央企混合所有制改革新思路

馬宏兵

混改后的國有股權(quán)管理要運用新思維順應(yīng)新常態(tài)的新要求，根據(jù)不同領(lǐng)域國有股持股比例而進(jìn)行差別化管理，充分發(fā)揮國有資本運營公司和國有資本投資公司在國有股權(quán)管理中的關(guān)鍵作用。

無論是央企所在領(lǐng)域向外資民資開放的發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)改革，還是央企自身引入非公有資本的發(fā)展混合所有制企業(yè)改革，都涉及并最終要落到“資本混合”上?；旄暮蟮膰泄蓹?quán)管理要運用新思維順應(yīng)新常態(tài)的新要求，根據(jù)不同領(lǐng)域國有股持股比例而進(jìn)行差別化管理，充分發(fā)揮國有資本運營公司和國有資本投資公司在國有股權(quán)管理中的關(guān)鍵作用。

央企混合所有制改革的背景及新要求

與以往國企改革不同，此番央企混改面臨的國際國內(nèi)格局已經(jīng)發(fā)生了重大變化，問題和困難更多也更復(fù)雜。央企混改既面臨著全面深化改革的改革背景和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的發(fā)展背景，還面臨著更高程度對外開放的開放背景，世界經(jīng)濟(jì)與中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的轉(zhuǎn)型背景以及社?；鹑笨诰薮蟮拿裆尘啊?/p>

全面深化改革的背景

經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是使市場在資源配置中起決定性作用同時更好發(fā)揮政府作用。長期以來，國有企業(yè)尤其是央企控制并壟斷了大多數(shù)優(yōu)質(zhì)資源并依靠政府的行政保護(hù)和特殊支持實現(xiàn)了規(guī)模的急劇擴(kuò)張。在全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革的大背景下，央企要通過推進(jìn)混合所有制改革發(fā)展成真正的去行政化的市場主體，提升在國際國內(nèi)市場的競爭力，并為支持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長和社會協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造條件。

經(jīng)濟(jì)運行新常態(tài)的背景

目前，我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)由高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，中國經(jīng)濟(jì)正處在經(jīng)濟(jì)增速換檔減速期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的新階段，各項改革進(jìn)入攻堅期和深水區(qū)。在當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)下行且復(fù)蘇乏力的經(jīng)濟(jì)背景下，央企混改面臨新的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，要順勢而為力推改革，為經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇注入活力。

更高水平對外開放的背景

國際上，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)體推動的TTIP（跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)議）簽訂、TPP（跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議）等正在談判磋商，中歐雙邊投資協(xié)定談判和中美雙邊投資協(xié)定談判是要確立新的國際貿(mào)易規(guī)則，建立以貿(mào)易平等為核心的新國際貿(mào)易規(guī)則及格局；國內(nèi)，要實行更高水平的對外開放必然涉及產(chǎn)業(yè)“負(fù)面清單”談判。因此，通過混合所有制改革為央企充分參與國際市場競爭注入活力，為提高國有資本運營效率創(chuàng)造條件，為建立新的國際貿(mào)易規(guī)則及格局、更高水平的對外開放相適應(yīng)的市場體系提供支持。

世界經(jīng)濟(jì)與中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的背景

世界消費結(jié)構(gòu)、消費模式根本性的轉(zhuǎn)變帶來世界新需求，國內(nèi)消費轉(zhuǎn)型也拉動新消費、新需求、新增長。當(dāng)下的國際國內(nèi)市場正面臨著傳統(tǒng)供給過剩、新供給不足以及新需求短缺的局面。因此，央企應(yīng)以混合所有制改革為突破口，發(fā)揮國有資本的帶動和集聚效應(yīng)。確保國有資本的流動符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的方向，積極推進(jìn)混改后的央企產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整，更好地適應(yīng)并滿足新要求。

社保基金缺口巨大的民生背景

2015年全國社會保險基金預(yù)算數(shù)據(jù)顯示。社?；鹗杖?3088.07億元，支出38463.97億元，剔除9741.75億元的財政補貼，社保基金“虧空”5117.65億元。經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，財政收入中低速增長，中國進(jìn)入老齡社會并向超老齡社會邁進(jìn)，財政支出剛性增長的大背景下，社?；鸬倪\轉(zhuǎn)將變得更加艱難。如何彌補巨大的社?；鹑笨诔蔀樨酱鉀Q的重大民生問題。國有資本的公共屬性決定了其收益應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)全民共享，為此應(yīng)當(dāng)依托國有資本經(jīng)營預(yù)算或國有資本流動而加大對民生事業(yè)的支持與保障。

困難及阻力

央企經(jīng)營者及員工積極性不高。央企經(jīng)營者由于擔(dān)心在混合的過程中涉嫌“利益輸送”而被定罪為“國有資產(chǎn)流失”，或者擔(dān)心改革不徹底而流于形式，所以往往趨于保守。改革積極性不高，存在一定的畏難情緒，對改革存有一定顧慮而猶豫觀望。央企普通員工更多從自身利益出發(fā)，擔(dān)心混改會打破央企長年以來的“鐵飯碗”。

央企所處領(lǐng)域多為產(chǎn)能過剩領(lǐng)域。我國大多數(shù)央企集中在能源、基礎(chǔ)原材料領(lǐng)域以及電力煤炭、地產(chǎn)建材、航天軍工、信息技術(shù)和機(jī)械航運行業(yè)，總占比達(dá)到約63%，很多為產(chǎn)能過剩領(lǐng)域。產(chǎn)能過剩將直接加大企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營壓力，導(dǎo)致企業(yè)陷入生產(chǎn)滑坡、價格下跌、效益惡化的困局。

央企財務(wù)指標(biāo)急劇惡化。當(dāng)下，很多央企經(jīng)營面臨困難，現(xiàn)金流短缺，資產(chǎn)負(fù)債率居高不下；少部分央企虧損嚴(yán)重，庫存難以消化，財務(wù)指標(biāo)急劇惡化甚至資不抵債；央企普遍存在產(chǎn)能過剩和產(chǎn)品過剩。例如，中石油2015年1～3季度實現(xiàn)營業(yè)額13051.05億元，同比下降25.6%，實現(xiàn)凈利潤306.01億元，同比下降68.1%。2015年1～3季度，中石油的勘探與生產(chǎn)業(yè)務(wù)面對原油價格同比大幅下跌的不利局面，堅持降本增效，實現(xiàn)經(jīng)營利潤465.13億元，同比下降68.1%；受成品油價格大幅下降、需求增速放緩等因素影響，銷售板塊經(jīng)營虧損9.78億元。中煤能源2015年三季度報顯示，受宏觀經(jīng)濟(jì)增速放緩、煤炭行業(yè)產(chǎn)能過剩及煤炭需求不足等因素影響。公司前三季度凈利潤虧損約16.7億元，同比下降352.8%。央企財務(wù)指標(biāo)的急劇惡化導(dǎo)致央企引入外部投資者時民資外資不愿投、不敢投，大大阻礙了混合所有制改革的進(jìn)程。

央企混合所有制改革目標(biāo)新定位

央企在經(jīng)濟(jì)運行中的特殊地位與其在經(jīng)濟(jì)總量中的較大占比，決定了央企混合所有制改革必須堅持目標(biāo)導(dǎo)向，目標(biāo)定位要弱化所有制屬性，著眼用市場力量及如何使國有資本掙脫行政束縛而解放資本，從宏觀、中觀、微觀三個層面進(jìn)行定位，從而激發(fā)國有資本的活力并大幅提升國有資本的影響力控制力。從宏觀經(jīng)濟(jì)層面看，著眼于建立與完善市場公平競爭秩序，清除阻礙資本有序流動的要素；同時，充分尊重國有資本的資本屬性和公共屬性。從中觀層面看，著眼于推進(jìn)國有資本布局結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整。從微觀運營層面看，著眼于提升國有資本的活力影響力和控制力。

央企混合所有制改革的新思路分類設(shè)計國有股持股比例

央企混改中國有股持股比例應(yīng)著眼于國有資本戰(zhàn)略功能、社會功能、經(jīng)濟(jì)功能的平衡與協(xié)調(diào)，著眼于國有資本活力、控制力、影響力的提升。少部分繼續(xù)保留的國有獨資企業(yè)或國有獨資公司。以及關(guān)鍵行業(yè)和領(lǐng)域的國有獨資、國有絕對控股公司，應(yīng)當(dāng)更多地著眼于戰(zhàn)略安全與公共利益的實現(xiàn)，特殊情況下甚至可以犧牲經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而維護(hù)國家戰(zhàn)略安全與公共利益。國有資本的保值增值主要是依托混合所有制企業(yè)得以實現(xiàn)。具體體現(xiàn)為國有企業(yè)通過股份制改革改制為混合所有制企業(yè)后國際競爭力的大幅提升。一方面，要通過混合所有制改革實現(xiàn)對既有國有資源的整合，打造具有國際競爭力的混合所有制企業(yè)集團(tuán)或跨國公司；另一方面，要通過微觀機(jī)制的創(chuàng)新和完善，優(yōu)化企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)結(jié)構(gòu)，提高企業(yè)管理水平和運營效率，更好地對接國際貿(mào)易新需求新結(jié)構(gòu)新變化的更高要求。

●負(fù)面清單領(lǐng)域尤其是特殊功能的央企應(yīng)保持國有獨資

在一些事關(guān)國家安全、國家戰(zhàn)略的領(lǐng)域以及重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的央企應(yīng)繼續(xù)保留少量的承擔(dān)特殊功能的國有獨資。這些企業(yè)的經(jīng)營領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格限定在市場準(zhǔn)入負(fù)面清單中的“禁止準(zhǔn)人類”負(fù)面清單之內(nèi)。包括重要通信基礎(chǔ)設(shè)施、樞紐型交通基礎(chǔ)設(shè)施、重要江河流域控制性水利水電航電樞紐、跨流域調(diào)水工程等領(lǐng)域，重要水資源、森林資源、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源等開發(fā)利用，自然壟斷環(huán)節(jié)的管網(wǎng)，國防軍工等特殊產(chǎn)業(yè)，從事戰(zhàn)略武器裝備科研生產(chǎn)、關(guān)系國家戰(zhàn)略安全和涉及國家核心機(jī)密的核心軍工能力領(lǐng)域。石油、天然氣等戰(zhàn)略物資國家儲備等領(lǐng)域。為了避免長期以來國有股“一股獨大”的諸多弊病，在國有獨資企業(yè)或獨資公司中也要盡力實現(xiàn)國有產(chǎn)權(quán)多元化即實行幾家或多家國有企業(yè)出資持股一家國有獨資企業(yè)或獨資公司。

●涉及國家安全和國計民生領(lǐng)域的央企仍然保持絕對控股

對于產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單中“限制性準(zhǔn)入類”負(fù)面清單中的部分涉及國家安全或國計民生的領(lǐng)域，對國家安全、國家戰(zhàn)略和公共利益的影響巨大，建議國有資本保持絕對控股地位。具體而言，重要通信基礎(chǔ)設(shè)施、樞紐型交通基礎(chǔ)設(shè)施、重要江河流域控制性水利水電航電樞紐、跨流域調(diào)水工程，重要水資源、森林資源、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源等開發(fā)利用，自然壟斷環(huán)節(jié)的管網(wǎng)，國防軍工等特殊產(chǎn)業(yè)，從事戰(zhàn)略武器裝備科研生產(chǎn)、關(guān)系國家戰(zhàn)略安全和涉及國家核心機(jī)密的核心軍工能力等領(lǐng)域的某些環(huán)節(jié)或上下游，除了依法必須保持國有獨資外，可以根據(jù)實際情況依法向非公有資本放開，但要保證國有資本的絕對控股地位，即國有股持股比例應(yīng)保持在50%以上。

●關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)、領(lǐng)域的央企實行相對控股

除必須保持國有獨資外的糧食、石油、天然氣等戰(zhàn)略物資國家儲備領(lǐng)域、其他服務(wù)國家戰(zhàn)略目標(biāo)、重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、共用技術(shù)平臺等重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域。國有資本可以相對控股，發(fā)揮其引導(dǎo)和帶動作用，根據(jù)公司股權(quán)結(jié)構(gòu)選擇合適的持股比例和與之對應(yīng)的具有相對控制權(quán)的投票權(quán)。國有股相對控股模式下，但根據(jù)協(xié)議規(guī)定擁有企業(yè)的實際控制權(quán)（協(xié)議控股），比如，特殊管理股模式下，國有股雖然只保留象征性的一股，但該一股擁有“一票否決權(quán)”即“黃金股”；也可以是國有股持股比例相對高于其他任何出資人（自然人或法人）的股權(quán)占比等，具體要視公司整體股權(quán)結(jié)構(gòu)而定。在后一種方式中要謹(jǐn)防其他股東通過債權(quán)關(guān)系、內(nèi)部交易等疊床架屋式的債權(quán)股權(quán)轉(zhuǎn)讓變更而變向稀釋國有股權(quán)，從而獲得事實上的控股甚至絕對控股地位，造成國有資產(chǎn)的巨大損失。

●充分競爭領(lǐng)域的央企國有參股或部分退出

央企所在或控制的競爭性領(lǐng)域壟斷領(lǐng)域的一些競爭性環(huán)節(jié)或業(yè)務(wù)應(yīng)當(dāng)充分引導(dǎo)非公有資本參股并允許非公有資本控股、絕對控股甚至獨資，充分發(fā)揮市場在這些領(lǐng)域配置資源的決定性作用，實施國有參股或部分退出。具體而言，央企所在的水電氣熱等一般公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域，可根據(jù)不同業(yè)務(wù)特點，分類指導(dǎo)，推進(jìn)具備條件的企業(yè)實現(xiàn)投資主體多元化；符合條件的外資民資可依法通過PPP、特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等方式參與央企控制的重要通信基礎(chǔ)設(shè)施、樞紐型交通基礎(chǔ)設(shè)施、重要江河流域控制性水利水電航電樞紐、跨流域調(diào)水工程等領(lǐng)域的建設(shè)和運營；非公有資本可以進(jìn)入央企控制的重要水資源、森林資源、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源等領(lǐng)域，依法依規(guī)有序參與開發(fā)經(jīng)營；允許非公有資本平等進(jìn)入央企控制的江河主干渠道、石油天然氣主千管網(wǎng)、電網(wǎng)等競爭性業(yè)務(wù)；支持非國有企業(yè)投資參股以及參與央企控制的核電、重要公共技術(shù)平臺、氣象測繪水文等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)采集利用等領(lǐng)域特許經(jīng)營和政府采購；其他央企控制的軍工領(lǐng)域，分類逐步放寬市場準(zhǔn)入，建立競爭性采購體制機(jī)制，支持非國有企業(yè)參與武器裝備科研生產(chǎn)、維修服務(wù)和競爭性采購。

轉(zhuǎn)變國有股權(quán)管理思路

●以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)、資本為紐帶進(jìn)行股權(quán)管理

央企混改后不再是傳統(tǒng)意義上的國有企業(yè)。對于混改后的經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理不再是傳統(tǒng)的管企業(yè)、管資產(chǎn)，而是以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)而“管資本”。相應(yīng)地，改制為混合所有制企業(yè)后，國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整相應(yīng)地體現(xiàn)為國有資本布局結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，國有經(jīng)濟(jì)活力更多地體現(xiàn)為國有資本的流動性和投資運營效率以及混合所有制企業(yè)的競爭力提升。

●從管企業(yè)向管股權(quán)轉(zhuǎn)變

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，傳統(tǒng)的“管人管事管資產(chǎn)”的國有資產(chǎn)管理模式不再能夠適應(yīng)市場化改革不斷深化和國有企業(yè)成為獨立市場競爭主體的更高要求。國資管理機(jī)構(gòu)作為國有資本的出資人代表不再直接行政干預(yù)企業(yè)日常管理和經(jīng)營，其對國有資產(chǎn)管理不能等同于對企業(yè)法人財產(chǎn)的管理，而是體現(xiàn)為對國有股權(quán)的管理。

●從正面清單思維向負(fù)面清單思維轉(zhuǎn)變

十八屆三中全會指出公有制經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)都是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，都是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)不可侵犯，非公有制經(jīng)濟(jì)財產(chǎn)權(quán)同樣不可侵犯。國有資本不再享有特定領(lǐng)域的天然的壟斷地位，應(yīng)當(dāng)打破長期以來對于民資外資所設(shè)立的各類“玻璃門”、“旋轉(zhuǎn)門”、“彈簧門”，轉(zhuǎn)變計劃經(jīng)濟(jì)時期非國有資本“正面清單”思維的投資準(zhǔn)人模式為市場經(jīng)濟(jì)條件下非國有資本“負(fù)面清單”思維下“法無禁止皆可入”的投資準(zhǔn)入模式。國有資本應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照“負(fù)面清單”的規(guī)定實現(xiàn)有序進(jìn)退，“禁止性準(zhǔn)人類負(fù)面清單”領(lǐng)域國有資本保持獨資，“限制性準(zhǔn)人類負(fù)面清單”領(lǐng)域國有資本保持絕對控股或相對控股。“負(fù)面清單”之外的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)向民資外資開放。“負(fù)面清單”管理思維下，國有股權(quán)的持股比例及管理應(yīng)根據(jù)對“負(fù)面清單”的動態(tài)調(diào)整而動態(tài)確定。同時，鼓勵混合所有制企業(yè)引入職業(yè)經(jīng)理人和推行員工持股。

●從行政管制向依法管理轉(zhuǎn)變

長期以來，國有資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)對國有資產(chǎn)實行行政管制和行政干預(yù)，這與國有企業(yè)作為市場競爭主體的地位是不相符的，也與未來我國實行更高程度的對外開放的政策要求不相符。法制化和市場化的新形勢下，國有資本與非國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)受到法律的同等保護(hù)，國資管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照“法無授權(quán)不可為”的原則簡政放權(quán)、依法履職、轉(zhuǎn)變職能，定位于專門的行政管理部門。國資管理機(jī)構(gòu)對國有資產(chǎn)的管理主要是通過法律政策及評價考核標(biāo)準(zhǔn)辦法的制定為國資管理提供支撐、服務(wù)和保障，嚴(yán)格按照《公司法》的規(guī)定對國有資本運營公司和投資公司以及國有資本出資企業(yè)行使股權(quán)和基于股權(quán)的表決權(quán)、分紅權(quán)。