我國PPP模式的發(fā)展困境

張鷹

本屆政府無論是在政策還是資源上都向PPP項目傾斜，但是在實際操作過程中發(fā)現(xiàn)許多項目只是變相的融資，并沒有從根本上考慮項目質(zhì)量、運營與維護績效等問題。所以市場上出現(xiàn)了大量的PPP項目落地困難、“叫好不叫座”的問題。

首先，項目的吸引力與收益率不足。從資本逐利的角度來看，PPP項目的吸引力取決于兩個方面：一、PPP項目的預(yù)期回報率是否充足，以及相關(guān)風(fēng)險是否可控。二、項目的可獲得性，主要體現(xiàn)上政府的參與熱情是否高漲。

政府對收益率不足的存量項目大力推廣，因為這是化解政府性債務(wù)風(fēng)險的重要手段。但是在此類項目中，社會資本無法真正的參與該項目的設(shè)計、建造等全部過程，因此通過效率等手段來增加收益的可能不大。所以，在真正的實施過程，并沒有太多的社會資本愿意參與到該項目過程中。而收益率充足的項目屬于政府手中比較稀缺的資源，政府往往不愿意將其推向市場。即便在特殊情況下，為了促進地方政府融資平臺轉(zhuǎn)型。由于存在較大的尋租空間，易發(fā)生暗箱操作等許多問題。同時，許多國有企業(yè)在此類項目的競爭中存在較大的優(yōu)勢，對民營資本產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。

預(yù)期收益率不足的增量項目在實施過程中，由于社會資本有機會參與到該項目全部過程中，從而提高效率、增加收益，但是政府仍然需要承擔(dān)較大的財政輸出。而預(yù)期收益充足的項目，該類項目的預(yù)期回報可見，但是存在較大的風(fēng)險，是PPP項目發(fā)揮自身優(yōu)勢的重要舞臺。此類項目成功的關(guān)鍵在于政府與社會資本之間的協(xié)議是否平等、互利互惠和誠實守信。但是在以往的項目經(jīng)驗中發(fā)現(xiàn)地方政府在以往的PPP實踐中存在以下幾個方面的問題：一、政府對于項目的行政干預(yù)過多；二、政府頻繁改變項目動作的外部環(huán)境，許多政策實施一半就改變初衷。如批準(zhǔn)商業(yè)競爭的其他項目，影響原項目的收益。三、政府信用不佳，存在不履約或履約不到位的情況。鑒于此，很多社會資本對于目前政府的契約精神和合作態(tài)度仍然心有余悸。

其次保增長壓力下政府重融資、輕管理。在經(jīng)濟下行的壓力下，許多地方政府為了穩(wěn)定經(jīng)濟增長，加大重點領(lǐng)域的有效投資，鼓勵以特許經(jīng)營權(quán)等方式開展市場化融資。PPP融資成為了許多政府的救命稻草。

但是，PPP項目的重要功能之一是通過引進社會資本在生產(chǎn)管理等方面的新技術(shù)，進而提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率。如果只考慮其融資功能，那么PPP項目也只是將財政支付的時間延后。換言之，如果只是利用PPP的融資功能的話，那么PPP與傳統(tǒng)的私人部門為政府墊資的BT模式并沒有太多的區(qū)別?！爸厝谫Y，輕管理”會導(dǎo)致項目選擇上出現(xiàn)懶惰與盲目，將PPP引入BT的老路。PPP項目本身是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對地方政府相關(guān)的管理能力要求頗高。許多地方政府只看重PPP的融資功能。同時，PPP操作程序較為復(fù)雜、耗時長，地方政府在推行時易產(chǎn)生畏難情緒。最后，許多政府的領(lǐng)導(dǎo)層換屆頻繁，使得PPP項目不確定性因素增加。

最后，相關(guān)體制不健全導(dǎo)致PPP運行的成本較高。PPP模式的基礎(chǔ)思想是通過公共部門和私人部門之間通過合約而建立起來的一種互惠互利的合作模式。由于項目合作關(guān)系的長期性、經(jīng)濟性、不確定性以及PPP合同自身的不完備性，這一系列的因素導(dǎo)致交易成本的產(chǎn)生。本文主要從PPP項目的五個階段，梳理出中國在操作流程的每一個階段中存在的主要體制問題。（1）項目識別階段，中國對公共服務(wù)需求的評估不夠科學(xué)，地方政府領(lǐng)導(dǎo)在項目落實方面有著比較大的話語權(quán)，導(dǎo)致項目的實施過程中人為的影響因素比較大。（2）項目準(zhǔn)備階段。PPP項目的審批存在多頭監(jiān)管問題。財政部負債PPP項目的物有所值評介和財政承受能力驗證，通過相關(guān)驗證的項目交由政府審核。然而當(dāng)項目在地方進行推介時又進行了一次審核。（3）項目采購階段。首先加強項目招投標(biāo)的公開性和競爭性。由于各種利益的分配問題，在項目招投標(biāo)過程中會出現(xiàn)人為操作等不確定性因素。（4）項目執(zhí)行階段。PPP項目的長期性及不完全性決定了PPP在執(zhí)行過程中可能會出現(xiàn)許多不確定性因素，導(dǎo)致很多的社會資本在簽約合同時，公平性難以得到保證。（5）項目移交階段。由于中國缺乏比較權(quán)威公正的第三方監(jiān)督評估機構(gòu)。一方面，在國企業(yè)參與的PPP項目中，國家分別飾演“運動員”和“裁判員”。在利益分配時，難以達到公平性和公開性。

為了保證PPP項目在順利實施，保證社會資本的安全，有效控制相關(guān)項目的各類風(fēng)險，實現(xiàn)PPP項目的相關(guān)目標(biāo)，解決PPP項目落地困難的相關(guān)問題，本文提出以下幾點建議：

第一，在項目的識別階段中，建立科學(xué)化的項目篩選手段。完備的財政承受能力論證、物有所值評價、先進的信息公開和交流協(xié)調(diào)機制等?，F(xiàn)行的PPP項目采購都是分多次采購的，所以可以適當(dāng)增加有實力的社會資本數(shù)量，以公開信息等手段，引起社會資本的關(guān)注。財政部應(yīng)做好各種措施和應(yīng)對方案，力求做到各方滿意。用市場的規(guī)則融入PPP項目中，降低人為因素的干擾。

第二，招標(biāo)采購方式的界定。相關(guān)部門應(yīng)基于PPP項目的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益，并結(jié)合投標(biāo)人的相關(guān)資格情況，確定招標(biāo)采購方式。對于那些規(guī)模龐大、經(jīng)濟效益明顯的項目，建議采用市場化公開的競爭手段。而那些同樣規(guī)模龐大、需求不夠明顯的項目，應(yīng)采用競爭性磋商方式。

第三，規(guī)范招標(biāo)采購的流程。在典型的采購實踐過程中，存在著政府直接選定社會資本，以單一的方式進行招標(biāo)采購，導(dǎo)致后期執(zhí)行情況不理想。政府應(yīng)充分利用其采購平臺，及時發(fā)布各種PPP項目采購信息，在項目執(zhí)行過程中，應(yīng)充分考慮項目周期的漫長性，切不可對了應(yīng)對眼前情況而加大不可預(yù)計的債務(wù)風(fēng)險。

第四，項目投標(biāo)采購后續(xù)的相關(guān)監(jiān)督管控工作。在已往的項目中，出現(xiàn)了許多忽視項目后期執(zhí)行義務(wù)的問題。因此僅僅重視項目準(zhǔn)備和招標(biāo)采購環(huán)節(jié)是遠遠不夠的，對于周期長、規(guī)模大、技術(shù)難的PPP項目，簽署相關(guān)采購合同僅僅是項目的開始階段，后續(xù)的建設(shè)與運營都需要專業(yè)而嚴格的管控，參與其項目的全部過程，嚴禁單純利用PPP做市場化融資。