鐵路建設(shè)中PPP融資模式分析

蔣昕益

摘 要：隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，鐵路運輸作為國家基礎(chǔ)設(shè)施對于國家經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)揮了極大的推進(jìn)作用，與此同時運輸能力的供不應(yīng)求開始在社會矛盾中愈發(fā)明顯。截止2016年底我國鐵路營業(yè)里程達(dá)12.4萬公里，客貨運輸量大幅增長。為打造中國高鐵品牌，實現(xiàn)高鐵經(jīng)濟(jì)與高鐵品牌交相輝映，我國不斷提高鐵路建造技術(shù)及運營技術(shù)。但是鐵路造價和運營成本都很昂貴，資金回收周期較長，因此需要大量的資金來補充國家財政出現(xiàn)的缺口。在這樣的環(huán)境下，PPP融資模式成為了利用社會資本解決鐵路建造資金的有效方式。

關(guān)鍵詞：鐵路建設(shè)；PPP融資模式

我國的鐵路建設(shè)技術(shù)在近幾年得到了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，不僅在里程上獲得較好的成績，還取得了突出的創(chuàng)新技術(shù)和科研成果，從原本的中國制造變成了中國創(chuàng)造走向了全世界。截止至2016年底，我國全國鐵路營業(yè)里程達(dá)12.4萬公里，高速鐵路2.2萬公里，但是由于我國資金的儲蓄率比較高，而發(fā)展鐵路建設(shè)的資金多是以國債資金和財政收入為主，鐵路本身的造價還比較昂貴，資金回流的周期還比較長，運營期長、維修及護(hù)理費用高造成資金缺口，對我國鐵路運輸?shù)慕?jīng)濟(jì)發(fā)展造成極大影響。為解決這一矛盾，PPP模式應(yīng)運而生。

1鐵路建設(shè)中PPP融資模式的研究背景

與PPP相關(guān)的概念最早可追溯至上世紀(jì)50年代，法國在公共服務(wù)領(lǐng)域開始實施使用者付費的模式，隨后1984年土耳其首次提出了BOT模式。然而對現(xiàn)代PPP影響最大的是1992年英國提出的由政府付費購買服務(wù)的PFI模式。在字面上，PPP（Public-Private Partnership）泛指公共部門與私人為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系。在PPP融資模式的實踐過程中需要政府的大力支持。美國學(xué)者將PPP融資模式的應(yīng)用定義進(jìn)行歸納總結(jié)并延續(xù)至今，即政府的公共部門有權(quán)利將公共設(shè)施的經(jīng)營許可權(quán)轉(zhuǎn)讓給私營企業(yè)或部門，由私營企業(yè)來負(fù)責(zé)整體項目的開發(fā)、融資、運行和維護(hù)的全過程，合同終止后，私營企業(yè)需要按照合同中的約定方式和時間將項目轉(zhuǎn)交還政府部門。

2000年以后，聯(lián)合國、世界銀行等組織大力推廣PPP模式。2014年北京召開的APEC會議上為未來的亞太前景描繪了美好的藍(lán)圖，同時也在本次的財長會議中審議并通過了《APEC區(qū)域內(nèi)PPP設(shè)施落實的規(guī)劃路線》，這也標(biāo)志著亞太地區(qū)的公共設(shè)施建設(shè)融資渠道的改變，形成了以區(qū)域內(nèi)的互通互聯(lián)，為開拓良好的資金前景和行業(yè)領(lǐng)域奠定了基礎(chǔ)。據(jù)調(diào)查截止至2014年中旬，我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口數(shù)量已達(dá)到了近十億美元，這樣的財政債務(wù)為PPP的融資模式提供了廣闊的發(fā)展空間。全球化的經(jīng)濟(jì)形勢讓民間資本有了更好的積累，同時也影響了其參與到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的風(fēng)險識別和管控能力。我國鐵路部門長期以來都是行業(yè)壟斷的形勢，建設(shè)周期也是影響其投資回報和收益周期長短的主要原因，因此使用PPP的融資形式切實有效地解決項目建設(shè)期的資金問題。PPP融資模式可以有效打破鐵路部門的行業(yè)壟斷形式，不僅可以促進(jìn)民營企業(yè)進(jìn)入到原本難以涉及的領(lǐng)域，也開拓了民營資本的投資空間和與之相關(guān)的行業(yè)。對鐵路的競爭能力和先進(jìn)技術(shù)帶來活力，也讓鐵路在建設(shè)質(zhì)量和施工周期等領(lǐng)域得到保障，對鐵路的組網(wǎng)運營有著不可替代的作用。

2鐵路建設(shè)中PPP融資模式的運行啟示

2.1國外鐵路建設(shè)中PPP融資模式運行成功案例

建成高速鐵路最早的國家是日本，最初建設(shè)新干線的主要投資是來源于國家和銀行的資助，在1987年日本出現(xiàn)了建設(shè)項目民營化，就此改變了原有的鐵路投資結(jié)構(gòu)形成了以海外資本和社會資本為代表的替代政府資金成為高鐵建設(shè)的主要投資來源。日本出臺的不同項目有地方、鐵路和國家三方按比例分擔(dān)的政策，為提升鐵路的運行效率和價格競爭做出了貢獻(xiàn)。當(dāng)時美國的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展都在世界一流的水平上，但是在鐵路建設(shè)方面還是較為滯后，因此在1998年的交通協(xié)會年會上呼吁了社會各界需要提高對鐵路建設(shè)的重視，并針對鐵路的發(fā)展情況進(jìn)行了若干指導(dǎo)意見的發(fā)表，因此形成了美國以項目融資為建設(shè)資金主要來源的籌資方式，其中PPP融資模式為期間出現(xiàn)的路網(wǎng)分離和經(jīng)營問題提供了有效的解決途徑。

2.2鐵路建設(shè)中PPP融資模式案例對我國的啟示

通過對發(fā)達(dá)國家鐵路建設(shè)中PPP融資模式的應(yīng)用情況分析，可以看出這些國家之所以能夠使用PPP融資模式得到如此好的效果，得益于國家提供了適合運作PPP融資模式的環(huán)境和條件，因此我國需要在這些方面逐漸提升，取得更好的研究成果和實踐成績。國家政策的大力支持、PPP相關(guān)法律法規(guī)的完善、新模式的實踐都是必不可少的。

2.2.1完善法律建設(shè)

PPP融資模式的運行過程中需要對政府部門、社會資本企業(yè)以及其他相關(guān)者的利益進(jìn)行合理的分配，由于參與者的身份地位不同其代表的權(quán)益也不同。從政府部門的角度出發(fā)更加關(guān)注項目實施進(jìn)度、安全及施工后的經(jīng)濟(jì)效益，而合作方則需要考慮如何降低項目整體成本使得利益最大化。為保證多方面的共贏，必須實行有法可依的完整制度體系。法國于上個世紀(jì)出臺了《公共設(shè)施經(jīng)營基本法》、《基礎(chǔ)設(shè)施也許經(jīng)營管理法》、《融資許可法》等，從政策的角度對社會資本的利用和集中提供了基本依據(jù)，也規(guī)范了私營企業(yè)和民間資本參與鐵路項目的融資方式。這些融資政策的落實為PPP融資模式的落實創(chuàng)造了良好的環(huán)境，也為項目投資參與者的參與過程及形式實現(xiàn)了有法可依的原則，進(jìn)而有效推動了PPP融資模式的法律完善。我國目前的法規(guī)更多的是從建筑施工部門的角度出臺的，因此相關(guān)部門需要將PPP融資模式的合法性加入調(diào)整市場經(jīng)濟(jì)的政策中，將準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、特許資格以及糾紛解決辦法分門別類的進(jìn)行規(guī)范，積極開展對發(fā)達(dá)國家立法方面的借鑒工作，并根據(jù)我國的實際情況進(jìn)行改革和創(chuàng)新，盡快填補好政策在該領(lǐng)域的發(fā)展空白。

2.2.2開展多種渠道

鐵路建設(shè)由于成本過高和需求量大等特點，融資成為建設(shè)過程中首要解決的關(guān)鍵問題。通過對PPP運行成果顯著的國家情況來看，PPP融資運行成功的原因來源于融資多樣化渠道的通暢和運行環(huán)境的開放。日本的融資模式主要以實行由政府擔(dān)保的鐵路債券為主，結(jié)合以社會資金進(jìn)行融資，同時使用融資租賃的方式將設(shè)備的融資方式進(jìn)行創(chuàng)新；法國則是從資本風(fēng)險的角度增加投資者的數(shù)量，降低鐵路項目中出現(xiàn)風(fēng)險的幾率和保障建設(shè)融資的可持續(xù)性。從發(fā)達(dá)國家不同的PPP融資模式的嘗試過程可以看出，明確相關(guān)的法律政策以及根據(jù)國家自身的金融特點進(jìn)行項目開展，才能為鐵路建設(shè)融資項目實現(xiàn)有效的改革和突破。

通過梳理我國目前的鐵路建設(shè)項目的融資方式，主要的渠道和方式都是來自于國家的財政資金，借款也是以國家債券的形式以及銀行貸款的方式占有很大一部分比例。這種融資方式源自于我國以國家為融資主體的長期體制，是比較明確的政府性債務(wù)融資形式。雖然也有設(shè)立專門的鐵路建設(shè)資金，但是從整體來講該基金的能力還是很有限。間接金融的缺陷首先是在于容易受到國家貨幣等經(jīng)濟(jì)政策的影響，特別是在銀行貸款方面尤為明顯；其次鐵路部門貸款過高的情況很難在額度上再有提升的空間。截止到2013年，我國鐵路部門的資產(chǎn)負(fù)債率超過了百分之六十五，這樣的單一鐵路建設(shè)融資模式對其資金的增長造成了一定的負(fù)面影響，同時對PPP融資模式的推廣也形成了阻礙。而與社會資本合作時，又因企業(yè)信譽及出資能力極大的限制了社會資本參與項目建設(shè)。因此需要政府部門及社會投資方創(chuàng)新和改革當(dāng)下的鐵道建設(shè)融資方式，開拓多樣化的融資渠道，完善企業(yè)信譽評價網(wǎng)絡(luò)，投融資模式創(chuàng)新，盡可能的和國際融資環(huán)境接軌獲得低成本高安全系數(shù)的資金，從而打破社會資本進(jìn)入鐵路建設(shè)融資的壁壘。

結(jié)束語：

綜上所述，鐵路建設(shè)中的PPP融資模式是利用社會資本解決鐵路建造資金的有效方式，為鐵路在建設(shè)質(zhì)量和施工周期等領(lǐng)域得到保障，同時對鐵路的組網(wǎng)運營發(fā)展有著不可替代的作用。然而PPP在我國仍處于實踐摸索階段，需要打破傳統(tǒng)融資模式，政策支持及完善法律法規(guī)以支持PPP模式的穩(wěn)定發(fā)展。

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