“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)的法治保障路徑探索

文 / 楊志成

“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)的法治保障路徑探索

文 / 楊志成

打造“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)的“平安綠色通道”和“法治高速公路”，對于服務(wù)保障“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)這一時(shí)代偉業(yè)意義重大，是“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)快速、可持續(xù)發(fā)展的基石。借鑒相關(guān)國家及地區(qū)或相關(guān)項(xiàng)目的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，有針對性地提出相關(guān)法律制度方面的建設(shè)，涵蓋立法建議、執(zhí)法運(yùn)行、司法環(huán)境建設(shè)等全方位內(nèi)容，從法治視角對“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)的各項(xiàng)政策、制度、舉措順利運(yùn)行提供法治保障進(jìn)行探索，總結(jié)出可復(fù)制、可推廣的交匯點(diǎn)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，可以為連云港市乃至國內(nèi)其他地區(qū)根據(jù)自身特點(diǎn)，發(fā)揮自身優(yōu)勢，更好地融入“一帶一路”戰(zhàn)略提供理論指導(dǎo)。從實(shí)踐層面看，“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)涉及到提升港口綜合功能、暢通大陸橋運(yùn)輸、打造貿(mào)易投資便利化平臺、推動現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展、深化與上合組織和中西亞國家合作等方方面面，是一項(xiàng)無先例可循、充滿挑戰(zhàn)的探索性工作，交匯點(diǎn)建設(shè)中涉及的法治保障問題會日益凸顯，法治缺陷或制度缺失問題的矛盾會更加尖銳，需要針對法律保障中的不足和法律執(zhí)行中存在的問題進(jìn)行深入剖析，尋找解決對策，從而保障“一帶一路”戰(zhàn)略規(guī)劃在連云港能得到有效對接和穩(wěn)健運(yùn)行具有創(chuàng)新的實(shí)踐意義。

一、交匯點(diǎn)建設(shè)法治保障的戰(zhàn)略規(guī)劃與設(shè)計(jì)目標(biāo)

頂層設(shè)計(jì)，規(guī)劃先行。制定交匯點(diǎn)建設(shè)中長期規(guī)劃的總體規(guī)劃、分規(guī)劃，對國際、國內(nèi)法律法規(guī)的遵守執(zhí)行，包括自由貿(mào)易港區(qū)、商務(wù)中心、金融中心、物流中心、上合組織國際物流園區(qū)、中哈物流中轉(zhuǎn)基地、上合組織出?；?、綜合保稅區(qū)建設(shè)的分規(guī)劃，需要省級以上人大來審議、批準(zhǔn)并監(jiān)督實(shí)施；“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)首先要重視頂層設(shè)計(jì)，做好前期的論證、規(guī)劃和行動設(shè)計(jì)，不僅要通過省發(fā)改委等綜合部門的規(guī)劃設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)在交匯點(diǎn)規(guī)劃上的科學(xué)論證，而且還要通過國家外交部、商務(wù)部、財(cái)政部、中國人民銀行、中聯(lián)部、教育部、文化部、中國人民對外友好協(xié)會等涉外部門與沿線國家的對口部門進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)中國與沿線國家的互聯(lián)互通。在國家關(guān)于“一帶一路”建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)出臺后，各部門、各級政府和非政府行為體要積極對接“一帶一路”的頂層設(shè)計(jì)，從各自優(yōu)勢出發(fā)，制定具體的交匯點(diǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)和行動計(jì)劃，在國家頂層設(shè)計(jì)引導(dǎo)下，通過創(chuàng)造性的基層設(shè)計(jì)呼應(yīng)和壯大“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)的戰(zhàn)略影響力。在頂層設(shè)計(jì)引導(dǎo)下進(jìn)行的創(chuàng)新性探索，在實(shí)踐中要通過頂層設(shè)計(jì)引領(lǐng)基層設(shè)計(jì)，通過基層設(shè)計(jì)為頂層設(shè)計(jì)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，通過“抓兩頭，帶中間”，激發(fā)上下推進(jìn)“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)的積極性和創(chuàng)造性，共同推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的偉大事業(yè)。在這一過程中，針對“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)中面臨的一系列政策實(shí)施、資源配置、利益調(diào)整、綜合管理與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等法治問題，要從針對性和可操作性出發(fā)，加強(qiáng)一系列法律法規(guī)體系的建設(shè)，轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)行政體制的建設(shè)，建立健全“法治”建設(shè)的指標(biāo)體系，規(guī)范政府行為和開發(fā)優(yōu)惠政策的制定與實(shí)施，依法進(jìn)行建設(shè)的決策規(guī)劃。同時(shí)，還要加強(qiáng)與“一帶一路”上其他國家和地區(qū)的法治協(xié)作，有效整合法治資源，構(gòu)建統(tǒng)一的法治信息平臺，建立法治協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)組織保障，共同制定戰(zhàn)略框架協(xié)議，統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)手段及責(zé)任追究機(jī)制等。

法治環(huán)境已成為一個(gè)地方的核心競爭力，抓法治就是抓發(fā)展，就是抓科學(xué)發(fā)展。立足連云港和江蘇實(shí)際，通過研究和利用現(xiàn)有的國際金融法、國際投資法、國際貿(mào)易法特別是中國與“一帶一路”相關(guān)國家和地區(qū)簽署的雙邊、多邊貿(mào)易與投資合作協(xié)議，密切關(guān)注和研究已經(jīng)或即將出臺的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行及絲路基金等開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)的法律規(guī)則，依據(jù)這些法律和規(guī)則推進(jìn)連云港和江蘇的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作、境外貿(mào)易與合作交流工作、優(yōu)化通關(guān)手續(xù)、商品檢驗(yàn)、檢疫程序等工作，探索貿(mào)易便利化的可行性，促進(jìn)連云港等江蘇沿海地區(qū)與相關(guān)國家和地區(qū)產(chǎn)品與服務(wù)的互聯(lián)互通。

二、圍繞“五通”抓住法治保障重點(diǎn)

緊緊圍繞政策溝通、設(shè)施聯(lián)通、貿(mào)易暢通、資金融通、民心相通等“五通”建設(shè)涉及的法律法規(guī)的執(zhí)行，國際、國內(nèi)貿(mào)易規(guī)則，雙邊、多邊協(xié)議及商貿(mào)、金融、投資、文化、旅游等等法律法規(guī)，如國內(nèi)法《合同法》、《對外貿(mào)易法》、《貨物進(jìn)出口管理?xiàng)l例》、《海關(guān)法》、《海商法》、《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算試點(diǎn)管理辦法》、《啟運(yùn)港退（免）稅管理辦法》、《海關(guān)保稅港區(qū)管理暫行辦法》、《境外投資管理辦法》、《旅游法》、《著作權(quán)法》、《知識產(chǎn)權(quán)法》，國際法《國際貨物買賣統(tǒng)一法公約》、《聯(lián)合國國際貨物買賣時(shí)效期限公約》、《聯(lián)合國國際貨物買賣合同公約》、《聯(lián)合國國際貨物多式聯(lián)運(yùn)公約》等研究交匯點(diǎn)建設(shè)中涉及到的法治保障問題。

（一）國際大通道建設(shè)的法治保障問題

2016年7月29日，江蘇省委書記羅志軍在連云港調(diào)研“一帶一路”戰(zhàn)略部署推進(jìn)落實(shí)情況時(shí)要求，要加快推進(jìn)以連云港為龍頭的沿海港口群建設(shè)，完善綜合樞紐、物流基地和銜接性設(shè)施，構(gòu)建港口集疏運(yùn)和大通關(guān)體系。縱深推進(jìn)現(xiàn)代交通運(yùn)輸業(yè)發(fā)展，建立立體綜合交通運(yùn)輸體系，離不開標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、法律法規(guī)提供政策支撐和制度保障?！耙粠б宦贰苯粎R點(diǎn)國際大通道建設(shè)將面臨諸多體制機(jī)制、法律法規(guī)以及政策性的矛盾與問題。要解決好這些問題，既需要利益關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整和配置，又需要制度自身的改革和創(chuàng)新，更需要在現(xiàn)實(shí)中充分運(yùn)用法治思維和法治方式，通過法律的手段，護(hù)航公正、高效、文明的現(xiàn)代交通運(yùn)輸業(yè)跨越。

（二）促進(jìn)貿(mào)易投資便利化的法治保障問題

貿(mào)易投資便利化改革要以國際化、法治化、市場化和信息化為改革路徑，運(yùn)用法治思維和法治方法全面深化改革試點(diǎn)各項(xiàng)工作。對于“一帶一路”交匯點(diǎn)貿(mào)易投資便利化建設(shè)的各項(xiàng)措施的法律定位要從法治理念的轉(zhuǎn)變?nèi)胧?，理順其關(guān)系，明確各自地位，通過制度創(chuàng)新，加快推動其向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展；借鑒其他地區(qū)如浙江舟山港綜合保稅區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)等為綜合保稅區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展提供實(shí)踐基礎(chǔ),積極主動復(fù)制和轉(zhuǎn)化上海自貿(mào)區(qū)貿(mào)易監(jiān)管、通關(guān)一體化、外資管理等領(lǐng)域的制度創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)協(xié)同創(chuàng)新，探索實(shí)施符合連云港實(shí)際的貿(mào)易投資便利化舉措；制定連云港港綜合保稅區(qū)管理委員會權(quán)力清單、以“國際化、專業(yè)化與法治化”視角構(gòu)建綜合保稅區(qū)投資環(huán)境評價(jià)體系等方面著手推進(jìn)優(yōu)化外商投資環(huán)境。要以問題為導(dǎo)向推進(jìn)連云港港綜合保稅區(qū)的法治創(chuàng)新，逐步建立適合連云港港綜合保稅區(qū)的法律體系，“自上而下”與“自下而上”相結(jié)合，爭取獲得自由貿(mào)易園區(qū)立法權(quán)，制定出臺《自由貿(mào)易港管理法》，真正確立境內(nèi)關(guān)外的地位。針對連云港綜合保稅區(qū)以大宗商品為主的貿(mào)易自由化、以海洋產(chǎn)業(yè)為主的投資自由化的發(fā)展特點(diǎn)，建議在建設(shè)保稅燃料油供應(yīng)的貿(mào)易監(jiān)管創(chuàng)新上，積極促使船舶進(jìn)出境便利化；明確負(fù)面清單管理模式，區(qū)分產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單和外資管理負(fù)面清單的差別，進(jìn)行負(fù)面清單管理模式創(chuàng)新，注重負(fù)面清單監(jiān)管模式的建立，強(qiáng)調(diào)完善監(jiān)管型政府，通過行政法創(chuàng)新和監(jiān)管績效評估，進(jìn)一步完善行政監(jiān)管。

（三）推動產(chǎn)業(yè)合作的法治保障問題

目前，連云港中哈國際物流合作基地一期項(xiàng)目已經(jīng)投入運(yùn)營，二期項(xiàng)目以及上合組織國際物流園建設(shè)正全面推進(jìn)。產(chǎn)業(yè)合作過程中需對項(xiàng)目提供可行性論證，對投資方的信用狀況進(jìn)行全面調(diào)查取證，以確保其合作的誠意性，并具完全履行合同的能力。國務(wù)院《物流業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》實(shí)施近兩年來，現(xiàn)代物流業(yè)的整體發(fā)展沒有達(dá)到預(yù)期，許多困擾物流業(yè)發(fā)展的政策性問題有待解決。2014年10月，國務(wù)院下發(fā)《物流業(yè)發(fā)展中長期規(guī)劃(2014-2020年)》明確要求, 要著力減少行政干預(yù),打破條塊分割和地區(qū)封鎖,清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種行業(yè)內(nèi)部規(guī)定；要降低物流成本；要加大對失信行為的懲戒力度，健全完善跨地區(qū)、跨行業(yè)的聯(lián)合懲戒機(jī)制；要把物流企業(yè)和從業(yè)人員誠信記錄納入全國統(tǒng)一的信用信息管理平臺。這些都對“一帶一路”交匯點(diǎn)的現(xiàn)代物流基地的園區(qū)建設(shè)提供可借鑒經(jīng)驗(yàn)，需要建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，凝聚良好的體制和政策環(huán)境合力，進(jìn)一步促進(jìn)物流業(yè)全面、協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，并在此基礎(chǔ)上，著力探索研究物流業(yè)立法問題，為物流業(yè)發(fā)展提供法治保障。

（四）增強(qiáng)承載功能措施的法治保障問題

“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)要大力發(fā)展保稅展示交易和跨境電子商務(wù)等新興業(yè)態(tài)，打造“一帶一路”國際商務(wù)中心。交匯點(diǎn)城市的商務(wù)中心、金融中心功能要求提升雙向投資水平，發(fā)揮金融助推作用，推動投融資便利化，深化金融領(lǐng)域開放創(chuàng)新，建立健全金融風(fēng)險(xiǎn)防控體系，研究完善促進(jìn)投資和貿(mào)易的稅收政策。從海事法院角度，要求海事法院能夠主動遵循國際通行規(guī)則，積極行使涉外司法審查權(quán)，改進(jìn)涉外爭議裁判方法；對于從事海事海商的律師，除了要求數(shù)量上的增長，也要求能夠更加專業(yè)化，并主動的參與國際法律業(yè)務(wù)的分工，進(jìn)而謀求國際業(yè)務(wù)合作的主導(dǎo)地位，爭取由以往的“農(nóng)民工”變成為“發(fā)包商”或者“主管”，唯有取得對法律事務(wù)的主導(dǎo)地位，才能更好的利用中國的法律規(guī)則，增加“話事權(quán)”，服務(wù)于我國“海洋強(qiáng)國”的更高戰(zhàn)略。

（五）“引進(jìn)來走出去”雙向開放戰(zhàn)略中的法治保障問題

連云港要強(qiáng)化國家東中西區(qū)域合作示范區(qū)功能，建立健全區(qū)域合作交流機(jī)制，主動尋找向西開放戰(zhàn)略合作伙伴，加強(qiáng)與中亞、中東歐等地投資合作，發(fā)揮新歐亞大陸橋經(jīng)濟(jì)走廊東方起點(diǎn)的先導(dǎo)作用。引進(jìn)來、走出去戰(zhàn)略涉及到資金、人才、項(xiàng)目的引進(jìn)，產(chǎn)品、技術(shù)、資源的輸出，與中亞國家及中西部地區(qū)經(jīng)貿(mào)、文化、教育、旅游等領(lǐng)域的合作問題等。規(guī)范“一帶一路”雙向開放建設(shè)的法律包括全球性法律、區(qū)域性法律、雙邊法律以及相關(guān)國家的國內(nèi)法律，但是這些法律可能發(fā)生沖突，解決這些沖突，既應(yīng)遵循強(qiáng)行法優(yōu)先、利益平等原則，也需根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置合理的規(guī)則予以解決。要推動建立健全區(qū)域協(xié)作機(jī)制，爭取把新亞歐大陸橋合作協(xié)調(diào)機(jī)制整合提升至國家層面，加快建立產(chǎn)業(yè)合作區(qū)域利益調(diào)配機(jī)制。強(qiáng)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局政策性導(dǎo)向作用，打造區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作良性體制機(jī)制環(huán)境，構(gòu)建與中西部地區(qū)在生態(tài)領(lǐng)域、資源環(huán)境等方面的合作機(jī)制，推動區(qū)域信息資源共享。以國家各部委和地方政府為主要服務(wù)對象，在現(xiàn)有保險(xiǎn)、金融、交通、生產(chǎn)等分類信息管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，拓展應(yīng)用物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，完善合作共贏的網(wǎng)絡(luò)信息管理服務(wù)系統(tǒng)。構(gòu)建人才、科技區(qū)域合作機(jī)制，以“統(tǒng)一規(guī)劃、獨(dú)立建設(shè)、共用共享”為原則，加強(qiáng)多形式、多渠道陸橋沿線中心城市科技信息交流，共享科技資源。加強(qiáng)與陸橋沿線工程技術(shù)研究中心、重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室等各類創(chuàng)新機(jī)構(gòu)的交流合作。暢通人才流動渠道，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)、信息產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域與中西部地區(qū)高校開展政產(chǎn)研學(xué)的深度合作，彰顯絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶科技競爭合作人才新優(yōu)勢，共同打造一個(gè)多領(lǐng)域、開放式、全球性的技術(shù)型人才培養(yǎng)網(wǎng)絡(luò)。

三、做好交匯點(diǎn)建設(shè)法治保障的對策措施

重點(diǎn)要圍繞關(guān)鍵要素，針對突出法治問題，借鑒以往成功經(jīng)驗(yàn)，從立法、執(zhí)法、司法、人才保障等方面提出具體法治保障方案。

（一）要不斷提高法治意識，提升法治思維能力。“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)涉及到的決策、規(guī)劃、實(shí)施都要做到于法有據(jù)，在貿(mào)易流通、企業(yè)經(jīng)營、運(yùn)行管理、金融投資等等方面都要遵守國際、國內(nèi)法律法規(guī)、規(guī)則，了解掌握國內(nèi)外有關(guān)政策、貿(mào)易規(guī)則，依法簽訂備忘錄、合同等，以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)責(zé)任共擔(dān)、利益共享。

（二）要提供立法保障。黨的十八屆四中全會賦予設(shè)區(qū)的市以地方立法權(quán)，連云港如何盡快制定頒布有關(guān)“一帶一路”建設(shè)的專門性法律文件，把地方的目標(biāo)規(guī)劃和利益訴求以立法的形式反映出來，建立完善的地方法規(guī)體系和有利于區(qū)域發(fā)展的市場規(guī)則及政策環(huán)境至關(guān)重要。同時(shí)要推動產(chǎn)業(yè)預(yù)警制度、信息公開制度、公平競爭制度、權(quán)益保護(hù)制度、投資管理制度等一系列制度的創(chuàng)新。

（三）要提供執(zhí)法保障。一方面要進(jìn)一步加快轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新行政管理體制。按照權(quán)責(zé)一致原則，建立行政權(quán)責(zé)清單制度，明確政府職能邊界。深化行政審批制度改革，最大限度取消行政審批事項(xiàng)，積極探索實(shí)行負(fù)面清單管理制度，不斷提高依法行政水平。另一方面要在完善區(qū)域跨界運(yùn)輸法律機(jī)制、區(qū)域經(jīng)貿(mào)法治運(yùn)行機(jī)制、區(qū)際執(zhí)法協(xié)作機(jī)制上做更多的創(chuàng)新。

（四）要提供司法保障。研究如何提高司法的國際化水平和司法公信力，促進(jìn)地區(qū)間的司法合作，建立多元化的糾紛解決機(jī)制，構(gòu)筑調(diào)解、仲裁及訴訟的有效聯(lián)通機(jī)制，增強(qiáng)在法律的框架下規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)發(fā)展的能力。要以滿足“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)的司法需求為目標(biāo)，把涉外海事商事審判工作置于國際、國內(nèi)兩個(gè)大局中來謀劃推進(jìn)；要以提升司法的國際公信力為價(jià)值追求，采取切實(shí)有效措施，不斷提高司法的國際化水平；要深入研究解決“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)司法保障所涉及的現(xiàn)實(shí)問題，用司法的共同理念凝聚“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)的法治共識，進(jìn)一步加強(qiáng)國際司法合作；要切實(shí)完善相關(guān)部門以及專家學(xué)者會商研討機(jī)制，交流信息，共享資源，以司法的保障作用營造“一帶一路”交匯點(diǎn)建設(shè)的公正、高效、權(quán)威法治環(huán)境。

（五）要提供人才保障。當(dāng)前，隨著“一帶一路”工程的展開，很多地方政府顯示出了很高的積極性，然而，很多地方顯然把重點(diǎn)鎖定在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、跨國貿(mào)易和資金流通和相關(guān)政策溝通上，人才戰(zhàn)略相對滯后。在沒有對沿線國家國情、法規(guī)政策有深入了解的人脈資源支持的情況下，貿(mào)然推進(jìn)其他項(xiàng)目恐怕會遭遇很大的麻煩。因此，我們需要把人才資源放到首要的位置上。在整合現(xiàn)有資源基礎(chǔ)上，依托大學(xué)、黨校和行政學(xué)院等教學(xué)培養(yǎng)機(jī)構(gòu)，迅速建立目標(biāo)明確、機(jī)制完善、高效實(shí)用的“一帶一路”戰(zhàn)略性人才，特別是法律專業(yè)人才培養(yǎng)體系，做好“一帶一路”大學(xué)聯(lián)盟、智庫網(wǎng)絡(luò)、人才基地等基礎(chǔ)能力開發(fā)工作，不斷培養(yǎng)適應(yīng)“一帶一路”要求的一大批領(lǐng)導(dǎo)人才、管理人才和專業(yè)人才隊(duì)伍。同時(shí)，要本著共商、共建、共享的原則，積極挖掘境外其他沿線國家的人力資源，在人力資源和人文交流上互聯(lián)互通。

（作者系連云港市委政法委副書記、市綜治辦主任）