上海農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)分解

方志權(quán)

上海農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革經(jīng)驗(yàn)分解

方志權(quán)

上海市上世紀(jì)90年代起就開(kāi)始探索推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革。2016年，在基本完成村級(jí)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，將改革工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向推進(jìn)鎮(zhèn)級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革。截至2016年底，上海已實(shí)行集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的村1621個(gè)，占總村數(shù)的96.7%；25個(gè)鎮(zhèn)完成了鎮(zhèn)級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革，占總鎮(zhèn)數(shù)的20.5%。2015年度分紅總額超過(guò)12億元，近100萬(wàn)人不同程度分享了農(nóng)村改革的紅利。列入全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)的閔行區(qū)，農(nóng)民包括股份收入在內(nèi)的財(cái)產(chǎn)性收入占到農(nóng)村居民家庭人均可支配收入的18.1%，成為上海郊區(qū)城鄉(xiāng)居民收入差距最小的地區(qū)。

注重因地制宜

上海先后探索了有限責(zé)任公司、社區(qū)股份合作社和經(jīng)濟(jì)合作社三種改革形式。城市化地區(qū)，可采取股權(quán)形式量化集體資產(chǎn)，登記方式上采取到工商登記的有限責(zé)任公司、社區(qū)股份合作社兩種形式；其他地區(qū)，則采取份額形式賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員合法權(quán)益，登記方式上采取由農(nóng)業(yè)部門(mén)登記統(tǒng)一社會(huì)信用代碼證的經(jīng)濟(jì)合作社形式。上海明確撤制村的改制，原則上不再設(shè)立集體股。未撤制的村及鎮(zhèn)的改制，可設(shè)立一定比例的集體股，一般掌握在20%左右，主要用于本區(qū)域公共福利和公益事業(yè)等開(kāi)支。同時(shí)，明確不得設(shè)立干部股。上海始終堅(jiān)持新型集體經(jīng)濟(jì)組織要以農(nóng)齡為主要依據(jù)確定成員所占集體資產(chǎn)的份額，并以此作為收益分配的主要依據(jù)，但不是唯一依據(jù)，基層可綜合考慮其他因素，確定股權(quán)的具體設(shè)置方法，實(shí)現(xiàn)人戶(hù)結(jié)合，以戶(hù)為單位發(fā)放社員證，并相應(yīng)明確戶(hù)內(nèi)每個(gè)成員的份額（股權(quán)）。設(shè)置的股權(quán)管理方面，城市化地區(qū)，通過(guò)股權(quán)設(shè)置的，采取靜態(tài)的管理辦法，確保固化穩(wěn)定；其他地區(qū)，通過(guò)份額設(shè)置的，則采取動(dòng)態(tài)的管理辦法，一定年度適當(dāng)微調(diào)。

創(chuàng)新體制機(jī)制

創(chuàng)設(shè)經(jīng)濟(jì)主體。針對(duì)公司制和社區(qū)股份合作制改革成本高、負(fù)擔(dān)重等問(wèn)題，上海創(chuàng)設(shè)了經(jīng)濟(jì)合作社這一經(jīng)濟(jì)主體。改革后設(shè)立的經(jīng)濟(jì)合作社經(jīng)區(qū)政府批準(zhǔn)到農(nóng)業(yè)部門(mén)進(jìn)行登記，領(lǐng)取統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，到金融機(jī)構(gòu)開(kāi)設(shè)賬戶(hù)，建立會(huì)計(jì)制度，實(shí)行收益分配制度。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作社可持續(xù)發(fā)展，上海市出臺(tái)政策性文件，有效解決了經(jīng)濟(jì)合作社對(duì)外投資問(wèn)題，以及對(duì)外投資形成的股權(quán)或出資在同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部變動(dòng)的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)合作社這一主體已成為上海農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革的主要形式。

健全治理機(jī)制。通過(guò)改革，理順新型集體經(jīng)濟(jì)組織和村黨組織、村委會(huì)之間的關(guān)系，形成了在村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，村民委員會(huì)自治管理、村經(jīng)濟(jì)合作社自主經(jīng)營(yíng)、村務(wù)監(jiān)督管理委員會(huì)監(jiān)督的新格局。明確村經(jīng)濟(jì)合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社的理事長(zhǎng)應(yīng)在具有集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的人選中選舉產(chǎn)生。村黨支部書(shū)記為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，建議其兼任社區(qū)經(jīng)濟(jì)合作社理事長(zhǎng)，但一般不宜同時(shí)再兼任村委會(huì)主任。為促進(jìn)新型集體經(jīng)濟(jì)組織健康有序運(yùn)行，完善村級(jí)治理體系，2016年上海已全面推進(jìn)村民委員會(huì)與村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織分賬管理，實(shí)現(xiàn)村經(jīng)分離。村委會(huì)基本運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)已由各級(jí)財(cái)政予以保障。

注重持續(xù)發(fā)展?？偨Y(jié)推廣松江區(qū)新橋鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織通過(guò)與漕河涇開(kāi)發(fā)區(qū)組建公司法人、共同開(kāi)發(fā)園區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體、集約發(fā)展、合作共贏，促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)的優(yōu)越性。總結(jié)奉賢區(qū)“百村公司”等經(jīng)驗(yàn)，搭建集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展平臺(tái)，推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)相對(duì)薄弱地區(qū)以經(jīng)濟(jì)合作社為主要形式，開(kāi)展集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革。探索結(jié)合農(nóng)村綜合幫扶工作促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，全面建立以份額為依據(jù)的分配機(jī)制，將改革紅利惠及集體經(jīng)濟(jì)組織成員，充分調(diào)動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的積極性。

分類(lèi)推進(jìn)改革

閔行區(qū)發(fā)揮了全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)先行示范作用，對(duì)完善農(nóng)村集體資產(chǎn)股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承等六項(xiàng)權(quán)能提出了具體辦法，引導(dǎo)股權(quán)管理向制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。在具體推進(jìn)過(guò)程中，注重整體設(shè)計(jì)、分類(lèi)推進(jìn)。

全面開(kāi)展集體資產(chǎn)股份占有權(quán)、收益權(quán)試點(diǎn)。在推進(jìn)改革進(jìn)程中，如何更好地全面落實(shí)農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份的占有權(quán)和收益權(quán)，閔行區(qū)規(guī)定成員原則上僅在戶(hù)籍所在村集體經(jīng)濟(jì)組織享有股權(quán)，已完成改革的，要求建立健全股權(quán)證書(shū)登記管理制度，一般以戶(hù)為單位發(fā)放股權(quán)證書(shū)。股權(quán)證書(shū)應(yīng)詳細(xì)記載成員信息、股權(quán)初始登記、變更及收益分配等情況，為未來(lái)實(shí)行股權(quán)繼承創(chuàng)造條件。同時(shí)要求處理好集體股權(quán)收益分配與積累的關(guān)系，設(shè)置分配水平上限，確定合理分配比例，制定分配方案，收益多時(shí)應(yīng)適當(dāng)控制分配額度，結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，實(shí)行“以豐補(bǔ)歉”。收益分配方案需報(bào)上一級(jí)集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)審核后，經(jīng)民主審議通過(guò)，方可實(shí)施。

有條件開(kāi)展集體資產(chǎn)股份有償退出權(quán)、繼承權(quán)試點(diǎn)。閔行區(qū)明確農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)退出限定在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，只有因大病、火災(zāi)、車(chē)禍或其他不可預(yù)見(jiàn)災(zāi)難等特殊情況，經(jīng)街鎮(zhèn)集資委批準(zhǔn)，村集體經(jīng)濟(jì)組織才可啟動(dòng)實(shí)施股權(quán)有償退出。退出價(jià)格按上年度末審計(jì)的賬面凈資產(chǎn)計(jì)退。為避免矛盾，閔行區(qū)規(guī)定因特殊情況退出股權(quán)的成員可享有回購(gòu)權(quán)，回購(gòu)價(jià)格按上年度末審計(jì)的賬面凈資產(chǎn)回購(gòu)。鑒于知青只有勞動(dòng)貢獻(xiàn)而無(wú)土地貢獻(xiàn)，明確規(guī)定知青份額應(yīng)退出。針對(duì)有些地方存在的崗位股，為體現(xiàn)公平性，閔行區(qū)倡導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部在利益面前退一步，要求將已設(shè)的崗位股逐步清退。對(duì)股權(quán)轉(zhuǎn)讓的受讓人總持股額度，閔行區(qū)也作出規(guī)定，不得超過(guò)受讓時(shí)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員平均持股額的5倍，防止“一股獨(dú)大”。對(duì)于如何保障新增人員的利益，閔行區(qū)規(guī)定，法定繼承人為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，按照法定順序繼承股權(quán)；法定繼承人為非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，可有兩種方法選擇：一是被繼承人可以繼承，但繼承的權(quán)屬受限。二是所持股權(quán)原則上由本集體經(jīng)濟(jì)組織回購(gòu)或轉(zhuǎn)讓給集體經(jīng)濟(jì)組織其他成員。無(wú)繼承人的，被繼承人所持股權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織所有。閔行區(qū)的這一規(guī)定，既合情又合理，破解了農(nóng)村集體資產(chǎn)股份單純以《繼承法》為依據(jù)的難題。

慎重開(kāi)展集體資產(chǎn)股份抵押權(quán)、擔(dān)保權(quán)試點(diǎn)。農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)屬于用益物權(quán)，如何更好地賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份以金融產(chǎn)品特性，實(shí)行抵押和擔(dān)保，閔行區(qū)明確股權(quán)抵押價(jià)值測(cè)算應(yīng)以股權(quán)預(yù)期收益為依據(jù)，農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)抵押擔(dān)保采用授信額度方式。同時(shí)明確當(dāng)借款人不能如約歸還貸款本息時(shí)，可由第三方擔(dān)保公司、也可由區(qū)、鎮(zhèn)財(cái)政部門(mén)建立的股權(quán)抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)基金，承擔(dān)一定比例的不良貸款風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位：上海市委農(nóng)辦）