中國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的理論梳理、制度基礎(chǔ)與機(jī)制完善

向立力

中國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的理論梳理、制度基礎(chǔ)與機(jī)制完善

向立力*

競(jìng)爭(zhēng)法律（反壟斷法）的執(zhí)行一直被視為推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策的核心途徑，但競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法對(duì)象是市場(chǎng)主體，因此難以應(yīng)對(duì)法律或公共政策本身即包含了不符合競(jìng)爭(zhēng)政策的情形。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是政府有意識(shí)地對(duì)公權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)的能力采取的內(nèi)部控制機(jī)制，它在眾多公共政策目標(biāo)中優(yōu)先保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，基本的方法是政策目標(biāo)之間的價(jià)值對(duì)比分析，審查的主體一般獨(dú)立于法律和公共政策起草部門。這項(xiàng)制度作為競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)踐的新發(fā)展，已為競(jìng)爭(zhēng)政策理論接受和深化。國(guó)務(wù)院《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》的發(fā)布意味著中國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度正式開啟。環(huán)顧先行國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，未來這一制度的完善應(yīng)當(dāng)重視從理論上對(duì)這項(xiàng)制度的發(fā)展脈絡(luò)梳理清晰，并盡可能從本國(guó)法律層面為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度尋找對(duì)接的依據(jù)，以及在比較的基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化具體工作機(jī)制。

公平競(jìng)爭(zhēng)審查 理論 制度 機(jī)制完善 競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)

自1890年世界首部規(guī)制“限制競(jìng)爭(zhēng)”行為的法律——“謝爾曼法”誕生以來，主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家多把競(jìng)爭(zhēng)法律（反壟斷法）的執(zhí)行視為推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策的核心途徑，或是唯一途徑。有關(guān)競(jìng)爭(zhēng)政策的理論研究也主要圍繞著競(jìng)爭(zhēng)法律實(shí)施中的法律、經(jīng)濟(jì)、倫理等問題。21世紀(jì)初，許多國(guó)家開始將實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策的關(guān)注對(duì)象轉(zhuǎn)向公共政策制定部門，注重避免立法、行政等公共機(jī)構(gòu)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)秩序的負(fù)面影響，認(rèn)為如果法律或公共政策中包含了不符合競(jìng)爭(zhēng)政策的內(nèi)容，那么其造成的損害將遠(yuǎn)超過任何個(gè)體企業(yè)的限制競(jìng)爭(zhēng)行為，且難以逆轉(zhuǎn)。①ICN成立的同時(shí)即組建了“競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)研究項(xiàng)目組（Advocacy Working Group）”，將“競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)（Competition Advocacy）”確定為該組織的首個(gè)研究項(xiàng)目。研究小組很快發(fā)布了關(guān)于推動(dòng)和實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策的研究成果，認(rèn)為在確保競(jìng)爭(zhēng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)上可以分化出兩條路徑：一是依靠競(jìng)爭(zhēng)法的實(shí)施，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)法的適用對(duì)象進(jìn)行必要的規(guī)制，使市場(chǎng)秩序向競(jìng)爭(zhēng)政策目標(biāo)回歸；二是依靠實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)法律實(shí)施以外的措施，作用于那些不屬于傳統(tǒng)競(jìng)爭(zhēng)法律調(diào)整，但又對(duì)市場(chǎng)秩序造成破壞的主體及其行為，同樣達(dá)到使市場(chǎng)秩序向競(jìng)爭(zhēng)政策目標(biāo)回歸的效果。其中第二條路徑關(guān)注的，是傳統(tǒng)觀念中市場(chǎng)主體以外的其他機(jī)構(gòu)，主要是公權(quán)力機(jī)構(gòu)，例如立法、行政和司法機(jī)關(guān)，對(duì)這些機(jī)構(gòu)推行競(jìng)爭(zhēng)政策的目的，是避免上述機(jī)構(gòu)實(shí)施對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生限制作用的行為，例如制定限制競(jìng)爭(zhēng)的公共政策等。在這種觀念的影響下，不少國(guó)家開始規(guī)劃建立法律、公共政策與競(jìng)爭(zhēng)政策的協(xié)調(diào)機(jī)制，確保兩者不相沖突。通觀其經(jīng)驗(yàn)：一是對(duì)既有法律、政策進(jìn)行清理，凡違背競(jìng)爭(zhēng)政策的法律、政策都予以修正甚至廢止；二是建立法律、政策草案的預(yù)評(píng)估機(jī)制，確保未來國(guó)家法律和公共政策始終保持“競(jìng)爭(zhēng)友好”的狀態(tài)。美國(guó)、加拿大、澳大利亞等許多國(guó)家都已推行多年。

中國(guó)本屆政府成立后反復(fù)強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的維護(hù)，并把市場(chǎng)機(jī)制的完善、政府與市場(chǎng)關(guān)系的規(guī)范提升到未來中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展出路的高度。在中央的要求下，各地方和行業(yè)主管部門也付出了極大的努力，主動(dòng)約束權(quán)力，避免對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的不當(dāng)干預(yù)。2016年6月1日，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在市場(chǎng)體系建設(shè)中建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的意見》（以下簡(jiǎn)稱“國(guó)務(wù)院《意見》”）將這一趨勢(shì)推向高潮。文件提出“建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，要按照加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序市場(chǎng)體系的要求，確保政府相關(guān)行為符合公平競(jìng)爭(zhēng)要求和相關(guān)法律法規(guī)，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，保障各類市場(chǎng)主體平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)”。國(guó)務(wù)院《意見》的發(fā)布意味著中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)踐全面對(duì)接國(guó)際前沿。未來，要確保公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度在我國(guó)得到正確理解和有效實(shí)施，僅憑這樣一個(gè)文件還是不夠的。環(huán)顧先行國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，一要從理論上對(duì)這項(xiàng)制度的發(fā)展脈絡(luò)進(jìn)行清晰梳理，二要盡可能從本國(guó)法律政策中尋找對(duì)接支持，三要在比較的基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化具體機(jī)制。

一、公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的理論梳理

“雖然市場(chǎng)失靈產(chǎn)生了政府干預(yù)的需求，但是從各國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，盲目且不受法律制約的政府干預(yù)只會(huì)讓市場(chǎng)失靈雪上加霜?！雹趯O晉、鐘瑛嫦：《競(jìng)爭(zhēng)政策的理論解構(gòu)及其實(shí)施機(jī)制》，載《競(jìng)爭(zhēng)政策研究》2015年11月號(hào)。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)質(zhì)是一國(guó)政府有意識(shí)地對(duì)公權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)的能力采取的內(nèi)部控制機(jī)制，體現(xiàn)了決策層對(duì)于市場(chǎng)自發(fā)形成的競(jìng)爭(zhēng)秩序的敬畏。

（一）公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的內(nèi)涵

傳統(tǒng)的競(jìng)爭(zhēng)法律主要規(guī)制企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為，因此單純依靠競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序會(huì)存有一個(gè)空白，即當(dāng)公權(quán)力機(jī)構(gòu)干預(yù)市場(chǎng)的措施與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制相悖，而這種措施又非達(dá)到政策目標(biāo)的最佳方案時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法并不能提供任何救濟(jì)的渠道，只能被動(dòng)等待該公權(quán)力機(jī)構(gòu)自我覺醒。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的產(chǎn)生即為填補(bǔ)這個(gè)空白，旨在通過一定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和程序，確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不受到來自政府等公共機(jī)構(gòu)的不當(dāng)干預(yù)，或者盡量減少這種干預(yù)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的損害程度。

1．公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是在眾多公共政策目標(biāo)中優(yōu)先保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。政府調(diào)控市場(chǎng)的目標(biāo)很多，確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不受干擾只是其中一個(gè)方面，不同的調(diào)控目標(biāo)體現(xiàn)為不同的法律?！澳承┨貏e的情形下，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制可能帶來收益，但通常會(huì)加重公眾的成本?！雹跾ee Centre for International Economics(CIE),Guidelines for NCP legislation reviews 1999 (prepared for NCC ),［Hereinafter Guideline for NCP LR］p.3,at http://www.thecie.com.au/content/publications/CIE-NCP_guidelines_report.pdf,Mar.10,2007.公平競(jìng)爭(zhēng)審查的基本理念是，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是保障有限資源得到優(yōu)化配置的最有效方法。實(shí)現(xiàn)其他任何價(jià)值目標(biāo)應(yīng)當(dāng)以保障市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為前提，或者至少不能隨意地以犧牲市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制為代價(jià)來實(shí)現(xiàn)其他價(jià)值目標(biāo)。

2．公平競(jìng)爭(zhēng)審查的基本方法是政策目標(biāo)之間的價(jià)值對(duì)比分析。對(duì)比分析的一般原則是，“其他經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的制定和實(shí)施不得與競(jìng)爭(zhēng)政策相抵觸”，否則就“可以借助于公平競(jìng)爭(zhēng)審查阻卻此類反競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)的公共政策出臺(tái)”。④徐士英：《中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策論綱》，載《經(jīng)濟(jì)法論叢（2013年下卷，總第25卷）》，法律出版社2013年版，第36頁。如澳大利亞規(guī)定，“凡是限制競(jìng)爭(zhēng)的法律都將被推定為非法，除非能夠證明這種限制是合法的”，并且“證明該法律合法的責(zé)任由主張保留該法律的機(jī)構(gòu)承擔(dān)”。這一規(guī)定蘊(yùn)含的法理十分明確，通過將“非法推定”和“證明責(zé)任”的疊加，最大限度保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的不可侵犯性。⑤See Centre for International Economics,Guidelines for NCP legislation reviews,［hereinafter Guideline for NCP LR.］at : http://ncp.ncc.gov.au/docs/LEGu-001.pdf,Mar.11,2016.pp.6-7.而當(dāng)確有必要出臺(tái)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制產(chǎn)生抑制的法律或公共政策時(shí)，要通過公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度確保其對(duì)于社會(huì)的整體收益大于其抑制競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的社會(huì)成本，并且盡量將成本的部分降到最低。上述價(jià)值比較的具體過程須建立在一套科學(xué)分析方法的基礎(chǔ)上。

3．公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是專業(yè)評(píng)估不是法定審查。雖然建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的目的，是對(duì)國(guó)家現(xiàn)行法（法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)）是否符合競(jìng)爭(zhēng)政策進(jìn)行“審查”，而且審查的結(jié)果一般都會(huì)轉(zhuǎn)化為法的修改或者廢止，但這并不意味著公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度等同于憲法制度中對(duì)法的清理制度。在憲法理論中，法的清理是立法機(jī)關(guān)定期對(duì)法的內(nèi)容定期進(jìn)行梳理審查，并對(duì)法的效力作出修改、廢止等決定的活動(dòng)，目的在于確保一國(guó)法體系的適時(shí)性和一致性，屬于立法機(jī)關(guān)的一項(xiàng)憲法職能。⑥參見莫紀(jì)宏：《法律清理的合憲性審查》，載許崇德、韓大元主編：《中國(guó)憲法年刊（2009）》，法律出版社2010年版，第20～30頁。與之相比，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的本質(zhì)是競(jìng)爭(zhēng)政策的推進(jìn)措施，是特定部門依據(jù)競(jìng)爭(zhēng)政策，對(duì)現(xiàn)行法從專業(yè)角度給出評(píng)估建議，沒有直接影響法的效力的效果。但在實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的國(guó)家，公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)關(guān)給出的專業(yè)評(píng)估意見對(duì)立法機(jī)關(guān)具有很大的影響力，絕大多數(shù)能夠轉(zhuǎn)化為對(duì)法的修改、廢止決定。

（二）公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的內(nèi)容

1．公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的范圍應(yīng)當(dāng)包含國(guó)內(nèi)全部法律、法規(guī)和規(guī)范性文件。對(duì)于判例法國(guó)家來說，有先例效力的司法判例也會(huì)被納入審查范圍。但從實(shí)踐情況看，前述范圍包含的法律文件太過廣泛，如果全部審查反而會(huì)造成審查無法得到有效實(shí)施。因此，各國(guó)一般將那些效力位階較高、對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為影響廣泛的法律文件納入評(píng)估范圍，具體則要根據(jù)本國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的專門立法或?qū)嵤┪募囊?guī)定來確定。從美國(guó)、澳大利亞、俄羅斯、韓國(guó)等等國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，以下法律文件一般都會(huì)被納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查的范圍：一是法律及其草案；二是中央政府發(fā)布的規(guī)范性文件及其草案；三是地方性法規(guī)及其草案，也有的國(guó)家將更低級(jí)別的地方性法律文件納入公平競(jìng)爭(zhēng)審查的范圍，但大多數(shù)國(guó)家將省以下級(jí)別的地方性法律文件，包括低級(jí)別政府發(fā)布的部分行政命令的審查交由省級(jí)政權(quán)自行實(shí)施；四是部分判例，這特指判例法國(guó)家，由于判例的范圍更加廣泛，審查時(shí)往往選擇出一些與競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制關(guān)系緊密的典型判例作為審查對(duì)象，而不是全面鋪開。

2．公平競(jìng)爭(zhēng)審查的主體。公平競(jìng)爭(zhēng)審查是站在國(guó)家整體利益的層面，對(duì)法律和規(guī)范性文件的價(jià)值目標(biāo)，以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的政策手段的正當(dāng)性予以審視的程序。因此，審查的主體一般應(yīng)當(dāng)獨(dú)立于法律、政策的制定部門，或者雖然機(jī)構(gòu)設(shè)置上不能完全獨(dú)立，但能夠確保審查主體不受干預(yù)地完成審查工作，這是推行公平競(jìng)爭(zhēng)審查的國(guó)家所遵循的慣例。而由于競(jìng)爭(zhēng)主管部門專司市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的保護(hù)，“關(guān)注的是一國(guó)經(jīng)濟(jì)的整體效率，較少受到某一個(gè)行業(yè)的影響”，⑦See OECD,Relationship between Regulators and Competition Authorities 1998,［hereinafter Relationship between Regulators and Competition Authorities］p.7,at http://www.oecd.org/dataoecd/35/37/1920556.pdf,Feb.16,2016,p.28.在不少國(guó)家，競(jìng)爭(zhēng)主管部門都會(huì)深度參與到公平競(jìng)爭(zhēng)審查工作當(dāng)中。

3．公平競(jìng)爭(zhēng)審查的啟動(dòng)機(jī)制。公平競(jìng)爭(zhēng)審查程序的啟動(dòng)可以有多種形式，這要看一國(guó)國(guó)內(nèi)法律政策環(huán)境和傳統(tǒng)來定，但審查程序的啟動(dòng)與審查主體的確定不是一個(gè)概念，啟動(dòng)審查程序的機(jī)關(guān)并不當(dāng)然地是承擔(dān)具體審查職能的機(jī)關(guān)。

第一，由立法機(jī)關(guān)設(shè)立專門委員會(huì)啟動(dòng)。公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象主要是法律和規(guī)范性文件，因此，立法機(jī)關(guān)當(dāng)然地享有這一制度的啟動(dòng)權(quán)。根據(jù)立法機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置的特點(diǎn)，許多國(guó)家都會(huì)通過專門法案建立一個(gè)特別委員會(huì)，來負(fù)責(zé)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的具體工作。美國(guó)是這方面的典型代表。2002年4月，美國(guó)聯(lián)邦眾議院反托拉斯現(xiàn)代化委員會(huì)法案（Antitrust Modernization Act），撥款400萬美元，授權(quán)組建一個(gè)由12位委員組成的獨(dú)立委員會(huì)——反托拉斯現(xiàn)代化委員會(huì)（Antitrust Modernization Commission,AMC），耗時(shí)五年，對(duì)美國(guó)反托拉斯法律制度進(jìn)行全面評(píng)估，并依法向國(guó)會(huì)和總統(tǒng)提交評(píng)估報(bào)告。⑧為了保證評(píng)估的政治中立性，法案規(guī)定由總統(tǒng)、參議院政黨領(lǐng)袖（多數(shù)黨和少數(shù)黨領(lǐng)袖各任命2名）和眾議院政黨領(lǐng)袖（多數(shù)黨和少數(shù)黨領(lǐng)袖各任命2名）分別任命1/3的委員（各4位）。為了給委員會(huì)在調(diào)查和了解信息方面提供方便，法案要求各有關(guān)政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)如實(shí)向委員會(huì)提供其所需的信息、數(shù)據(jù)，委員會(huì)的運(yùn)作、對(duì)外聯(lián)絡(luò)等等方面都擁有和一般聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)同等的權(quán)力。See U.S.C.§ 11054(a),§ 11057.這種由立法機(jī)關(guān)直接啟動(dòng)的審查好處在于，依法得出的評(píng)估結(jié)論將直作為決策參考，勝于民間組織或個(gè)別執(zhí)法機(jī)構(gòu)的研究。因此，該委員會(huì)主席Deborah A.Garza對(duì)報(bào)告可能對(duì)政治決策起到的影響效果表示充分的信心。⑨See Deborah A.Garza,Modernization of Antitrust Law – Private and Public Enforcement and Abuses – Europe and the U.S.at http:// www.justice.gov/atr/public/speeches/235658.htm,Sep.5,2009.

第二，由行政機(jī)關(guān)設(shè)立專門部門先行啟動(dòng)。有的國(guó)家先由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)推動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查，獲得一定成果后再轉(zhuǎn)由立法機(jī)關(guān)做出相關(guān)的決議，澳大利亞是這方面的典型代表。上世紀(jì)70年代，澳大利亞聯(lián)邦政府在全國(guó)范圍內(nèi)針對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)的法律、政策進(jìn)行了一整套改革措施，統(tǒng)稱為“國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策（National Competition Policy）”，要求各地方立法機(jī)構(gòu)對(duì)已制定的地方法令及其實(shí)施條例，以“是否構(gòu)成了對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制”為標(biāo)準(zhǔn)展開評(píng)估，凡經(jīng)評(píng)估確認(rèn)為限制競(jìng)爭(zhēng)的，由其制定機(jī)關(guān)在一段時(shí)間內(nèi)予以廢止、修改。1995年，聯(lián)邦政府推動(dòng)國(guó)會(huì)制定了“澳大利亞貿(mào)易行為法案（Trade Practices Act）”，設(shè)立國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)理事會(huì)（The National Competition Council），專司國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策的實(shí)施，同時(shí)也作為聯(lián)邦層級(jí)對(duì)全澳公平競(jìng)爭(zhēng)審查的指導(dǎo)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，聯(lián)邦政府還與各地方政府聯(lián)署《競(jìng)爭(zhēng)原則協(xié)議（Competition Principles Agreement）》，敦促各地頒布法律，成立專門的工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)在本地區(qū)實(shí)施公平競(jìng)爭(zhēng)審查。

第三，由競(jìng)爭(zhēng)主管部門依法啟動(dòng)。有的國(guó)家通過競(jìng)爭(zhēng)法直接授權(quán)競(jìng)爭(zhēng)主管部門可自行啟動(dòng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查，競(jìng)爭(zhēng)主管部門可以在日程工作流程中，隨時(shí)對(duì)某一部法律或草案提出意見和建議。由于競(jìng)爭(zhēng)主管部門本身就獨(dú)立于法律政策制定機(jī)關(guān)，因此，在這種啟動(dòng)模式下，競(jìng)爭(zhēng)主管部門就直接作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的主體。例如韓國(guó)和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)法都規(guī)定，當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)主管部門認(rèn)為一部法律或草案的規(guī)定可能對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制造成損害時(shí)，可以向立法機(jī)關(guān)提出意見，建議對(duì)該部法律或草案進(jìn)行修改或者廢止，印度、俄羅斯競(jìng)爭(zhēng)法中也有類似的規(guī)定。

（三）公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的步驟

澳大利亞自上世紀(jì)70年代開始實(shí)施的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策（National Competition Policy），在推動(dòng)法律、法規(guī)、政令以及各州（領(lǐng)地）立法機(jī)構(gòu)制定的地方法規(guī)、條例進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性評(píng)估方面的成效十分顯著。截至2005年，澳大利亞各級(jí)政府已完成對(duì)上述所有法律文件的評(píng)估和修改，總計(jì)發(fā)現(xiàn)近1800多項(xiàng)限制競(jìng)爭(zhēng)的法律規(guī)則，并對(duì)其中的85%進(jìn)行了修訂或廢止。⑩See Rod Sims,Driving Prosperity through Effective Competition,the Mexico Forum,January 8,2013.Mexico City,P.10,http://www.accc.gov.au/speech/driving-prosperity-through-effective-competition,轉(zhuǎn)引自張占江：《中國(guó)法律競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估制度的建構(gòu)》，載《法學(xué)》2015年第4期。在這個(gè)過程中，澳大利亞聯(lián)邦競(jìng)爭(zhēng)理事會(huì)與各地方評(píng)估機(jī)構(gòu)緊密協(xié)調(diào)，形成了《政府法律評(píng)估報(bào)告（按行政區(qū)域和法律類別逐一評(píng)估）》，《國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)理事會(huì)關(guān)于法律評(píng)估項(xiàng)目的綱要（對(duì)全部各州、領(lǐng)地法律評(píng)估計(jì)劃、過程和改革的摘要）》等重要文件，尤其是澳大利亞在公平競(jìng)爭(zhēng)的審查步驟方面基本形成了成熟體系，為國(guó)際組織和各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)主管部門所廣泛推崇。?國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展和合作組織（OECD）曾在多份研究報(bào)告中對(duì)澳大利亞的法律評(píng)估項(xiàng)目進(jìn)行推介，尤其是在針對(duì)澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)法與競(jìng)爭(zhēng)政策的年度研究文獻(xiàn)中。See OECD,Annual Report on Competition Policy Developments In Australia 2005，at http://www.oecd.org/dataoecd/62/2/36498632.pdf,Mar.10,2008; and Competition Law and Policy in Australia (July 2002 - June 2003),at http://www.oecd.org/ dataoecd/22/10/34830529.pdf,Mar.12,2008.澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)可以展示公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的一般步驟：

1．甄別法律的政策目標(biāo)，分類篩選出重點(diǎn)審查對(duì)象。針對(duì)眾多的現(xiàn)行法律，為了提高審查的效率和精準(zhǔn)度，首要的步驟是了解立法背后的政策目標(biāo)，再有針對(duì)性地予以審查。澳大利亞政府在實(shí)踐中提煉出了一些對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的限制作用較為明顯的法律類別，作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，即為了“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率目標(biāo)，達(dá)到某項(xiàng)特定的社會(huì)福利目標(biāo)（資源分配或者社會(huì)公平），達(dá)到特定的環(huán)境目標(biāo)或者保護(hù)自然資源的目標(biāo)，促進(jìn)就業(yè)或者消費(fèi)者健康和安全目標(biāo)，影響特定地區(qū)的發(fā)展，吸引投資，對(duì)特定經(jīng)濟(jì)制度的調(diào)整”而進(jìn)行的立法。除此之外，立足于彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不足，針對(duì)“自然壟斷、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、與外部性或溢出成本相關(guān)的定價(jià)問題、與公共產(chǎn)品或服務(wù)有關(guān)的定價(jià)問題、信息不對(duì)稱引起的市場(chǎng)力失衡問題、從過度競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)中轉(zhuǎn)型時(shí)的高成本問題”等實(shí)施政府干預(yù)的立法，?See Guideline for NCP LR,p.30.因?yàn)橹苯幼饔糜谑袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，也是公平競(jìng)爭(zhēng)審查必須中的關(guān)注的對(duì)象。

2．限制競(jìng)爭(zhēng)的制度類別分析。初步篩選之后進(jìn)一步要明確的是接受審查的法律對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制產(chǎn)生影響的具體制度。澳大利亞的做法是，當(dāng)一部法律存在以下情形時(shí)就會(huì)被認(rèn)為對(duì)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生了限制：（1）限制企業(yè)或個(gè)人對(duì)某一市場(chǎng)的進(jìn)入或退出；（2）控制價(jià)格或者生產(chǎn)數(shù)量；（3）限制質(zhì)量，產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)或者產(chǎn)品或服務(wù)的分配；（4）限制廣告和推廣手段；（5）限制生產(chǎn)階段的原料輸入和價(jià)格；（6）可能顯著增加企業(yè)成本的規(guī)定；（7）歧視性規(guī)定，賦予部分企業(yè)相對(duì)于其它企業(yè)的優(yōu)勢(shì)。?See Guideline for NCP LR,p.34.

以上兩個(gè)步驟屬于定性分析，用以確定需要重點(diǎn)關(guān)注的法律，以及其中需要重點(diǎn)分析的制度。而此后就需要盡可能的收集信息，以便量化分析對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制效果。

3．限制競(jìng)爭(zhēng)的影響力分析。影響力分析的對(duì)象包含兩個(gè)內(nèi)容：一是分析法律對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制程度，二是分析這種限制的收益和成本。澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)是，設(shè)計(jì)一系列針對(duì)利益相關(guān)者的問答來獲取基本評(píng)價(jià)信息。當(dāng)然，量化分析并精確排序是很困難的，以調(diào)查為基礎(chǔ)的比對(duì)分析是一種比較接近于量化的方法。例如，以前述七種限制競(jìng)爭(zhēng)情形中的第一類，“限制企業(yè)或個(gè)人對(duì)某一市場(chǎng)的進(jìn)入或退出”為例，澳大利亞設(shè)計(jì)了以下系列問答來詢問利益相關(guān)者（stakeholder）。評(píng)價(jià)的基本邏輯是：接受詢問這給出的肯定回答越多，法律限制競(jìng)爭(zhēng)的程度就越高。

法律限制競(jìng)爭(zhēng)程度評(píng)估指標(biāo)?See Guideline for NCP LR,p.35.（內(nèi)容有節(jié)選）

更多的時(shí)候，立法限制競(jìng)爭(zhēng)是為了達(dá)到一些特定政策目標(biāo)，這時(shí)就需要考慮該政策目標(biāo)是否具有足夠的合理性，以致于可以被視為一種減輕情節(jié)，在公平競(jìng)爭(zhēng)審查時(shí)也給予一定的量化，用以抵消因?yàn)橄拗聘?jìng)爭(zhēng)而招致的消極評(píng)價(jià)。沿用問答的基本方法，以前述“限制企業(yè)或個(gè)人對(duì)某一市場(chǎng)的進(jìn)入或退出”的情形為例，澳大利亞設(shè)定了一組對(duì)比性問題，專門作為“限制競(jìng)爭(zhēng)的情節(jié)”的“減輕的情節(jié)”，同時(shí)詢問利益相關(guān)者，再給每一項(xiàng)答案分配一定的權(quán)重，就可以分析法律對(duì)的綜合收益，綜合評(píng)判一部法律。

限制競(jìng)爭(zhēng)類型及其有益情節(jié) 所導(dǎo)致的限制競(jìng)爭(zhēng)情節(jié) 減輕的情節(jié)進(jìn)入或退出缺乏創(chuàng)新或降低成本的競(jìng)爭(zhēng)壓力關(guān)于范圍經(jīng)濟(jì)——自然壟斷的情形壟斷權(quán)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的限制具有一個(gè)確定的期限價(jià)格高企和消費(fèi)低迷歧視特定消費(fèi)群體減少產(chǎn)品差異性

限制競(jìng)爭(zhēng)與可減輕的情節(jié)對(duì)比分析?See Guideline for NCP LR,p.38.

4．尋找替代方案并提出建議。在綜合考慮之后，如果一部限制競(jìng)爭(zhēng)的法律凈收益是消極的，則該法律應(yīng)當(dāng)被廢除。即使法律對(duì)于澳大利亞聯(lián)邦存在整體凈收益時(shí)，也要對(duì)其進(jìn)一步的評(píng)價(jià)，看立法的目標(biāo)是否能通過更有效率的方式、有利于競(jìng)爭(zhēng)的方式達(dá)到，如果有，則對(duì)法律進(jìn)行修改，只有在沒有更好的替代方法時(shí)該法律才能得以保留。提出修改方案對(duì)制度創(chuàng)新的要求很高。澳大利亞也列舉了一些實(shí)踐中可行、常見的改革方案。例如，針對(duì)自然壟斷的法律有五項(xiàng)可行的改革措施：（1）確保沒有對(duì)替代產(chǎn)業(yè)設(shè)置市場(chǎng)進(jìn)入門檻；（2）確保開放了國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；（3）在某些特別的領(lǐng)域，可以嘗試用具有競(jìng)爭(zhēng)性的合同制管理方式引入私人管理者，來負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)政府擁有的資產(chǎn)；（4）授權(quán)第三方使用壟斷設(shè)施，從而把競(jìng)爭(zhēng)引入基礎(chǔ)設(shè)施上、下游產(chǎn)業(yè)內(nèi)；（5）針對(duì)自然壟斷產(chǎn)業(yè)獲得的超額利潤(rùn)調(diào)高稅負(fù)。?See Guideline for NCP LR,p.52.

（四）公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的效果

1．公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度能夠豐富競(jìng)爭(zhēng)政策的載體并提升競(jìng)爭(zhēng)政策的地位。競(jìng)爭(zhēng)政策從理念、價(jià)值觀進(jìn)入經(jīng)濟(jì)實(shí)踐需要一定的依托，越是具有執(zhí)行力的制度越有利于推動(dòng)這種轉(zhuǎn)化。競(jìng)爭(zhēng)政策應(yīng)當(dāng)由一個(gè)廣泛的法律、政策體系組成，“除了剛性的競(jìng)爭(zhēng)法之外，還需要運(yùn)用多種其他的政策手段或工具才能實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制的有效運(yùn)行。這就促使競(jìng)爭(zhēng)政策從狹義擴(kuò)展到廣義：一切有利于競(jìng)爭(zhēng)的政策，都被視為相互作用的競(jìng)爭(zhēng)政策的組成部分”。?應(yīng)品廣：《競(jìng)爭(zhēng)政策的憲政分析框架》，載《經(jīng)濟(jì)法研究》第 12卷，第35～54頁。公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度使競(jìng)爭(zhēng)政策直接作用的對(duì)象從企業(yè)等市場(chǎng)主體，轉(zhuǎn)而擴(kuò)大到公共政策制定部門，競(jìng)爭(zhēng)政策影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的渠道得以實(shí)質(zhì)性的拓寬，這種變化將有利于更好地實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)政策目標(biāo)。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)政策理論研究一再提出競(jìng)爭(zhēng)政策優(yōu)先于其他經(jīng)濟(jì)政策的觀念，主張“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)最基礎(chǔ)的機(jī)制是競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是競(jìng)爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)”，“競(jìng)爭(zhēng)政策應(yīng)該盡快實(shí)質(zhì)性地進(jìn)入經(jīng)濟(jì)政策并成為經(jīng)濟(jì)政策體系的核心，并以此為前提和基礎(chǔ)，構(gòu)建經(jīng)濟(jì)政策體系，處理其他經(jīng)濟(jì)政策與競(jìng)爭(zhēng)政策之間的關(guān)系”。?時(shí)建中：《論競(jìng)爭(zhēng)政策在經(jīng)濟(jì)政策體系中的地位——兼論反壟斷法在管制型產(chǎn)業(yè)的適用》，載《價(jià)格理論與實(shí)踐》2014年第7期。但我國(guó)自引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度以來，“競(jìng)爭(zhēng)政策相比于其他經(jīng)濟(jì)政策（如產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策、外資政策等）和社會(huì)政策（如勞動(dòng)和社會(huì)保障政策、環(huán)境政策、食品安全政策等）一直處于弱勢(shì)地位。其他經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策的制定和施行過程中基本不考慮是否有可能對(duì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制造成損害”。?徐士英：《中國(guó)競(jìng)爭(zhēng)政策論綱》，載《經(jīng)濟(jì)法論叢（2013年下卷，總第25卷）》，法律出版社2013年版，第36頁。并且在實(shí)務(wù)層面缺乏有效的制衡工具。一方面國(guó)家法律和相關(guān)政策并不要求其他經(jīng)濟(jì)政策的制定過程必須考慮競(jìng)爭(zhēng)政策目標(biāo)和價(jià)值，另一方面沒有專門的職能部門及相應(yīng)的工作機(jī)制。本次公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的出臺(tái)，給未來競(jìng)爭(zhēng)政策與其他經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)培育了平臺(tái)，有可能逐步將競(jìng)爭(zhēng)政策切實(shí)提升至我國(guó)經(jīng)濟(jì)政策的核心地位。

2．公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度能夠促進(jìn)一國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并惠及普通消費(fèi)者。關(guān)于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施與國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，澳大利亞政府于2005年公布過一些官方數(shù)據(jù)，說明兩者呈現(xiàn)較強(qiáng)的正相關(guān)。實(shí)施以公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度為重要組成部分的“國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策（NCP）”之后，澳大利亞經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了自1990年代初以來的復(fù)興時(shí)期。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率方面，“持續(xù)13年不間斷地保持每年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)平均水平在3.5%”；人均收入方面，“90年代澳大利亞實(shí)際人均收入增長(zhǎng)依然保持了自60年代以來的最快速度”；與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)“通貨膨脹率大大降低，整個(gè)90年代消費(fèi)價(jià)格的增長(zhǎng)僅2個(gè)百分點(diǎn)，明顯低于此前20年的高增長(zhǎng)率”，這種增長(zhǎng)在“90年代后半期里表現(xiàn)尤其明顯”；就業(yè)方面，“1993年末，澳大利亞失業(yè)人口數(shù)位于172000的高點(diǎn)，而到了2005年，這一數(shù)字已經(jīng)跌至60000人左右，是最近14年來的最低點(diǎn)”，“而這段時(shí)間正是一戰(zhàn)后之后適齡就業(yè)人口的最高峰”；這一時(shí)期澳大利亞的“對(duì)外出口增長(zhǎng)率也保持在年均7%的高位運(yùn)行”。?See Productivity Commission,Review of National Competition Policy Reforms,Report no.33: 2005,Canberra,［Hereinafter Productivity Commission Report 2005］pp.38～52.生產(chǎn)率的增長(zhǎng)情況可以進(jìn)一步印證上一組數(shù)據(jù)的證明力。據(jù)1999年的統(tǒng)計(jì)，國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)政策實(shí)施后，澳大利亞的多要素生產(chǎn)率（multifactor productivity,MFP）增長(zhǎng)是此前的兩倍多，是最近三十年來的最高值；上一次達(dá)到這一數(shù)值的時(shí)間可以追溯到1965年，那個(gè)年代澳大利亞擁有全球?qū)ζ滟Y源高度需求的利好。NCP實(shí)施之前，澳大利亞在全球的生產(chǎn)率排名已經(jīng)從1950年的全球第4位跌至1973年的第12位，1990年繼續(xù)跌至第16位，直至20世紀(jì)90年代末，才回升至全球第8位。同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致生活必需品的價(jià)格大幅下降，1990年代初至2005年間，澳大利亞全境電力價(jià)格平均降幅達(dá)19%，大宗商品鐵路貨運(yùn)價(jià)格下降明顯（小麥下降8%，散煤下降42%），港口收費(fèi)下降近50%，電信資費(fèi)平均降幅達(dá)20%。?See Productivity Commission Report 2005,p.41,and p.XIX.

二、中國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法律和政策基礎(chǔ)

公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度落實(shí)的難點(diǎn)之一，是審查得出的結(jié)論要轉(zhuǎn)化為法律政策修改或者廢止的實(shí)際行動(dòng)，尤其是當(dāng)一國(guó)法律政策體系中缺乏可供利用的制度時(shí)，還需要專門立法來推動(dòng)，那就意味著更多的時(shí)間成本以及來自既得利益群體的阻力。經(jīng)過上述梳理可見，我國(guó)法律政策提供了不少可供對(duì)接公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的規(guī)定，這也是改革開放以來歷屆政府持續(xù)推動(dòng)市場(chǎng)化改革過程中，共同為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度打造的制度優(yōu)勢(shì)。

（一）公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的法律基礎(chǔ)

以1992年黨的十四大正式作出決議，明確“我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”為標(biāo)志，中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立為時(shí)已久，全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院也進(jìn)行了廣泛的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立法，不少法律的規(guī)定已經(jīng)接近于公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的要旨，相關(guān)工作機(jī)制方面也具有共通性。過去，我們沒有從推進(jìn)和實(shí)施競(jìng)爭(zhēng)政策的視角去看待和運(yùn)用這些規(guī)定。在國(guó)務(wù)院《意見》頒布之際，很有必要回到現(xiàn)行法律規(guī)定當(dāng)中去重新審視這些條文，作為推動(dòng)制度落實(shí)的法律基礎(chǔ)。

1．《立法法》中“法律法規(guī)的審查、改變和撤銷”的規(guī)定。2001年《立法法》就規(guī)定了對(duì)不合法、不適當(dāng)?shù)姆煞ㄒ?guī)的審查、改變與撤銷程序。例如，“全國(guó)人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆伞?，“?guó)務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章”，“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定的和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)”，“地方人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章”，“省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級(jí)人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章”。2015年《立法法》修正也基本保留了2001年立法時(shí)的規(guī)定。據(jù)此，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、省級(jí)人大、地方各級(jí)人大常委會(huì)、省級(jí)人民政府等主體，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)有權(quán)啟動(dòng)相應(yīng)程序，對(duì)他們認(rèn)為“不適當(dāng)”的法律、規(guī)章和地方性法規(guī)進(jìn)行審查、改變甚至是撤銷的。雖然《立法法》未明確“不適當(dāng)”的具體情形，但理論上這個(gè)范圍應(yīng)該可以涵蓋“不適當(dāng)?shù)南拗剖袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”的情形?？梢?，《立法法》為公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度提供了憲法類法律的基本規(guī)定。

2．《行政許可法》中“行政許可設(shè)定條件與評(píng)估、修改、廢止”的規(guī)定。行政許可的設(shè)定和實(shí)施將直接決定特定市場(chǎng)的進(jìn)入門檻與退出機(jī)制，對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的影響巨大。2001年我國(guó)加入世界貿(mào)易組織，按照世貿(mào)組織協(xié)定和我國(guó)對(duì)外承諾，行政許可應(yīng)當(dāng)以透明和規(guī)范的方式實(shí)施，行政許可條件和程序?qū)Q(mào)易的限制不能超過必要的限度。因此，2003年頒布的《行政許可法》對(duì)行政許可的設(shè)定和實(shí)施做了嚴(yán)格的限制。一是對(duì)可以不設(shè)行政許可的事項(xiàng)做了明確規(guī)定：“公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”事項(xiàng)，可以不設(shè)行政許可。二是對(duì)設(shè)定行政許可的法律層級(jí)做了嚴(yán)格限制，只有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可，且上位法未設(shè)定行政許可的，下位法不得增設(shè)許可。三是設(shè)定行政許可必須經(jīng)過聽證論證，起草法律草案、法規(guī)草案和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章草案，擬設(shè)定行政許可的，“起草單位應(yīng)當(dāng)采取聽證會(huì)、論證會(huì)等形式聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)說明設(shè)定該行政許可的必要性、對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況”。在嚴(yán)控行政許可設(shè)定的基礎(chǔ)上，《行政許可法》還規(guī)定了行政許可設(shè)定后的評(píng)估程序?！靶姓S可的設(shè)定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其設(shè)定的行政許可進(jìn)行評(píng)價(jià)；對(duì)已設(shè)定的行政許可，認(rèn)為通過本法第13條所列方式能夠解決的，應(yīng)當(dāng)對(duì)設(shè)定該行政許可的規(guī)定及時(shí)予以修改或者廢止。行政許可的實(shí)施機(jī)關(guān)可以對(duì)已設(shè)定的行政許可的實(shí)施情況及存在的必要性適時(shí)進(jìn)行評(píng)價(jià)，并將意見報(bào)告該行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)。公民、法人或者其他組織可以向行政許可的設(shè)定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)就行政許可的設(shè)定和實(shí)施提出意見和建議”。以上這些規(guī)定涵蓋了行政許可設(shè)定的事前控制、事后評(píng)估以及不適當(dāng)行政許可的修改、廢止程序，幾乎可以視為行政許可領(lǐng)域的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度。

3．《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》中“規(guī)范性文件和規(guī)章的審查、改變、撤銷”的規(guī)定。1989年頒布的《行政訴訟法》明確規(guī)定，“人民法院認(rèn)為地方人民政府制定、發(fā)布的規(guī)章與國(guó)務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章不一致的，以及國(guó)務(wù)院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章之間不一致的，由最高人民法院送請(qǐng)國(guó)務(wù)院作出解釋或者裁決”。也就是說，當(dāng)人民法院審理個(gè)案時(shí)發(fā)現(xiàn)地方政府規(guī)章可能是損害市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)行為的直接依據(jù)時(shí)，是有法定渠道向有權(quán)機(jī)關(guān)進(jìn)行反饋的。結(jié)合法律確定的行政訴訟受案范圍中看，當(dāng)行政訴訟涉及對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序造成損害的具體行政行為時(shí)，人民法院的反饋就可能引起有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)涉訴行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件的審查。而關(guān)于限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的具體行政行為，1989年《行政訴訟法》規(guī)定了兩種情形，“行政機(jī)關(guān)侵犯經(jīng)營(yíng)自主權(quán)”和“符合法定條件申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的”。2014年《行政訴訟法》修正時(shí)，修正案在可訴行政行為的類別中又增加了“認(rèn)為行政機(jī)關(guān)濫用行政權(quán)力排除或者限制競(jìng)爭(zhēng)的”一項(xiàng)。同時(shí)又規(guī)定，“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國(guó)務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對(duì)行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請(qǐng)求對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查”；“人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議”。同理，1999年頒布的《行政復(fù)議法》中也可以看到類似的規(guī)定。在提請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，公民、法人或者其他組織可以一并向行政復(fù)議機(jī)關(guān)提出對(duì)有關(guān)規(guī)定的審查申請(qǐng)，包括“國(guó)務(wù)院部門的規(guī)定、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府及其工作部門的規(guī)定、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定”。《行政復(fù)議法》進(jìn)一步規(guī)定，對(duì)這類審查申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)在三十日內(nèi)依法處理；無權(quán)處理的，應(yīng)當(dāng)按照法定程序轉(zhuǎn)送有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)依法處理。而行政復(fù)議的受理范圍包括了“行政機(jī)關(guān)侵犯合法的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)”，“符合法定條件，申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書，或者申請(qǐng)行政機(jī)關(guān)審批、登記有關(guān)事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理的”。可見，自1989年《行政訴訟法》頒布開始，經(jīng)由具體涉及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的行政訴訟、行政復(fù)議個(gè)案，而啟動(dòng)針對(duì)具體規(guī)范性文件直至其依據(jù)的具體法律法規(guī)的審查或者評(píng)估程序的法律通道就已經(jīng)存在，并且1999年《行政復(fù)議法》和2014年《行政訴訟法》修正案將其兩次強(qiáng)化。

4．《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《反壟斷法》中對(duì)“濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)行為”的規(guī)定。1993年頒布的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》最早明確了政府不得濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的原則，具體包括，“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者的商品，限制其他經(jīng)營(yíng)者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限制外地商品進(jìn)入本地市場(chǎng)，或者本地商品流向外地市場(chǎng)”。2008年頒布的《反壟斷法》針對(duì)我國(guó)國(guó)情設(shè)立了“濫用行政權(quán)力排除、限制競(jìng)爭(zhēng)”一章，其中規(guī)定“行政機(jī)關(guān)不得濫用行政權(quán)力，制定含有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容的規(guī)定”。此外，《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)于這類行為的法律責(zé)任規(guī)定為“上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正”，理論上可以認(rèn)為，工商行政管理部門可以根據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》向違法單位的上級(jí)部門反饋相關(guān)情況，并建議其做出責(zé)令改正決定?！斗磯艛喾ā穼?duì)這個(gè)建議渠道給予了明確和拓寬，“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以向有關(guān)上級(jí)機(jī)關(guān)提出依法處理的建議”。因此，我國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)法律執(zhí)行部門有權(quán)啟動(dòng)針對(duì)一件具體規(guī)范性文件的審查和建議程序。

（二）公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的政策基礎(chǔ)

在推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革方面，國(guó)務(wù)院制定的不少政策文件也與公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度相通，其中不少措施可供公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度借用。早在1980年，國(guó)務(wù)院就發(fā)布《關(guān)于開展和保護(hù)社會(huì)主義競(jìng)爭(zhēng)的暫行規(guī)定》明確，“開展競(jìng)爭(zhēng)必須打破地區(qū)封鎖和部門分割。任何地區(qū)和部門部不準(zhǔn)封鎖市場(chǎng)，不得禁止外地商品在本地區(qū)、本部門銷售”；“采取行政手段保護(hù)落后，抑制先進(jìn)，妨礙商品正常流通的作法，是不合法的，應(yīng)當(dāng)予以廢止”。2001年，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于禁止在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中實(shí)行地區(qū)封鎖的規(guī)定》，強(qiáng)調(diào)要“建立和完善全國(guó)統(tǒng)一、公平競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)范有序的市場(chǎng)體系，破除地方保護(hù)”，“任何地方不得制定實(shí)行地區(qū)封鎖或者煩憂地區(qū)封鎖內(nèi)容的規(guī)定”。規(guī)定還明確，各級(jí)人民政府及其所屬部門制定的規(guī)范性文件中含有地區(qū)封鎖內(nèi)容的，由其上級(jí)部門負(fù)責(zé)改變或撤銷。

在上面兩個(gè)文件規(guī)定的基礎(chǔ)上，國(guó)務(wù)院自2001年起，開始在全國(guó)范圍內(nèi)部署開展專門針對(duì)“行政審批制度”的清理改革工作。2001年國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《關(guān)于行政審批制度改革工作實(shí)施意見的通知》，要求對(duì)當(dāng)時(shí)全部行政審批事項(xiàng)逐一清理，“不符合政企分開和政事分開原則、妨礙市場(chǎng)開放和公平競(jìng)爭(zhēng)以及實(shí)際上難以發(fā)揮有效作用的行政審批，堅(jiān)決予以取消；可以用市場(chǎng)機(jī)制代替的行政審批，通過市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作”，“凡是通過市場(chǎng)機(jī)制能夠解決的，應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)機(jī)制去解決；通過市場(chǎng)機(jī)制難以解決，但通過公正、規(guī)范的中介組織、行業(yè)自律能夠解決的，應(yīng)當(dāng)通過中介組織和行業(yè)自律去解決。有關(guān)經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)出讓、建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)和產(chǎn)權(quán)交易等事項(xiàng)，必須通過市場(chǎng)機(jī)制來運(yùn)作。對(duì)雖符合合法原則，但不符合上述要求的行政審批，也應(yīng)當(dāng)取消”?！皩?duì)于確需保留的行政審批，要建立健全監(jiān)督制約機(jī)制，做到審批程序嚴(yán)密、審批環(huán)節(jié)減少、審批效率明顯提高，行政審批責(zé)任追究制得到嚴(yán)格執(zhí)行。”從數(shù)據(jù)上看，這項(xiàng)工作是有實(shí)效的。根據(jù)國(guó)務(wù)院公開發(fā)文進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，截止2016年2月，中央政府共取消行政審批事項(xiàng)2347項(xiàng)，取消中央指定地方實(shí)施的行政審批事項(xiàng)214項(xiàng)。?這些文件分別是：《國(guó)務(wù)院關(guān)于第二批取消152項(xiàng)中央指定地方實(shí)施行政審批事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)［2016］9號(hào)），《國(guó)務(wù)院關(guān)于第一批取消62項(xiàng)中央指定地方實(shí)施行政審批事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)［2015］57號(hào)），《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定（2015）》（國(guó)發(fā)［2015］11號(hào)），《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)［2014］50號(hào)），《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定（2014）》（國(guó)發(fā)［2014］5號(hào)），《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定》（國(guó)發(fā)［2013］44號(hào)），《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放50項(xiàng)行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)［2013］27號(hào)），《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國(guó)發(fā)［2013］19號(hào)），《國(guó)務(wù)院關(guān)于第六批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》（國(guó)發(fā)［2012］52號(hào)），《國(guó)務(wù)院關(guān)于第五批取消和下放管理層級(jí)行政審批項(xiàng)目的決定》（國(guó)發(fā)［2010］21號(hào)），《國(guó)務(wù)院關(guān)于第四批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》（國(guó)發(fā)［2007］33號(hào)），《國(guó)務(wù)院關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》（國(guó)發(fā)［2004］16號(hào)），《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消第二批行政審批項(xiàng)目和改變一批行政審批項(xiàng)目管理方式的決定》（國(guó)發(fā)［2003］5號(hào)），《國(guó)務(wù)院關(guān)于取消第一批行政審批項(xiàng)目的決定》（國(guó)發(fā)［2002］24號(hào)）。由于國(guó)務(wù)院同時(shí)要求省級(jí)及以下地方政府同步對(duì)地方自行設(shè)立的行政審批開展清理檢查，所以實(shí)際上15年來，地方層面也在大規(guī)模減少行政審批事項(xiàng)。以上海市為例，2001年上海市原有需要市級(jí)審批的2027項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，到2009年底僅保留117項(xiàng)，5項(xiàng)下放到下級(jí)政府主管部門，30項(xiàng)改為后置備案，還有44項(xiàng)與其他行政審批事項(xiàng)整合，清理、調(diào)整的比例占到了原行政審批事項(xiàng)的90.33%。?上海市人民政府法制辦公室編：《上海市依法行政狀況白皮書（2004—2009）》，上海人民出版社2011年版，第58～59頁。（下引稱《上海依法行政白皮書》）另有數(shù)據(jù)顯示，至2014年5月，上海分七批次累計(jì)取消行政審批1174項(xiàng)，至2015年1月，取消行政審批增加至1230項(xiàng)。?上海市審改辦金躍明處在參加市人大“網(wǎng)議日”活動(dòng)時(shí)的介紹，載“上海人大公眾網(wǎng)”，http://www.spcsc.sh.cn/shrdgzw/node4/ n226/n227/u1ai58716.html，（2016年7月14日訪問）；以及上海市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室副主任錢明濤，在市第十四屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議上所做的《關(guān)于本市深化行政審批制度改革加快政府職能轉(zhuǎn)變情況的報(bào)告》，載“上海人大公眾網(wǎng)” http:// www.spcsc.sh.cn/shrdgzw/node5/node48/n1907/u1ai60160.html，2016年7月14日訪問。

三、中國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的完善

（一）國(guó)務(wù)院公平競(jìng)爭(zhēng)審查文件的主要內(nèi)容

國(guó)務(wù)院《意見》對(duì)我國(guó)未來一段時(shí)期要建設(shè)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度作了初步設(shè)定。第一，審查對(duì)象是行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，制定市場(chǎng)準(zhǔn)入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)、經(jīng)營(yíng)行為規(guī)范、資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)等方面的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施。對(duì)于效力層級(jí)更高的行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院制定的其他政策措施、地方性法規(guī)，《意見》是要求起草部門在起草過程中自行進(jìn)行審查，且未明確對(duì)《意見》頒布前存量如何進(jìn)行評(píng)估。第二，工作步驟上，首先對(duì)現(xiàn)行有效的進(jìn)行審查，在此基礎(chǔ)上形成對(duì)新出臺(tái)文件的定期評(píng)估完善機(jī)制。第三，關(guān)于審查主體，國(guó)務(wù)院《意見》確定了“誰制定、誰清理”的工作原則。在中央政府層面，國(guó)務(wù)院各部門都是審查責(zé)任主體，對(duì)本部門制定的相關(guān)文件擔(dān)負(fù)審查責(zé)任，這其中，發(fā)改委、國(guó)務(wù)院法制辦、商務(wù)部、工商總局四個(gè)部門還負(fù)有牽頭建立健全工作機(jī)制、指導(dǎo)審查制度實(shí)施、總結(jié)成效和經(jīng)驗(yàn)的職責(zé)。在地方層面，《意見》明確各級(jí)人民政府作為公平競(jìng)爭(zhēng)審查的責(zé)任主體，這其中省級(jí)人民政府還需兼負(fù)對(duì)下級(jí)市縣人民政府進(jìn)行指導(dǎo)的職責(zé)。第四，審查標(biāo)準(zhǔn)方面，國(guó)務(wù)院《意見》從“市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出”“商品和要素自由流動(dòng)”“影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本”“影響生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為”四個(gè)方面確定了18項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建起了審查評(píng)估的基本指標(biāo)體系。

（二）國(guó)務(wù)院公平競(jìng)爭(zhēng)審查文件的基本定位

以上國(guó)務(wù)院《意見》的規(guī)定勾勒出了公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的雛形，對(duì)于起步階段來說，這些制度措施是極具開創(chuàng)意義，也有很強(qiáng)的操作性。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，國(guó)務(wù)院《意見》距離完善的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度尚存在一定的距離，尤其是在基本定位上可能還需要作出以下調(diào)整：

1．公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的出發(fā)點(diǎn)不光是確保行政決策合法化，而應(yīng)當(dāng)是確保國(guó)家法律和公共政策與競(jìng)爭(zhēng)政策相協(xié)調(diào)。行政機(jī)關(guān)代表狹義的政府，行政決策僅能體現(xiàn)一小部分的公共政策，公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度如果僅以行政機(jī)關(guān)內(nèi)部決策合法為出發(fā)點(diǎn)，會(huì)極大地限制其效果。真正意義上的公平競(jìng)爭(zhēng)審查應(yīng)當(dāng)站在廣義政府的立場(chǎng)上，對(duì)全部法律和公共政策進(jìn)行審查，審查的目的也必須超越“行政決策合法”的目標(biāo)，更多地聚焦國(guó)家法律、公共政策與競(jìng)爭(zhēng)政策相協(xié)調(diào)的目標(biāo)。

2．公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象主要不是效力層級(jí)較低的規(guī)范性文件，而應(yīng)當(dāng)是一國(guó)法律體系中位階較高、影響較大的法律文件。國(guó)務(wù)院本次宣告建立公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度是一個(gè)好的開頭，由于處在起步階段，因此審查的對(duì)象范圍暫時(shí)集中于效力層級(jí)較低的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施領(lǐng)域，這幾類文件的制定主體眾多，文件規(guī)模龐大，且制定過程相對(duì)于法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)而言，缺乏民主監(jiān)督程序，最有可能產(chǎn)生濫用行政權(quán)力限制競(jìng)爭(zhēng)的情況。因此，在制度建立之初選擇這個(gè)范圍是可行的。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)與世界主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家一樣，聚焦到效力層級(jí)更高的法律、行政法規(guī)以及地方性法規(guī)層面。主要的理由有兩點(diǎn)：

一是法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)是具有法律效力的文件，它的制定機(jī)關(guān)處于我國(guó)政府序列的頂端，是政治決策中的最后環(huán)節(jié)。這些文件中一旦涉及不恰當(dāng)?shù)南拗聘?jìng)爭(zhēng)的規(guī)定，個(gè)人、企業(yè)甚至是競(jìng)爭(zhēng)主管部門很難通過常規(guī)的救濟(jì)渠道予以改變。此外，法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)往往是其他規(guī)范性文件的制定依據(jù)，一旦這些高位階法律文件與競(jìng)爭(zhēng)政策相悖，就會(huì)衍生出源源不斷的下位階的法律文件去違背競(jìng)爭(zhēng)政策。

二是在我國(guó)當(dāng)前的立法體制下，規(guī)章、規(guī)范性文件以及其他政策措施不具有獨(dú)立創(chuàng)設(shè)新的行政管理措施的權(quán)限，諸如行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、備案管理、行政收費(fèi)等等各類措施，均有嚴(yán)格的設(shè)定權(quán)限，規(guī)章、規(guī)范性文件以及其他政策措施無法突破上位法律法規(guī)所設(shè)定的底線。即使現(xiàn)實(shí)中有這類低位階文件違法限制競(jìng)爭(zhēng)的情況，基本上通過適用《立法法》確定的下位法不得抵觸上位法的立法原則，以及相應(yīng)地審查、修改、廢止程序就可以對(duì)之進(jìn)行糾正。而且由于這些文件的制定主體在行政機(jī)關(guān)體系中處于下級(jí)機(jī)關(guān)序列，個(gè)人、企業(yè)或者競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法部門通過向其上級(jí)主管部門反映、建議，也可以及時(shí)糾正這些行為。

3．公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度的實(shí)施機(jī)關(guān)不能過于分散，而應(yīng)當(dāng)把審查職能逐步向少數(shù)專業(yè)化部門歸并集中。國(guó)務(wù)院《意見》將當(dāng)前公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象聚焦在規(guī)模大、層級(jí)低的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施領(lǐng)域，因此，無法單憑一個(gè)部門來完成全部的審查工作，為此，“誰制定、誰清理”的工作原則在目前是可行的。但長(zhǎng)遠(yuǎn)看，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的本質(zhì)是在競(jìng)爭(zhēng)政策和其他經(jīng)濟(jì)政策、公共政策之間的價(jià)值判斷，要遵循競(jìng)爭(zhēng)政策目標(biāo)優(yōu)先的總體價(jià)值取向。這就需要公平競(jìng)爭(zhēng)審查的主體對(duì)競(jìng)爭(zhēng)政策有較為全面和深刻的理解，當(dāng)其他經(jīng)濟(jì)政策、公共政策與競(jìng)爭(zhēng)政策產(chǎn)生沖突時(shí)，從競(jìng)爭(zhēng)政策目標(biāo)出發(fā)去衡平其他政策。因此，審查的主體以相對(duì)確定、相對(duì)集中的部門為優(yōu)，這也是世界上先行國(guó)家普遍遵循的規(guī)律。

（三）公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度長(zhǎng)效化與現(xiàn)行法律政策的整合

未來，我國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度歷經(jīng)一段時(shí)間的重點(diǎn)推進(jìn)之后，必然會(huì)進(jìn)入常態(tài)化。那時(shí)要繼續(xù)維持制度的長(zhǎng)效影響力，就應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有法律規(guī)定和政策措施進(jìn)行研究整合，讓分散的規(guī)定在競(jìng)爭(zhēng)政策的指導(dǎo)下集中發(fā)力。

1．立法機(jī)關(guān)法律清理審查工作要逐步接納公平競(jìng)爭(zhēng)審查標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《立法法》關(guān)于“法律法規(guī)的審查、改變和撤銷”的規(guī)定，由制定法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章的機(jī)關(guān)定期開展清理審查工作，把公平競(jìng)爭(zhēng)審查的標(biāo)準(zhǔn)納入對(duì)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章及其草案的審查標(biāo)準(zhǔn)，必要時(shí)委托熟悉競(jìng)爭(zhēng)政策的部門提供專業(yè)意見，對(duì)確有不適當(dāng)限制競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定，及時(shí)啟動(dòng)修改、廢止程序。

2．公平競(jìng)爭(zhēng)審查要及時(shí)與法律、政策制定部門的修改、廢止程序相銜接。在公平競(jìng)爭(zhēng)審查過程中發(fā)現(xiàn)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章可能存在的限制競(jìng)爭(zhēng)規(guī)定時(shí)，由組織審查的機(jī)關(guān)向制定部門反饋，建議其適用《立法法》作出修改或者廢止相關(guān)規(guī)定的決定；其中，針對(duì)地方性法規(guī)、規(guī)章的意見，還可以向有權(quán)撤銷該法規(guī)、規(guī)章的上一級(jí)人大常委會(huì)、上一級(jí)人民政府同時(shí)提出。

3．競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法部門要建立向有權(quán)制定、修改法律政策的機(jī)關(guān)進(jìn)行信息反饋的工作機(jī)制。工商行政管理機(jī)關(guān)或者其他競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法部門發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件可能存在的限制競(jìng)爭(zhēng)規(guī)定時(shí)，由執(zhí)法部門依據(jù)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》和《反壟斷法》向制定部門或者其上級(jí)部門反饋，建議修改或者廢止相關(guān)規(guī)定。

4．人民法院、行政復(fù)議機(jī)關(guān)與公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)關(guān)要有信息共享機(jī)制。人民法院在審理行政案件，各級(jí)政府承辦行政復(fù)議案件的機(jī)關(guān)，在辦理案件過程中發(fā)現(xiàn)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件可能存在的限制競(jìng)爭(zhēng)規(guī)定時(shí)，除依據(jù)《行政訴訟法》《行政復(fù)議法》進(jìn)行處理之外，還可以向組織公平競(jìng)爭(zhēng)審查的機(jī)關(guān)通報(bào)，由其視情況啟動(dòng)針對(duì)該項(xiàng)規(guī)定的公平競(jìng)爭(zhēng)審查。

5．行政審批制度改革工作要向有立法權(quán)的人大常委會(huì)主導(dǎo)下的行政許可設(shè)定審查制度轉(zhuǎn)化。

在制定法律、地方性法規(guī)的過程中，由人大常委會(huì)主導(dǎo)進(jìn)行行政許可設(shè)定必要性的事前審查，行政許可設(shè)定后，由人大常委會(huì)主導(dǎo)進(jìn)行實(shí)施情況審查，以及定期組織行政許可存續(xù)對(duì)競(jìng)爭(zhēng)秩序的影響力的審查，根據(jù)審查結(jié)論定期對(duì)法律、地方性法規(guī)設(shè)定的行政許可進(jìn)行修改或者廢止，確保我國(guó)行政許可設(shè)定符合競(jìng)爭(zhēng)政策要求。同時(shí)，嚴(yán)格限制沒有法律、法規(guī)依據(jù)的限制審批。

（四）完善中國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制的具體建議

在制度的起步階段，國(guó)務(wù)院《意見》確立的許多是由點(diǎn)及面逐步展開的，這是一種必要的策略。但從期待中國(guó)公平競(jìng)爭(zhēng)審查機(jī)制健全完善的角度出發(fā)，未來這項(xiàng)制度可能還需要在以下六個(gè)方面完成一些具體的轉(zhuǎn)變，或者至少需要采取一些過渡措施：

1．審查對(duì)象。以全部法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)及其草案為最終對(duì)象，過渡階段可組織對(duì)個(gè)別法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的審查。應(yīng)當(dāng)盡快擴(kuò)大公平競(jìng)爭(zhēng)審查的對(duì)象范圍，把法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)及其草案，列入常規(guī)的公平競(jìng)爭(zhēng)審查范圍。而當(dāng)前可行的過渡方案是，根據(jù)個(gè)別情況對(duì)個(gè)別法律、行政法規(guī)或者地方性法規(guī)組織審查，采取個(gè)別發(fā)現(xiàn)、個(gè)別糾正的辦法。

2．審查主體。外部獨(dú)立主體進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)審查是大方向，在過渡階段可由確定專門機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)審查口徑的指導(dǎo)和組織復(fù)查。法律政策制定機(jī)關(guān)自行組織的審查在一定程度上會(huì)影響審查的中立性；在關(guān)鍵問題的判斷上，分散的審查主體也可能在競(jìng)爭(zhēng)政策的統(tǒng)一理解、適用方面存有分歧。經(jīng)驗(yàn)表明，競(jìng)爭(zhēng)主管部門對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)審查的參與非常重要。在以美國(guó)為代表的立法機(jī)關(guān)啟動(dòng)模式中，聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)和司法部反托拉斯局始終對(duì)AMC的各項(xiàng)工作給予支持，AMC的主席就是前FTC官員。而在以澳大利亞為代表的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部啟動(dòng)模式中，已離不開澳大利亞競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)的身影。澳大利亞法律評(píng)估指南就規(guī)定，當(dāng)?shù)胤秸畬?duì)一步法律是否涉及限制競(jìng)爭(zhēng)問題存在疑慮時(shí)，可以提請(qǐng)競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)的幫助。因此，未來我國(guó)也應(yīng)當(dāng)建立起在競(jìng)爭(zhēng)主管部門深度參與下的外部主體獨(dú)立審查機(jī)制。當(dāng)前可行的過渡方案是，由從事競(jìng)爭(zhēng)政策研究實(shí)施的部門對(duì)各方審查主體在審查的口徑上給予政策指導(dǎo)，并組織對(duì)審查結(jié)果的復(fù)查。

3．審查標(biāo)準(zhǔn)。從形式標(biāo)準(zhǔn)向?qū)嵸|(zhì)標(biāo)準(zhǔn)過渡。未來要防止一些部門和地方從文義上規(guī)避目前國(guó)務(wù)院《意見》所列舉的18項(xiàng)審查標(biāo)準(zhǔn)，一些文件從形式上繞過了公平競(jìng)爭(zhēng)審查，但經(jīng)過政策措施的變形、組合，實(shí)際上還是可以起到限制競(jìng)爭(zhēng)的效果。因此，公平競(jìng)爭(zhēng)審查的標(biāo)準(zhǔn)要以實(shí)質(zhì)構(gòu)成限制競(jìng)爭(zhēng)的效果為準(zhǔn)，多運(yùn)用綜合調(diào)查、跟蹤觀測(cè)等手段，不是停留于文義比對(duì)。

4．審查工具。從定性分析向定量分析過渡。定性分析是公平競(jìng)爭(zhēng)審查的基礎(chǔ)方法，是定量分析的前提。尤其在起步之初，首要的目標(biāo)是祛除法律政策中明顯不符合競(jìng)爭(zhēng)政策的規(guī)定，定性分析方法簡(jiǎn)便易行。但未來面臨的一定是一個(gè)越來越復(fù)雜的綜合情境，定性判斷可能難以應(yīng)對(duì)，因此引入一些程度性的判斷也是必須的，例如政策措施的限制競(jìng)爭(zhēng)的程度，以及該政策給社會(huì)帶來其他收益的程度對(duì)比分析，替代措施與原政策措施的成本收益分析，等等。在定性分析的基礎(chǔ)上，定量的分析方法要越來越多的引入公平競(jìng)爭(zhēng)審查。

5．審查節(jié)點(diǎn)。從事后審查向事中審查過渡。公平競(jìng)爭(zhēng)制度從無到有之初，首要的是對(duì)既存法律政策進(jìn)行審查，因此體現(xiàn)為事后審查和糾正。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，事后審查糾正不僅意味著試錯(cuò)成本已經(jīng)產(chǎn)生，還需要追加糾正成本，這些都將是全社會(huì)共同負(fù)擔(dān)。因此，健全的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度應(yīng)當(dāng)以法律政策制定的事中環(huán)節(jié)審查為主，在起草階段避免大部分不符合競(jìng)爭(zhēng)政策的措施轉(zhuǎn)化為正式的法律、政策，只有極少部分起草階段難以對(duì)其限制競(jìng)爭(zhēng)的效果作出準(zhǔn)確判斷的法律、政策，才需要組織事后審查。

6．審查效力。從政策性審查向法律性審查過渡。公平競(jìng)爭(zhēng)審查的實(shí)效要借助法律、政策的修改、廢止程序來最終完成，要修改、廢止低位階的規(guī)章、政策，僅需要由中央政府或者省一級(jí)政府以文件形式授權(quán)審查機(jī)關(guān)按照相應(yīng)程序提出即可。但對(duì)要修改和廢止法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，則必須依《立法法》由相應(yīng)地的立法機(jī)關(guān)啟動(dòng)專門程序。要確保這些立法機(jī)關(guān)接受公平競(jìng)爭(zhēng)審查的結(jié)論，則需要給予公平競(jìng)爭(zhēng)審查一定的法律地位，這樣公平競(jìng)爭(zhēng)審查就不再是依據(jù)一項(xiàng)政策文件而開展的臨時(shí)性工作，而是成為了依法行使職權(quán)，其結(jié)論對(duì)于立法機(jī)關(guān)的影響力才能夠有效提高。

向立力，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院博士研究生。