南澗縣集體林權(quán)制度改革現(xiàn)狀與對(duì)策

劉一花

摘要：從南澗縣集體林權(quán)制度改革的措施、成效、問題及對(duì)策四個(gè)方面，簡(jiǎn)要總結(jié)了南澗縣集體林權(quán)制度改革探索與實(shí)踐取得的成效，提出了在今后的集體林權(quán)制度改革的對(duì)策與建議，以對(duì)森林資源管理和生物多樣性保護(hù)給予更多的重視。

關(guān)鍵詞：：林權(quán)制度改革；生態(tài)文明；數(shù)字化；南澗縣

中圖分類號(hào)：F326.20

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-9944（2017）07-0250-03

1 引言

為進(jìn)一步解放和發(fā)展林業(yè)生產(chǎn)力，發(fā)展現(xiàn)代林業(yè)，增加農(nóng)民收入，建設(shè)生態(tài)文明，2008年6月中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)了第八號(hào)文件，提出全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見。這次改革的實(shí)質(zhì)是將集體林分配到個(gè)人，讓林農(nóng)獲得更多的林地經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。此次改革被譽(yù)為林業(yè)上的“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”改革。

2 南澗縣基本情況

南澗縣位于云南省大理州，國(guó)土面積1738.82 km2，大部分是山巒、坡地和河谷，山區(qū)占99.3%?？?cè)丝?2.56萬人，其中農(nóng)業(yè)人口20.1萬人，占總?cè)丝诘?9.1%。全縣耕地資源有限，水土流失面大，山高缺水，水土潛力難以充分發(fā)揮，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值總體偏低。山地資源相對(duì)豐富，氣候溫暖濕潤(rùn)，轄區(qū)內(nèi)有無量山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和靈寶山國(guó)家森林公園，是大理州面積最大的亞熱帶中山濕性常綠闊葉林。全縣森林覆蓋率達(dá)60.3%，活立木蓄積有520萬m3，林業(yè)總產(chǎn)值突破12億元。核桃是南澗縣支柱產(chǎn)業(yè)之一，面積81.15萬畝，產(chǎn)值突破11億元。重樓、三七、燈盞花等林下中藥材種植面積達(dá)1.5萬畝，成為南澗的一大新興產(chǎn)業(yè)，2016年森林蔬菜、森林水果項(xiàng)目開始立項(xiàng)實(shí)施，正在試種過程中。

3 南澗縣集體林權(quán)制度改革情況

3.1 主體改革情況

2005年10月至2009年6月，南澗縣集中開展了集體林權(quán)制度主體改革，工作隊(duì)員、村社干部和林農(nóng)深入林區(qū)，通過核對(duì)檔案、實(shí)地勘查、系統(tǒng)化管理等措施做好確權(quán)工作，真正做到山有其主，主有其責(zé)，責(zé)有其權(quán)，權(quán)有其利。全縣共有林地120270宗，應(yīng)確權(quán)面積175.12萬畝，已確權(quán)面積175.06萬畝，確權(quán)率達(dá)99.96%，確權(quán)到戶率達(dá)99.96%，已均山到戶的集體商品林面積66.22萬畝，均山到戶率達(dá)76.23%。核發(fā)權(quán)證87100本，其中林權(quán)證44598本、股權(quán)證42502本。

3.2 配套改革情況

2009年6月主體改革完成后，南澗縣堅(jiān)持多予、少取、放活的方針，繼續(xù)深入推進(jìn)集體林權(quán)制度配套改革工作。

3.2.1 建立健全縣級(jí)林權(quán)管理服務(wù)中心和社會(huì)化服務(wù)體系

2009年8月成立林權(quán)管理服務(wù)中心，配備8名專職人員。2009年9月在林權(quán)管理服務(wù)中心設(shè)立“林權(quán)社會(huì)化服務(wù)窗，建立林權(quán)社會(huì)化服務(wù)體系，嚴(yán)格按《云南省林權(quán)社會(huì)化服務(wù)規(guī)范手冊(cè)（試行）》，辦理林權(quán)證登記、變更等業(yè)務(wù)，對(duì)林權(quán)檔案進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，建立縣級(jí)查詢系統(tǒng)；提供林權(quán)檔案查閱、抄錄和復(fù)制等服務(wù)；對(duì)森林資源資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估。

3.2.2 依法依規(guī)辦理集體林林地林木流轉(zhuǎn)工作

縣林權(quán)管理服務(wù)中心嚴(yán)格按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，積極引導(dǎo)林農(nóng)通過轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、出租等方式，流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)。截至2016年5月，全縣辦理林權(quán)流轉(zhuǎn)3908宗，面積94628.2畝，流轉(zhuǎn)金額達(dá)4257.01萬元。

3.2.3 加快推進(jìn)林權(quán)抵押貸款工作

縣鄉(xiāng)林業(yè)、農(nóng)業(yè)和金融機(jī)構(gòu)等部門協(xié)調(diào)配合，采取現(xiàn)場(chǎng)辦公、服務(wù)上門等方式開展林權(quán)證抵押貸款工作。截止2016年5月，全縣共辦理林權(quán)抵押貸款登記25480.712萬元，抵押林地面積68286.14畝。已注銷抵押貸款9185萬元，注銷抵押林地27502.71畝。還抵押林地40783.43畝，林權(quán)抵押貸款余額16295.712萬元。

3.2.4 在全國(guó)率先開展經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)證核發(fā)暨抵押貸款工作

經(jīng)濟(jì)林果核桃和經(jīng)濟(jì)林木茶葉都是南澗縣的支柱產(chǎn)業(yè)，全縣有著豐富的核桃資源和茶葉資源，是農(nóng)民收入的重要部分，但大部分核桃和茶葉種植在農(nóng)地，只有少部分種在林地，這就可能出現(xiàn)地類和地上附著物物權(quán)不一致，對(duì)種在農(nóng)地上的核桃和茶葉不能發(fā)林權(quán)證的問題。南澗縣在林權(quán)證確權(quán)發(fā)證及抵押貸款工作的啟發(fā)下，聯(lián)想到了對(duì)種在農(nóng)地上的經(jīng)濟(jì)林木（果）也進(jìn)行確權(quán)發(fā)證及抵押貸款，盤活更多山區(qū)資源，破解“農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)貸款難，農(nóng)民難貸款”的難題。

南澗縣經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)證將經(jīng)濟(jì)林木（果）與所依附的土地剝離，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證、物權(quán)法不互相沖突的前提下，在程序合法、手續(xù)齊備、四至清楚、權(quán)屬明確和林農(nóng)無異議的情況下，根據(jù)“人、地、證相符，表、冊(cè)、證一致”的工作要求，以土地承包合同以及“四荒”轉(zhuǎn)讓等資料為依據(jù)，依法對(duì)林權(quán)證確權(quán)范圍以外種植的泡核桃樹、茶樹所有權(quán)、收益權(quán)進(jìn)行確權(quán)發(fā)證。南澗縣設(shè)立特定服務(wù)窗口，率先在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)了“聯(lián)審聯(lián)批”，由縣級(jí)林業(yè)、農(nóng)業(yè)部門登記，縣人民政府頒發(fā)，同步開展信用社信貸評(píng)估授信工作。

南澗縣經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)證突破性地使林權(quán)證確權(quán)范疇以外的經(jīng)濟(jì)林（果）業(yè)資源實(shí)現(xiàn)了確權(quán)，是林權(quán)證的延伸和創(chuàng)新，《南澗縣人民政府經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)證》是全國(guó)第一本擁有政府信用保證的經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)屬證書。經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)證以“一證跨兩權(quán)”的方式，實(shí)現(xiàn)了林權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的結(jié)合，全縣所有核桃、茶園順利實(shí)現(xiàn)資源向資本的轉(zhuǎn)化，農(nóng)民種植的經(jīng)濟(jì)林木（果）成為有效抵押物，大大解決了農(nóng)民貸款難的難題，使農(nóng)民獲得了更多的發(fā)展資本。截至2016年5月，南澗縣8個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)林木（果）已確權(quán)宗地14.03萬宗、確權(quán)面積35.5萬畝，累計(jì)核發(fā)經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)證4.99萬本，其中核桃4.36萬本、茶葉0.63萬本；共辦理經(jīng)濟(jì)林木（果）權(quán)證抵押貸款3136戶，以農(nóng)村信用社和郵政儲(chǔ)蓄銀行為代表的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)先后發(fā)放貸款達(dá)5.7億元，余額為3.4億元。

3.2.5 推進(jìn)林業(yè)向規(guī)?；?、集約化和專業(yè)化經(jīng)營(yíng)發(fā)展

通過引導(dǎo)農(nóng)民建立“協(xié)會(huì)為主、大戶帶動(dòng)、農(nóng)戶聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，在政策資金等方面加大對(duì)林農(nóng)專業(yè)合作社、家庭林場(chǎng)、股份制林場(chǎng)等新型林業(yè)合作組織的扶持，不斷推進(jìn)林業(yè)向規(guī)模化、集約化和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了“生態(tài)功能不削弱、經(jīng)濟(jì)效益大提高、管護(hù)機(jī)制更靈活、利益分配更合理”的目標(biāo)。全縣成立林產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)8個(gè)，“三防”組織15個(gè)，林農(nóng)專業(yè)合作社63個(gè)，社員數(shù)3.6萬人，帶動(dòng)農(nóng)戶1.5萬戶，帶動(dòng)基地18萬畝，建成縣級(jí)林農(nóng)專業(yè)合作示范社8個(gè)

4 南澗縣林改工作取得的成效

林改工作激發(fā)了南澗縣廣大群眾大興“造林、愛林、護(hù)林、用林”新風(fēng)，曾經(jīng)荒涼閑置的山地逐漸發(fā)展成為山區(qū)農(nóng)民增收致富的“綠色銀行”和改善生態(tài)環(huán)境的有效“先行區(qū)”。

4.1 明晰產(chǎn)權(quán)

產(chǎn)權(quán)不明晰是阻礙南澗縣林業(yè)發(fā)展的一個(gè)重要原因。在林改確權(quán)發(fā)證過程中，反復(fù)核實(shí)校對(duì)人、地、證、圖、表、冊(cè)，把林權(quán)證真正辦成“鐵證”。確權(quán)產(chǎn)證，明晰產(chǎn)權(quán)，使一些歷史遺留問題、林權(quán)糾紛得到了解決，鄰里之間更加和諧，林區(qū)秩序更加穩(wěn)定。

4.2 森林資源數(shù)字化管理

在林改過程中，縣林業(yè)局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站全部安裝使用地理信息系統(tǒng)（GIS）。對(duì)林地實(shí)地勘查時(shí)，為使每宗林地更加精準(zhǔn)，南澗縣對(duì)所有宗地都采取GPS定位，并將每宗林地的詳細(xì)數(shù)據(jù)全部錄入到GIS系統(tǒng)中，從林權(quán)證的核發(fā)、流轉(zhuǎn)、抵押貸款到林地?cái)?shù)據(jù)的查詢統(tǒng)計(jì)，實(shí)現(xiàn)森林資源數(shù)字化管理。

4.3 培植林產(chǎn)業(yè)發(fā)展

南澗縣委、政府以“林改”為契機(jī)，明確提出到“十二五”末，全縣建成80萬畝泡核桃、12萬畝優(yōu)質(zhì)生態(tài)茶園、10萬畝華山松豐產(chǎn)林、20萬畝松香松脂基地和32萬畝松茸等野生食用菌林下非木質(zhì)產(chǎn)業(yè)基地的目標(biāo)，其中核桃列為全縣六大支柱產(chǎn)業(yè)之一。圍繞目標(biāo)，南澗縣全方位扶持林業(yè)發(fā)展。

通過多年種植，2013年全縣核桃面積已達(dá)81.15萬畝，2014年開始，核桃產(chǎn)業(yè)管理從數(shù)量增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向提質(zhì)增效，2011～2016年低效林改造項(xiàng)目和2014～2016年省級(jí)木本油料基地項(xiàng)目作業(yè)設(shè)計(jì)全部設(shè)計(jì)為核桃撫育，2011～2016年通過項(xiàng)目實(shí)施，在完成80萬畝泡核桃目標(biāo)的基礎(chǔ)上，累計(jì)對(duì)10.5萬畝核桃進(jìn)行了撫育管理，大大促進(jìn)了全縣核桃產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

積極爭(zhēng)取資金，通過實(shí)施林業(yè)專業(yè)合作社補(bǔ)助項(xiàng)目、林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展補(bǔ)助項(xiàng)目、森林蔬菜、森林水果項(xiàng)目等，全方位扶持林業(yè)發(fā)展。

4.4 森林資源增長(zhǎng)

林改后，根據(jù)二類區(qū)劃，對(duì)商品林放活經(jīng)營(yíng)的同時(shí)，加強(qiáng)了公益林保護(hù)管理，通過實(shí)施公益林建設(shè)、公益林限伐和公益林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)却胧?，以及通過大力實(shí)施生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目、綠色走廊、櫻花谷景區(qū)、土林景區(qū)種植項(xiàng)目、農(nóng)村太陽能、農(nóng)村沼氣建設(shè)等項(xiàng)目，全縣森林面積和林木蓄積得到了增長(zhǎng)，2006年森林覆蓋率57.5%，2016年增長(zhǎng)到60.3%。

5 林改后南澗縣森林資源出現(xiàn)的問題

5.1 破壞森林資源現(xiàn)象明顯增多

林改后，明晰產(chǎn)權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)等林改政策得到大力宣傳，林區(qū)受到社會(huì)前所未所的關(guān)注，林地價(jià)值的迅速提升，森林資源迅速得到重視和開發(fā)，公司、專業(yè)合作社、個(gè)體戶等各種社會(huì)群體紛紛進(jìn)入林區(qū)尋找商機(jī)，創(chuàng)業(yè)創(chuàng)收，如培植華山松、旱冬瓜等用材林，培植核桃、板粟、花椒、芒果、冬桃、藍(lán)莓等經(jīng)濟(jì)林，林下種植三七、重樓等中草藥，林下養(yǎng)殖無量山烏骨雞等。林區(qū)內(nèi)實(shí)施的林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目迅速增多，導(dǎo)致破壞森林資源現(xiàn)象同時(shí)增多，毀林種植、毀林養(yǎng)殖、毀林修路、毀林建廠等行為也時(shí)有發(fā)生。

5.2 原始林生物多樣性受到威脅

一些深山老林由于人跡罕至，還保留著原始風(fēng)貌，植被茂密、生物多樣性豐富。林改后這些地方被更多的人發(fā)現(xiàn)并開發(fā)利用，有的旅游度假，有的林下種養(yǎng)，原始林區(qū)人類活動(dòng)迅速增多，野生動(dòng)植物資源受到破壞，原始林生物多樣性受到威脅。

6 對(duì)策與建議

（1）加強(qiáng)對(duì)林區(qū)內(nèi)開展各種活動(dòng)的企業(yè)、專業(yè)合作社、個(gè)體戶的管理。由屬地林業(yè)部門進(jìn)行登記造冊(cè)，做好林業(yè)法律法規(guī)、方針政策的宣傳教育工作，并定期到實(shí)地監(jiān)督檢查，做到防范于未然。

（2）增強(qiáng)護(hù)林隊(duì)伍，加大巡山護(hù)林的力度。增加護(hù)林員的人數(shù)、工資，加大巡山護(hù)林的范圍和頻率，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、制止、報(bào)告各種破壞森林資源違法行為?；鶎恿謽I(yè)站要提高護(hù)林員的責(zé)任心、工作能力等素質(zhì)，明確護(hù)林員職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)護(hù)林員的監(jiān)管，對(duì)不履行職責(zé)的護(hù)林員依法依規(guī)追究其責(zé)任。

（3）日常違法案件調(diào)處與專項(xiàng)整治行動(dòng)相結(jié)合，加大執(zhí)法力度。

（4）嚴(yán)格把關(guān)，依法依規(guī)辦理林權(quán)流轉(zhuǎn)審批、林（果）權(quán)證核發(fā)、涉林項(xiàng)目的立項(xiàng)審批等工作。

（5）加強(qiáng)對(duì)原始林的監(jiān)管，加大對(duì)保護(hù)生物多樣性的宣傳。生物多樣性的主要威脅是生境的消失，因此保護(hù)生物多樣性最重要的手段就是生境的保護(hù)。對(duì)原始林，我們應(yīng)及時(shí)調(diào)整區(qū)劃，建立相應(yīng)的保護(hù)區(qū)加強(qiáng)保護(hù)。并加大對(duì)保護(hù)生物多樣性的宣傳，使更多的人認(rèn)識(shí)生物多樣性的重要性和緊迫性，掌握保護(hù)生物多樣性的措施和方法。

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