農(nóng)地非農(nóng)化過程中土地增值收益分配的路徑選擇

孫樂+汪勁松+王維+林海天語(yǔ)+崔德霞

摘 要：在城市化快速推進(jìn)的過程中，大量農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地。土地的價(jià)值激增，伴隨而來的是土地增值收益在政府、失地農(nóng)民和開發(fā)商等利益主體間的分配問題。本文針對(duì)這個(gè)問題，從均衡發(fā)展角度提出了分配機(jī)制的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地非農(nóng)化，土地增值收益，分配路徑

1、農(nóng)地非農(nóng)化過程中土地增值收益的概念界定

農(nóng)地非農(nóng)化是指土地由農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘凶≌⒐ど虡I(yè)或休閑娛樂用地等建設(shè)用地的過程。我國(guó)的農(nóng)地非農(nóng)化主要是通過征收農(nóng)地的形式實(shí)現(xiàn)的，政府憑借行政權(quán)力，在支付一定的土地補(bǔ)償費(fèi)后，強(qiáng)制性的取得集體農(nóng)地，將之轉(zhuǎn)成國(guó)有，然后再依照建設(shè)用地規(guī)劃許可的土地用途供應(yīng)于市場(chǎng)。

土地增值指的是在開發(fā)利用土地資產(chǎn)的過程中產(chǎn)生的土地價(jià)值的增加，一般表現(xiàn)為因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、市場(chǎng)化或土地用途的改變等而產(chǎn)生的地價(jià)增漲。而土地增值收益則指土地所有者和使用者在土地價(jià)格增長(zhǎng)的過程中所攫取的土地收益。

城市化發(fā)展不可避免的會(huì)產(chǎn)生農(nóng)業(yè)用地被征收，進(jìn)而改為建設(shè)用地的行為。政府、開發(fā)商、村集體、農(nóng)民等利益主體均參與土地增值的收益分配，而現(xiàn)有的分配格局存在著對(duì)失地農(nóng)民補(bǔ)償形式單一，缺乏可持續(xù)發(fā)展性，因此必須從均衡發(fā)展的角度對(duì)土地的增值收益進(jìn)行分配。

2、土地增值收益分配的路徑選擇

2.1建立以農(nóng)地全部?jī)r(jià)值為基礎(chǔ)的補(bǔ)償機(jī)制

土地具有自然、社會(huì)、市場(chǎng)和生態(tài)等多重價(jià)值，土地在由農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)用地后，其價(jià)值大幅提升。以往對(duì)于失地農(nóng)民的補(bǔ)償僅僅基于其農(nóng)業(yè)價(jià)值，即僅按照農(nóng)地生產(chǎn)力效益的折現(xiàn)和來計(jì)算，這是有失公平性的。因此必須在制度框架內(nèi)對(duì)不合時(shí)宜的補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行改進(jìn)。

改動(dòng)的原則必須要尊重農(nóng)地的全部?jī)r(jià)值，既不能低于其征收前預(yù)期的生活水平，也不能漫天要價(jià)。具體方式需建立一套科學(xué)完整的土地價(jià)值評(píng)估體系，應(yīng)綜合考慮土地的區(qū)位條件、土地的資產(chǎn)性質(zhì)、國(guó)有土地出讓市場(chǎng)價(jià)格和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素，對(duì)土地價(jià)值進(jìn)行綜合評(píng)估，可由第三方來出具評(píng)估報(bào)告。逐步改變僅以產(chǎn)值作為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，提高收益分配主體中弱勢(shì)群體失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，讓失地農(nóng)民真正享受到農(nóng)地的增值收益。

2.2建立“私公共享”的機(jī)制，創(chuàng)新多元安置補(bǔ)償方式

在土地征收過程中，各利益主體應(yīng)公平的享受收益分配，尤其是應(yīng)讓原土地所有者農(nóng)民分享土地增值的成果，建立相應(yīng)的“私公共享”機(jī)制。統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶籍制度，使失地農(nóng)民擁有城市居民的“市民”身份和平等的社會(huì)地位

創(chuàng)新和完善失地農(nóng)民安置補(bǔ)償方式，逐步將當(dāng)前以貨幣安置為主的補(bǔ)償方式變?yōu)橐蕴峁┥鐣?huì)保障和解決失地農(nóng)民就業(yè)等為核心，以市場(chǎng)為導(dǎo)向的多元化補(bǔ)償安置方式。如“現(xiàn)金補(bǔ)償+社會(huì)保障”、“現(xiàn)金補(bǔ)償+土地入股分紅”、“現(xiàn)金補(bǔ)償+再就業(yè)教育培訓(xùn)”等動(dòng)態(tài)補(bǔ)償方式。為失地農(nóng)民建立最低生活保障、廉租房、再就業(yè)培訓(xùn)、子女就學(xué)、社會(huì)保險(xiǎn)等相關(guān)配套制度。

據(jù)相關(guān)研究表明，當(dāng)前土地供求矛盾日益突出，土地入股能調(diào)動(dòng)失地農(nóng)民生產(chǎn)生活的積極性，入股分紅能最有效的均衡參與分配主體間的收益比例，能提高失地農(nóng)民整體的收入水平，且具有發(fā)展性。因此補(bǔ)償方式應(yīng)多元化，嘗試土地資本入股、按股分紅等創(chuàng)新發(fā)展補(bǔ)償模式。

2.3建立“有限財(cái)政”理念下的補(bǔ)償機(jī)制

“有限財(cái)政”，指的是在特定人群與特定時(shí)段，政府對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償費(fèi)補(bǔ)貼和承擔(dān)的支付風(fēng)險(xiǎn)是一種限額限時(shí)責(zé)任。政府必須對(duì)失地農(nóng)民土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)或其他補(bǔ)助費(fèi)用承擔(dān)責(zé)任，但此過程中發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)必須可控，責(zé)任不是無限的。它是根據(jù)我國(guó)農(nóng)村的人口結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r和人口變動(dòng)等特征，以及未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)特征與中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力等因素，在科學(xué)的計(jì)算和預(yù)測(cè)方法下進(jìn)行測(cè)算的，確保政府的財(cái)政責(zé)任在有限的時(shí)段內(nèi)安全度過土地補(bǔ)償金領(lǐng)取高峰期的財(cái)政策略。在制度設(shè)計(jì)中，政府的補(bǔ)貼可分為土地征收前對(duì)農(nóng)民的“進(jìn)口”補(bǔ)貼、領(lǐng)取期對(duì)失去勞動(dòng)能力老人的“出口”補(bǔ)貼和為彌補(bǔ)通貨膨脹等因素造成的支付補(bǔ)貼。

從橫向來看，政府應(yīng)該對(duì)于補(bǔ)償群體進(jìn)行研究區(qū)分，保證失地農(nóng)民中缺乏再就業(yè)能力、需求最迫切的弱勢(shì)人群安然度過養(yǎng)老期。從縱向來看，政府的責(zé)任應(yīng)是分時(shí)段的，財(cái)政的預(yù)算應(yīng)保證兩次生育高峰期養(yǎng)老人群養(yǎng)老金的無風(fēng)險(xiǎn)支付。如以社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，應(yīng)重點(diǎn)解決生育高峰期出生人群的養(yǎng)老問題。

2.4建立與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的征地補(bǔ)償動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制

我國(guó)一般對(duì)于失地農(nóng)民的補(bǔ)償通常只考慮低標(biāo)準(zhǔn)重建，并未考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所引起的物價(jià)上漲，當(dāng)居民消費(fèi)物價(jià)較大幅度上漲時(shí)，靜態(tài)模式下制定的補(bǔ)償制度一方面存在嚴(yán)重的滯后性，會(huì)影響失地農(nóng)民的安置過程，另一方面阻礙了失地農(nóng)民發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)，使得農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益受損。

因此應(yīng)建立基于發(fā)展權(quán)的補(bǔ)償機(jī)制。在實(shí)施上，可依據(jù)具體區(qū)域特點(diǎn)，委托有資質(zhì)機(jī)構(gòu)分別測(cè)算當(dāng)?shù)鼐用窈褪У剞r(nóng)民居住水平及相應(yīng)理論補(bǔ)償額度，計(jì)算其差價(jià)，把相關(guān)動(dòng)態(tài)發(fā)展補(bǔ)償報(bào)告上報(bào)政府相關(guān)部門作為補(bǔ)償?shù)膮⒖家罁?jù)。

同時(shí)應(yīng)構(gòu)建失地農(nóng)民滯后性補(bǔ)償機(jī)制，在實(shí)施上，可計(jì)算當(dāng)?shù)啬甓认M(fèi)價(jià)格指數(shù)、失地農(nóng)民人均純收入以及人均生活消費(fèi)支出，逐年對(duì)安置補(bǔ)償?shù)慕ㄖ牧线M(jìn)行采價(jià)，測(cè)算其差價(jià)，對(duì)失地農(nóng)民的補(bǔ)償進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理。

參考文獻(xiàn)：

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[2]苑韶峰，劉欣玫，孫樂.農(nóng)地轉(zhuǎn)用過程中土地增值收益分配研究綜述[J].上海國(guó)土資源，2012（3）：30.

作者簡(jiǎn)介：

孫樂，女（1986.2—），漢族，浙江杭州人，碩士，講師，研究方向：土地管理，公共管理

資助項(xiàng)目：“浙江省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)研究課題”成果（系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)仿真在土地增值收益分配政策中的應(yīng)用研究-以杭州蕭山區(qū)為例，2015N097）；

“浙江工商大學(xué)校級(jí)重點(diǎn)科研項(xiàng)目”成果（農(nóng)民土地征收補(bǔ)償政策仿真研究-基于系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)的蕭山區(qū)實(shí)證分析，1180KU114021）