兩家進(jìn)行了積極溝通，但在許多問題上仍未能達(dá)成共識。另外，雖然《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》對公益訴訟程序進(jìn)行了一定的明確，但還不夠細(xì)化具體，地方各級人民檢察院在探索中制定了不少關(guān)于公益訴訟方面的實(shí)施細(xì)則，但其層級效力很低，約束力非常有限。

《人民周刊》：那么針對以上這些實(shí)踐中存在的問題，您認(rèn)為有沒有解決方案？

甄貞：我在今年的提案中具體的建議是：近期可由中央政法委協(xié)調(diào)最高人民檢察院、最高人民法院、國務(wù)院法制辦共同出臺《關(guān)于推進(jìn)公益訴訟制度改革的意見》，明確推進(jìn)公益訴訟制度改革的一些基本問題、基本要求、工作模式、基本程序等，并建立檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)的溝通協(xié)作、工作銜接機(jī)制。

在上述《意見》基礎(chǔ)上，我建議最高人民檢察院、最高人民法院盡快加強(qiáng)協(xié)調(diào)，共同出臺《人民檢察院提起公益訴訟工作規(guī)定》，明確人民檢察院提起公益訴訟的訴訟地位、案件管轄、提起標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)規(guī)則、訴訟程序等基本內(nèi)容。此外，我建議以修正案的方式及時完善民事訴訟法、行政訴訟法，明確人民檢察院提起公益訴訟的職責(zé)及提起公益訴訟的基本程序。在修改人民檢察院組織法、人民法院組織法時，將公益訴訟職權(quán)在兩院組織法中予以規(guī)定。

《人民周刊》：我知道，目前公益訴訟案件的法律依據(jù)是全國人大常委會的授權(quán)，今年7月份，兩年的授權(quán)即將到期，此后若要將公益訴訟延續(xù)下去，其法律依據(jù)是什么？

甄貞：是的，7月份授權(quán)就到期了，在沒有相關(guān)法律規(guī)定的情況下，檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟人身份提起公益訴訟將會無法可依，我們會在現(xiàn)有法律規(guī)定的前提下，繼續(xù)向相關(guān)行政機(jī)關(guān)和社會組織提出檢察建議，運(yùn)用督促起訴、支持起訴的方式繼續(xù)推動這項(xiàng)工作。我們都認(rèn)可，公益訴訟試點(diǎn)這兩年效果還是比較明顯的，尤其是在訴前程序中，很多時候檢察機(jī)關(guān)介入案件之后，那些不作為的行政單位大多數(shù)都能自覺履行義務(wù)。雖然目前大家對環(huán)境污染和食品安全等方面的關(guān)注度都比較高，但很多時候在遇到問題以后投訴無門，導(dǎo)致自身利益得不到保障，其中很重要一個原因是，多數(shù)老百姓并不知道還存在有公益訴訟這個法律途徑。既然公益訴訟利國利民，那么我想，公益訴訟繼續(xù)下去將是眾望所歸，希望相關(guān)部門會很快有相應(yīng)的意見或措施出臺。