創(chuàng)新森林經(jīng)營生產(chǎn)組織方式嘗試購買服務(wù)改革研究

劉志強(qiáng)

一、林區(qū)森林經(jīng)營生產(chǎn)組織方式現(xiàn)狀

（一）林區(qū)森林經(jīng)營生產(chǎn)組織方式

林區(qū)森林經(jīng)營工作實(shí)行計(jì)劃管理。即林管局根據(jù)各林業(yè)局提報(bào)的計(jì)劃建議指標(biāo)和國家下達(dá)的計(jì)劃任務(wù)統(tǒng)籌安排，向各林業(yè)局下達(dá)生產(chǎn)計(jì)劃。林業(yè)局將森林經(jīng)營計(jì)劃分解落實(shí)到各林場、工隊(duì)。森林經(jīng)營作業(yè)經(jīng)三級(jí)檢查驗(yàn)收，由林管局出具收買文件，下?lián)苜Y金。森林經(jīng)營實(shí)行目標(biāo)責(zé)任制，完成規(guī)模與質(zhì)量是兌現(xiàn)林業(yè)局經(jīng)營目標(biāo)的主要指標(biāo)。林區(qū)森林經(jīng)營生產(chǎn)組織方式多為以林業(yè)局為森林經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施單位，以林場營林工隊(duì)為實(shí)施主體，其他有一定生產(chǎn)能力的基層單位和機(jī)關(guān)科室共同參與的方式來完成森林經(jīng)營任務(wù)。

（二）現(xiàn)有森林經(jīng)營生產(chǎn)組織方式分析

現(xiàn)有森林經(jīng)營生產(chǎn)組織方式以營林工隊(duì)作為實(shí)施主體，作業(yè)隊(duì)伍相對穩(wěn)定，技術(shù)培訓(xùn)到位，有利于專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，便于統(tǒng)一管理、統(tǒng)一指揮，適合開展大規(guī)模集中作業(yè)。但計(jì)劃管理和行政管理多于市場化管理，缺乏市場競爭機(jī)制，不利于提高作業(yè)質(zhì)量。

二、創(chuàng)新森林經(jīng)營生產(chǎn)組織方式

林區(qū)曾先后開展過森林經(jīng)營生產(chǎn)組織方式創(chuàng)新，如克一河林業(yè)局于2006年開展木材生產(chǎn)工隊(duì)統(tǒng)一由林業(yè)局生產(chǎn)指揮中心管理，減少了林場管理生產(chǎn)這一層次，提高了木材生產(chǎn)的效益。根河林業(yè)局2011年開展的木材生產(chǎn)工程化管理、招投標(biāo)制改革，減少了中間管理程序和管理環(huán)節(jié)，提高了生產(chǎn)效率和作業(yè)質(zhì)量。這些嘗試為今后的森林經(jīng)營生產(chǎn)組織方式的創(chuàng)新提供了借鑒。針對林區(qū)森林經(jīng)營現(xiàn)狀和國家相關(guān)政策，提出以下幾種森林經(jīng)營生產(chǎn)組織模式：

1、林業(yè)局—林場—森林經(jīng)營專業(yè)隊(duì)模式

在林業(yè)局各林場中，組建以營造林、森林撫育、母樹林經(jīng)營等作業(yè)為特長的森林經(jīng)營專業(yè)隊(duì)。以承包經(jīng)營的方式，承擔(dān)林業(yè)局森林經(jīng)營任務(wù)。林業(yè)局森林經(jīng)營管理部門、林場作為質(zhì)量管理和生產(chǎn)組織部門對森林經(jīng)營任務(wù)完成數(shù)量與質(zhì)量負(fù)責(zé)，森林經(jīng)營工隊(duì)以完成數(shù)量和質(zhì)量作為其兌現(xiàn)合同的依據(jù)。此模式是現(xiàn)有森林經(jīng)營生產(chǎn)組織模式的延續(xù)，優(yōu)點(diǎn)在于有利于發(fā)揮林場組織生產(chǎn)作業(yè)的特長。

2、林業(yè)局—林場—森林經(jīng)營管護(hù)隊(duì)模式

以林場為單位，整合森林經(jīng)營和森林管護(hù)隊(duì)伍，采用管護(hù)所+段隊(duì)+班組+個(gè)人的生產(chǎn)組織方式，進(jìn)行森林經(jīng)營和管護(hù)承包經(jīng)營，負(fù)責(zé)責(zé)任區(qū)內(nèi)一切生產(chǎn)管護(hù)經(jīng)營活動(dòng)和林下資源開發(fā)利用。此模式將森林管護(hù)、森林經(jīng)營、森林防火、林下資源開發(fā)有機(jī)結(jié)合，有利于提高職工經(jīng)濟(jì)收入，保障生態(tài)建設(shè)成效和生態(tài)安全等。

3、林業(yè)局—森林經(jīng)營專業(yè)隊(duì)模式

在林業(yè)局中，將從事森林經(jīng)營工作人員進(jìn)行整合，按照專業(yè)能力、技能水平和技術(shù)特長從新分配，組建各具特長的森林經(jīng)營專業(yè)隊(duì)，隸屬于林業(yè)局森林經(jīng)營處管理。各森林經(jīng)營專業(yè)隊(duì)采用招投標(biāo)或承包方式，承擔(dān)林業(yè)局森林經(jīng)營任務(wù)。將原各林場技術(shù)管理人員充實(shí)到森林經(jīng)營處，負(fù)責(zé)生產(chǎn)組織和技術(shù)管理，模擬采用監(jiān)理制方式對森林經(jīng)營活動(dòng)進(jìn)行管理。此模式是引入市場機(jī)制，實(shí)行森林經(jīng)營活動(dòng)工程化管理，開展森林經(jīng)營向社會(huì)購買服務(wù)的初始階段。

4、林業(yè)局—內(nèi)部森林經(jīng)營公司

根據(jù)事企分開、管辦分開的原則，將森林經(jīng)營管理職能和生產(chǎn)組織經(jīng)營職能徹底分離，在林業(yè)局設(shè)立精簡高效的森林經(jīng)營管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)森林經(jīng)營管理工作。將原從事森林經(jīng)營工作的職工整合起來，組建專業(yè)化的森林經(jīng)營公司。以定向委托、招投標(biāo)方式將森林經(jīng)營項(xiàng)目和任務(wù)交給森林經(jīng)營公司完成。明確林業(yè)局（建設(shè)單位）、管理職能部門或委托第三方（監(jiān)理單位）、森林經(jīng)營公司（承建方）相關(guān)權(quán)利義務(wù)，理順相應(yīng)職能、責(zé)任，通過激勵(lì)、競爭，科學(xué)高效、保質(zhì)保量地完成森林經(jīng)營任務(wù)。此模式是引入市場機(jī)制，實(shí)行森林經(jīng)營活動(dòng)工程化管理，開展森林經(jīng)營向社會(huì)購買服務(wù)的過渡階段。

5、林業(yè)局—社會(huì)森林經(jīng)營公司

國有林區(qū)深化改革若干年后，精簡高效的國有森林資源管理機(jī)構(gòu)得以形成，林區(qū)職工已完成轉(zhuǎn)崗就業(yè)，各類市場化、專業(yè)化的森林經(jīng)營公司蓬勃發(fā)展。在此情況下，林區(qū)森林經(jīng)營任務(wù)可全面面向社會(huì)購買社會(huì)服務(wù)。

三、自治區(qū)政府購買社會(huì)服務(wù)相關(guān)政策

2014年7月，自治區(qū)人民政府辦公廳出臺(tái)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的實(shí)施意見》，對政府購買社會(huì)服務(wù)提出實(shí)施意見。

（一）購買社會(huì)服務(wù)重要性

政府向社會(huì)力量購買服務(wù)，就是通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。推行政府向社會(huì)力量購買服務(wù)，是創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式、加快服務(wù)業(yè)發(fā)展、引導(dǎo)有效需求的重要途徑，對于深化社會(huì)領(lǐng)域改革，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，提高公共服務(wù)水平和效率具有重要意義。

（二）總體要求

1、購買社會(huì)服務(wù)基本原則。 積極穩(wěn)妥，有序?qū)嵤?；科學(xué)安排，注重實(shí)效；公開擇優(yōu)，以事定費(fèi)；改革創(chuàng)新，健全機(jī)制。

2工作目標(biāo)。 “十二五”時(shí)期，政府向社會(huì)力量購買服務(wù)工作在全區(qū)逐步推開，統(tǒng)一有效的購買服務(wù)平臺(tái)和機(jī)制初步形成，相關(guān)制度法規(guī)建設(shè)取得進(jìn)展。到2020年，在全區(qū)基本建立較為完善的政府向社會(huì)力量購買服務(wù)制度，形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、高效合理的公共服務(wù)資源配置體系和供給體系，公共服務(wù)水平和質(zhì)量顯著提高。

3、實(shí)施步驟。 按照“一年試點(diǎn)、兩年擴(kuò)面、四年推廣”的步驟，穩(wěn)步推進(jìn)政府向社會(huì)力量購買服務(wù)工作。

（三）規(guī)范有序開展政府向社會(huì)力量購買服務(wù)工作

主要對購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買機(jī)制和程序、資金管理、績效管理等進(jìn)行明確規(guī)定。

四、林區(qū)嘗試購買服務(wù)改革

（一）模擬政府購買社會(huì)服務(wù)

根據(jù)自治區(qū)《實(shí)施意見》關(guān)于購買主體、承接主體、績效管理等方面規(guī)定，目前，內(nèi)蒙古大興安嶺林管局及所屬林業(yè)局不具備購買主體要求，各林業(yè)局森林經(jīng)營專業(yè)隊(duì)和內(nèi)部森林經(jīng)營公司也不具備承接主體要求，林區(qū)沒有形成市場化運(yùn)作的中介公司以開展第三方監(jiān)理評(píng)審森林經(jīng)營項(xiàng)目社會(huì)服務(wù)績效?，F(xiàn)階段，只能模擬向社會(huì)購買服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)森林經(jīng)營建設(shè)任務(wù)。

（二）購買社會(huì)服務(wù)事項(xiàng)

中共中央國務(wù)院6號(hào)文件提出，“創(chuàng)新林業(yè)生產(chǎn)組織方式，造林、管護(hù)、撫育、木材生產(chǎn)等林業(yè)生產(chǎn)建設(shè)任務(wù)，凡能通過購買服務(wù)方式實(shí)現(xiàn)的要面向社會(huì)購買”。現(xiàn)階段，結(jié)合林區(qū)實(shí)際，按照有利于轉(zhuǎn)變政府職能，只適合在個(gè)別林業(yè)局，拿出小部分森林培育補(bǔ)植補(bǔ)造任務(wù)，面向林業(yè)局內(nèi)部森林經(jīng)營專業(yè)隊(duì)，模擬開展向社會(huì)購買服務(wù)試點(diǎn)。

（三）開展購買服務(wù)試點(diǎn)

1、試點(diǎn)林業(yè)局選擇和開展時(shí)間

中央6號(hào)文件要求，國有林區(qū)改革應(yīng)選擇部分工作基礎(chǔ)條件較好的國有林業(yè)局先行試點(diǎn)，積累改革經(jīng)驗(yàn)，再逐步推廣。購買服務(wù)試點(diǎn)選擇在國有林區(qū)改革試點(diǎn)林業(yè)局，暫定2016—2018年開展購買服務(wù)試點(diǎn)。

2、編制和審定購買服務(wù)計(jì)劃

試點(diǎn)林業(yè)局作為購買主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)森林培育補(bǔ)植任務(wù)情況，拿出20%任務(wù)量作為年度購買服務(wù)計(jì)劃，報(bào)林管局財(cái)政部門審定。

3、制定實(shí)施方案 公開購買服務(wù)信息

試點(diǎn)林業(yè)局在購買服務(wù)計(jì)劃經(jīng)林管局財(cái)務(wù)部門核定后，制定政府向社會(huì)力量購買服務(wù)具體項(xiàng)目實(shí)施方案。并通過本局門戶網(wǎng)站、電視臺(tái)，向林業(yè)局內(nèi)部森林經(jīng)營專業(yè)隊(duì)和全民職工公開需要購買服務(wù)項(xiàng)目的資金安排、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法等內(nèi)容。

4、招標(biāo)承接主體 合同簽訂及備案

試點(diǎn)林業(yè)局采用招標(biāo)方式，在林業(yè)局森林經(jīng)營專業(yè)隊(duì)確定承接主體。試點(diǎn)林業(yè)局要及時(shí)與所確定的承接主體森林經(jīng)營專業(yè)隊(duì)簽訂購買服務(wù)合同，明確購買服務(wù)的期限、范圍、數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格、績效目標(biāo)等要求，資金結(jié)算方式、違約責(zé)任等雙方的權(quán)利、義務(wù)事項(xiàng)。

5、履約管理

試點(diǎn)林業(yè)局要加強(qiáng)履約管理，督促承接主體嚴(yán)格履行合同，同時(shí)，應(yīng)及時(shí)了解掌握購買項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度情況，開展相關(guān)調(diào)查，并根據(jù)實(shí)際需求積極幫助承接主體做好技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)、苗木準(zhǔn)備運(yùn)輸?shù)葏f(xié)調(diào)工作，確保補(bǔ)植補(bǔ)造任務(wù)的按時(shí)完成，并保證服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和效果。

6、資金支付

承接主體實(shí)施合同約定的服務(wù)事項(xiàng)后，試點(diǎn)林業(yè)局業(yè)務(wù)管理部門應(yīng)及時(shí)組織對合同履行情況進(jìn)行檢查驗(yàn)收，并根據(jù)合同約定，按照現(xiàn)行的財(cái)務(wù)管理制度，辦理資金支付。

7、績效評(píng)價(jià)

項(xiàng)目實(shí)施完成后，試點(diǎn)林業(yè)局要圍繞購買計(jì)劃、合同要求，及時(shí)完成對購買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效的考核評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果要及時(shí)向林管局報(bào)告，并作為以后年度編報(bào)購買服務(wù)計(jì)劃和選擇承接主體的重要參考依據(jù)。