中國(guó)普遍二孩生育的政策環(huán)境與政策目標(biāo)

宋健

摘要：普遍二孩生育政策的實(shí)施效果，不僅涉及人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也決定著生育政策下一步改革的方向和速度。文章圍繞“誰(shuí)來(lái)生”（生育主體）、“如何養(yǎng)”（社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件）、“生多少”（生育文化）三個(gè)問(wèn)題，著重分析了中國(guó)普遍二孩生育的人口環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政治文化環(huán)境。結(jié)果顯示普遍二孩生育政策并不會(huì)起到立竿見(jiàn)影提升生育率水平的效果，其對(duì)勞動(dòng)力短缺、人口老齡化等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的解決也不會(huì)是即時(shí)的。文章對(duì)這一政策的可能效果與實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)系進(jìn)行了理論上的探討，認(rèn)為政府工作的重點(diǎn)須順應(yīng)政策環(huán)境的變化，努力創(chuàng)造生育友好型社會(huì)，而不是急于求成再次貿(mào)然改變生育政策。

關(guān)鍵詞：二孩生育；政策環(huán)境；政策目標(biāo)；政策效果

中圖分類號(hào)：C923文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1000-4149（2016）04-0121-06

DoI：10.3969/j.issn.1000-4149.2016.04.013

自2016年1月1日起，中國(guó)所有夫婦，無(wú)論城鄉(xiāng)、區(qū)域、民族，都可以生育兩個(gè)孩子。這標(biāo)志著中國(guó)獨(dú)生子女政策的終結(jié)，也意味著中國(guó)又一次回到了二孩時(shí)代。新中國(guó)成立后上一次中國(guó)人普遍生育兩個(gè)孩子還是在20世紀(jì)五六十年代計(jì)劃生育政策尚未全面實(shí)施的時(shí)期。半個(gè)世紀(jì)之后社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境迥異，普遍二孩生育政策的實(shí)施效果如何、育齡夫婦是否會(huì)按照政策普遍生育兩個(gè)孩子，不僅涉及人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也決定著生育政策下一步改革的方向和速度。

生育政策是一項(xiàng)公共政策，是決策者為了實(shí)現(xiàn)人口目標(biāo)、規(guī)范和引導(dǎo)人們的生育行為，所制定的社會(huì)準(zhǔn)則和行動(dòng)方案。政策環(huán)境則是指作用和影響公共政策的外部條件的總和，涉及地理特征、人口變量、政治文化、社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)制度等多種因素，這些因素限制和指引著政策的有效實(shí)施。本文圍繞“誰(shuí)來(lái)生”（生育主體）、“如何養(yǎng)”（社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件）、“生多少”（生育文化）三個(gè)問(wèn)題，著重分析中國(guó)普遍二孩生育的人口環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政治文化環(huán)境，并對(duì)這一政策的可能效果與實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的關(guān)系進(jìn)行理論上的探討。

一、人口環(huán)境：第一代獨(dú)生子女成為生育主體

育齡人群是承擔(dān)生育行為、保證生育政策有效實(shí)施的主體。我們利用新中國(guó)成立以來(lái)六次人口普查所在年份育齡婦女的人數(shù)和年齡分布進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)與20世紀(jì)五六十年代相比較，2010年的育齡婦女呈現(xiàn)如下特征：①規(guī)模成倍增加（見(jiàn)表1）。2010年育齡婦女總?cè)藬?shù)（3.80億）是1953年時(shí)（1.33億）的2.85倍，是1964年時(shí)（1.52億）的2.51倍。②結(jié)構(gòu)明顯老化（見(jiàn)圖1）。最年輕的15-19歲組占全部育齡婦女的比例2010年為12.63%，分別比1953年（18.52%）和1964年（19.63%）時(shí)減少了5.88和6.99個(gè)百分點(diǎn)。20-34歲生育旺盛年齡人群的比例2010年為42.44%，也低于1953年時(shí)的46.34%和1964年時(shí)的46.12%。

雖然截至2010年的最近一次普查數(shù)據(jù)顯示育齡婦女的總?cè)藬?shù)不斷在攀升，但此后育齡婦女總?cè)藬?shù)將呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。不考慮死亡率僅粗略估算，分別用2010年10-14歲、5-9歲和0-4歲人口隊(duì)列逐步替代2010年45-49歲、40-44歲和35-39歲隊(duì)列，便可知2015年、2020年和2025年育齡婦女的總?cè)藬?shù)將分別下降為3.63億、3.34億和3.11億。育齡婦女中20-34歲生育旺盛年齡人群的數(shù)量在2000年已達(dá)到峰值1.66億，2010年降為1.61億，此后還將不斷減少。這一變化正是由于不同規(guī)模隊(duì)列的替代作用所導(dǎo)致的必然結(jié)果。

普遍二孩生育政策全面實(shí)施的2016年，當(dāng)年15-49歲的育齡人群是1966-2001年間的出生隊(duì)列，其中20-34歲生育旺盛年齡人群則出生于1981-1996年間；隨著“60后”、“70后”逐漸退出育齡期，第一代獨(dú)生子女成為新時(shí)期的生育主體。

二、社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境：教育深刻影響生命歷程及育兒成本

社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素對(duì)于人們的生育意愿和生育行為發(fā)揮著愈來(lái)愈重要的作用，并直接影響生育政策的實(shí)施效果。研究表明，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和計(jì)劃生育雖然對(duì)中國(guó)的生育率下降都有重要的影響，但隨著時(shí)間的推移，計(jì)劃生育的作用在減弱，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響則不斷增強(qiáng)。過(guò)去幾十年間，教育的普及和受教育程度的提高、初婚的推遲、勞動(dòng)參與的普遍性、消費(fèi)方式的變遷、育兒成本的提升，這些社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變革深刻影響了每個(gè)家庭及育齡婦女群體，也成為普遍二孩政策實(shí)施不得不考慮的環(huán)境因素。筆者認(rèn)為，其中最為重要的是教育環(huán)境的變化。

1986年全國(guó)人大六屆四次會(huì)議通過(guò)、2006年修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》為普及義務(wù)教育提供了法律保障，適齡兒童到學(xué)校接受正規(guī)教育成為個(gè)人成長(zhǎng)不可或缺的階段；1999年教育部基于《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施的高校擴(kuò)招實(shí)踐，使高校招生規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)，越來(lái)越多的人得以接受高等教育。普查數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)具有大專及以上教育程度的人數(shù)從2000年的4402萬(wàn)猛增到2010年的1.18億。

教育的普及和受教育程度的提高，不僅提升了中國(guó)的人力資本水平，而且對(duì)個(gè)人的生命歷程和育兒成本產(chǎn)生了深刻影響。首先是育齡人群自身受教育年限的延長(zhǎng)。育齡人群中相當(dāng)一部分仍是在校學(xué)生，且低齡組育齡婦女的平均受教育年限更長(zhǎng)（見(jiàn)圖2），這無(wú)疑會(huì)推遲初婚年齡。事實(shí)上，婚姻推遲是20世紀(jì)90年代以來(lái)中國(guó)社會(huì)的一個(gè)普遍現(xiàn)象。利用全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)的分析顯示，我國(guó)人口平均初婚年齡從1990年的22.79歲上升到2010年的24.85歲.同期男性和女性分別從23.57歲和22.02歲提高至25.86歲和23.89歲。研究發(fā)現(xiàn)1999年高校擴(kuò)招政策帶來(lái)的高等教育人口比例提高，對(duì)適婚的23-30歲年齡組人口的初婚推遲有很強(qiáng)的解釋力，可以很大程度上解釋我國(guó)近年來(lái)初婚年齡的上升趨勢(shì)。女性受教育程度的提高和獨(dú)立性的增強(qiáng)，使女性就業(yè)更為普遍，也改變了女性對(duì)于婚姻的態(tài)度和在家庭中的權(quán)力地位。

其次是對(duì)子代培養(yǎng)的教育期望提高，并助長(zhǎng)了育兒成本。育兒成本涉及直接成本和間接成本，前者包括住院分娩的費(fèi)用、嬰幼兒各種用品支出，以及早教班、幼兒園、小學(xué)、中學(xué)等接踵而至的教育培養(yǎng)費(fèi)用等，如果再考慮月嫂、保姆開(kāi)支，及孩子生病住院等可能的開(kāi)銷，養(yǎng)育一個(gè)孩子的直接成本更高。后者則包括父母尤其是母親為了生育和照料嬰幼兒付出的機(jī)會(huì)成本，如職業(yè)發(fā)展機(jī)會(huì)、薪金收入損失等。根據(jù)國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)2014年中國(guó)計(jì)劃生育家庭發(fā)展追蹤調(diào)查0-5周歲兒童問(wèn)卷數(shù)據(jù)，生育每個(gè)孩子平均分娩費(fèi)用為4365元：0-5周歲兒童年平均生活支出為5750元、教育花費(fèi)為4250元、醫(yī)療支出為2493元，粗略估計(jì)養(yǎng)育一個(gè)嬰幼兒的年消費(fèi)超過(guò)1萬(wàn)元；教育支出僅次于生活支出。從兒童年養(yǎng)育成本標(biāo)準(zhǔn)差（1.36萬(wàn)元）來(lái)看，家庭間的差異相當(dāng)大（見(jiàn)表2）。這還僅僅是針對(duì)嬰幼兒的估算，并沒(méi)有涉及學(xué)齡人口的教育費(fèi)用。育兒的機(jī)會(huì)成本更是難以估算，無(wú)論是母親因照料嬰幼兒導(dǎo)致的機(jī)會(huì)成本，還是照料孩子引起的工作一家庭平衡的兩難選擇，都已成為養(yǎng)育子女的障礙性因素。

三、政治文化環(huán)境：生育觀念已被重塑

每個(gè)社會(huì)都有自己的文化，文化塑造或影響著人們的社會(huì)行為，社會(huì)成員的價(jià)值觀和生活方式得以區(qū)別于其他社會(huì)的成員；而文化則來(lái)源于代際傳承和社會(huì)重塑兩種途徑?！皞髯诮哟?、“養(yǎng)兒防老”、“多子多?！痹侵袊?guó)傳統(tǒng)的生育文化，然而，社會(huì)制度的變遷和40多年來(lái)計(jì)劃生育政策的宣傳倡導(dǎo)，已經(jīng)重塑了生育文化，少生優(yōu)生變成社會(huì)主流觀念。

社會(huì)制度的變遷主要反映為家庭制度和養(yǎng)老制度的改變。過(guò)去幾十年間中國(guó)家庭規(guī)模不斷小型化、結(jié)構(gòu)趨于核心化、功能日益簡(jiǎn)單化。計(jì)劃生育政策有效減少了家庭中的子女?dāng)?shù)量，遷移流動(dòng)則顯著改變了人們的居住安排。一方面，家庭成員關(guān)系重心由縱向代際轉(zhuǎn)為橫向夫妻；另一方面，代際財(cái)富流方向發(fā)生逆轉(zhuǎn)，子女對(duì)于父母的經(jīng)濟(jì)功效和養(yǎng)老功效逐漸減少甚至喪失。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，越來(lái)越多的人通過(guò)參與社會(huì)勞動(dòng)獲得收入，被社會(huì)保障體系所覆蓋，由積蓄、退休金或養(yǎng)老金而不是由子女來(lái)負(fù)擔(dān)養(yǎng)老。事實(shí)上，由于工作方式、居住安排和生活觀念的現(xiàn)代化，以及社會(huì)競(jìng)爭(zhēng)壓力的加大，養(yǎng)兒不僅不能夠防老，甚至還要提防養(yǎng)兒“啃老”。

宣傳倡導(dǎo)是中國(guó)計(jì)劃生育政策成功實(shí)施的重要手段，移風(fēng)易俗則是宣傳工作的主要目的。在作為中國(guó)嚴(yán)格計(jì)劃生育政策標(biāo)志的1980年《公開(kāi)信》中，共產(chǎn)黨員、共青團(tuán)員被號(hào)召首先響應(yīng)政策；此后的幾十年間，被稱作“天下第一難”的計(jì)劃生育也是由于無(wú)數(shù)積極響應(yīng)國(guó)家號(hào)召的黨團(tuán)員的身體力行，政策才得以成功實(shí)施。幾十年的浸潤(rùn)下，少生代表先進(jìn)、多生意味落后的社會(huì)風(fēng)氣逐漸形成，人們的生育觀念在現(xiàn)代化和生育政策的雙重作用下悄然改變，少生文化形成氣候。這一文化的最直接體現(xiàn)就是生育意愿的變化。在全國(guó)不同地區(qū)的調(diào)查結(jié)果表明，我國(guó)目前每個(gè)家庭平均理想子女?dāng)?shù)為1.6-1.8個(gè)孩子；大多數(shù)育齡人群的生育子女?dāng)?shù)低于意愿子女?dāng)?shù)，且二者皆低于更替水平。

四、普遍二孩生育政策與人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展

作為迄今世界上人口仍居首位的國(guó)家，中國(guó)政府近年來(lái)在堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國(guó)策的同時(shí)，開(kāi)始采取逐漸寬松的生育政策，這源于我國(guó)人口發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力和外部條件都發(fā)生了重大轉(zhuǎn)折性變化。20世紀(jì)90年代，中國(guó)完成了人口轉(zhuǎn)變，進(jìn)入低生育水平時(shí)期。盡管總?cè)丝谝?guī)模仍保持慣性增長(zhǎng)，但內(nèi)在自然增長(zhǎng)率已開(kāi)始呈現(xiàn)衰減態(tài)勢(shì)。同期世界發(fā)達(dá)國(guó)家的總和生育率持續(xù)在低位徘徊，中國(guó)是否也會(huì)陷入“低生育率陷阱”成為學(xué)界討論的熱點(diǎn)。新的人口形勢(shì)下，生育政策迅速實(shí)現(xiàn)了從“雙獨(dú)二孩”、“單獨(dú)二孩”，到“普遍二孩”的三步走調(diào)整戰(zhàn)略。2013年底“單獨(dú)”二孩政策實(shí)施后，“遇冷”說(shuō)曾一時(shí)流傳，申請(qǐng)生育和實(shí)際生育的夫婦規(guī)模也遠(yuǎn)低于預(yù)期；盡管可能存在政策效果延后、生肖年份影響等因素，但“普遍二孩”政策的急遽實(shí)施，不能不說(shuō)是對(duì)上述觀點(diǎn)的政策回應(yīng)。

從普遍二孩生育的政策環(huán)境來(lái)看，作為生育主體的育齡婦女其規(guī)模隨出生隊(duì)列的更替次第減少；母子兩代人的生命歷程都受到教育普及的深刻影響，養(yǎng)育孩子的直接和間接成本不斷攀升：生育文化已被重塑，人們的生育觀念和行為都轉(zhuǎn)向少生優(yōu)生。這些都意味著普遍二孩生育政策并不會(huì)起到立竿見(jiàn)影提升生育率水平的效果，其對(duì)勞動(dòng)力短缺、人口老齡化等結(jié)構(gòu)性問(wèn)題的解決也不會(huì)是即時(shí)的。那是否應(yīng)該進(jìn)一步放寬政策，或取消生育政策？

關(guān)于上述問(wèn)題，目前仍存在激烈分歧。筆者認(rèn)為，辨析普遍二孩生育政策與人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展的政策目標(biāo)之間的關(guān)系，將有助于回答這一問(wèn)題。

實(shí)施普遍二孩生育政策是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)“人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展”的手段之一。中國(guó)嚴(yán)控型生育政策圍繞“節(jié)制生育，控制人口過(guò)快增長(zhǎng)”的原有目標(biāo)，已完成了從目標(biāo)確定、實(shí)現(xiàn)、穩(wěn)定，到目標(biāo)轉(zhuǎn)移的周期；自2011年以來(lái)“人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展”的新目標(biāo)經(jīng)過(guò)多方探索得以確立，中國(guó)進(jìn)入寬松型生育政策新周期。如果說(shuō)舊的政策目標(biāo)可以用人口增長(zhǎng)率這一指標(biāo)加以量化，“降速度”一定程度上還是單維單向任務(wù)，那么新的政策目標(biāo)則是多維復(fù)雜的。人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展包括多方面的均衡，如人口數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、分布等要素協(xié)調(diào)發(fā)展的人口自身均衡，以及人口與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境、國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等要素協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的人口與外部系統(tǒng)均衡，但其基礎(chǔ)和核心是人口自身的均衡。生育率是調(diào)節(jié)人口均衡發(fā)展最主要的人口杠桿；使人口再生產(chǎn)達(dá)到均衡狀態(tài)時(shí)的生育水平也稱作“均衡生育率”，從人口長(zhǎng)期均衡角度看，均衡生育率水平應(yīng)該是圍繞著更替水平波動(dòng)。從這個(gè)意義上說(shuō)，普遍二孩政策不僅更符合人們的生育意愿，順利實(shí)施后的理想結(jié)果也更接近均衡生育率水平的理想目標(biāo)。

“人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展”的政策目標(biāo)需要多久才能實(shí)現(xiàn)？從嚴(yán)控型生育政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)周期來(lái)看，若分別以1962年12月中共中央國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于認(rèn)真提倡計(jì)劃生育的指示》作為起點(diǎn)，以1998年中國(guó)的人口自然增長(zhǎng)率首次降到了10‰以下作為節(jié)點(diǎn)，控制人口過(guò)快增長(zhǎng)的目標(biāo)花費(fèi)了近40年的時(shí)間。均衡型人口可以看作是在適度人口規(guī)模條件下的靜止人口。因?yàn)榫腿丝谧陨戆l(fā)展的規(guī)律性而言，如果生育率和死亡率保持不變，任何一個(gè)人口長(zhǎng)期發(fā)展下去將會(huì)形成一個(gè)穩(wěn)定人口：穩(wěn)定人口的年齡結(jié)構(gòu)與初始人口的年齡結(jié)構(gòu)無(wú)關(guān)，因而可以擺脫慣性、克服任何結(jié)構(gòu)性缺陷；但由于其具有增者恒增、減者恒減的特性，穩(wěn)定人口的規(guī)模將在保持結(jié)構(gòu)不變的情況下持續(xù)增加或減少；因而只有靜止人口才可能兼顧規(guī)模與結(jié)構(gòu)。然而，確定適度人口規(guī)模是一個(gè)難題，尤其對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)傳統(tǒng)人口大國(guó)，人口規(guī)模多少才算適度至今并沒(méi)有一致的意見(jiàn)。穩(wěn)定人口的實(shí)現(xiàn)則通常需要兩到三代人的時(shí)間。

綜上，筆者認(rèn)為，中國(guó)未來(lái)人口規(guī)模的減少以及生育政策的進(jìn)一步寬松是不言而喻的，但這應(yīng)該是一個(gè)漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。雖然普遍二孩生育的政策環(huán)境預(yù)示著，這一政策并不會(huì)起到立竿見(jiàn)影提升生育率水平的效果；然而，無(wú)論是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)人們生育意愿和行為的影響已超過(guò)生育政策的影響，還是移風(fēng)易俗人們生育觀念的已然轉(zhuǎn)變，這些恰恰是過(guò)去幾十年來(lái)計(jì)劃生育工作的顯著效果，是我們努力要實(shí)現(xiàn)的境界，也是我們應(yīng)該深感欣慰并為之自豪的成就?？紤]目前的政策環(huán)境，我們需要做出的抉擇是：應(yīng)該加強(qiáng)，還是減弱生育政策對(duì)于人們生育的影響？可以看到，中國(guó)人口不管是以往的慣性增長(zhǎng)，還是今后的負(fù)慣性縮減，一定程度上都須歸因于對(duì)于人口發(fā)展的失控或嚴(yán)控。在經(jīng)過(guò)幾十年的努力和一代人的犧牲已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了原有政策目標(biāo)的基礎(chǔ)上，生育政策對(duì)于生育的直接干預(yù)宜緩不宜急，宜弱不宜強(qiáng)，應(yīng)該意識(shí)到結(jié)構(gòu)問(wèn)題的減弱和消除是長(zhǎng)期的，均衡人口的實(shí)現(xiàn)也是長(zhǎng)期的。在這一過(guò)程中，政府工作的重點(diǎn)需順應(yīng)政策環(huán)境的變化，通過(guò)努力創(chuàng)造生育友好型社會(huì)，潤(rùn)物細(xì)無(wú)聲地使人們安心、安全生育，保障現(xiàn)有政策的順利實(shí)施，而不是急于求成再次貿(mào)然改變生育政策。