秦皇島市出口加工區(qū)整合優(yōu)化初探

谷儒堂+王月恒+范佳寧

摘 要：該文通過調(diào)查研究，對秦皇島出口加工區(qū)的現(xiàn)狀和存在問題進行了分析，認為產(chǎn)業(yè)目標定位不準、政府部門扶持力度不強是其發(fā)展緩慢的根本原因，提出了對其整合優(yōu)化的若干建議。

關(guān)鍵詞：出口加工區(qū)；整合優(yōu)化；秦皇島

中圖分類號 F752.5 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）08-0001-03

Abstract：Based on the investigation，the current situation of Qinhuangdao export processing zone and the existing problems are analyzed. This paper states that inaccurate industry target position and weak government support are the fundamental causes of slow development. And the optimization of the integration of several suggestions are put forward.

Key words：Export processing zone；Integration and optimization；Qinhuangdao

自2003年封關(guān)運營以來，秦皇島出口加工區(qū)經(jīng)過短暫快速發(fā)展之后，遇到了發(fā)展瓶頸，即部分土地閑置，利用率低下。為此2015年海關(guān)總署致函河北省人民政府，要求秦皇島出口加工區(qū)限期整改。秦皇島人民政府對出口加工區(qū)整改工作十分重視，相關(guān)部門也相繼提出了三套整改方案：一是在規(guī)劃面積不變的情況下，置換土地位置設立秦皇島出口加工區(qū)B區(qū)，即一分為二；二是在規(guī)劃面積不變的情況下，置換土地位置將秦皇島出口加工區(qū)一分為三；三是在上述一分為二基礎上享受自由貿(mào)易區(qū)待遇。上述三個方案通過不同途徑與海關(guān)總署進行了溝通與協(xié)調(diào)，但均未獲得認可。海關(guān)總署認為，秦皇島的主要精力應是把現(xiàn)有秦皇島出口加工區(qū)做大做強，然后才能考慮B區(qū)、C區(qū)設立問題。筆者認為，把秦皇島出口加工區(qū)做大做強，實質(zhì)上是一個整合優(yōu)化問題，本文就這一問題進行了初步探討，并提出了相關(guān)建議，供有關(guān)部門參考。

1 秦皇島出口加工區(qū)的現(xiàn)狀

秦皇島出口加工區(qū)是2002年經(jīng)國務院批準設立的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，批準規(guī)劃總面積2.5km2，計劃分兩期開發(fā)，其中一期面積0.67km2，二期面積1.83km2。截至2016年底，二期面積超過5年未申請海關(guān)總署驗收，即二期1.83km2面積仍處于閑置狀態(tài)。

秦皇島出口加工區(qū)自2003年9月封關(guān)運營以來，經(jīng)過短暫快速發(fā)展以后，發(fā)展平緩，效益不高。截至2015年10月，區(qū)內(nèi)共有企業(yè)16家，其中生產(chǎn)型企業(yè)9家，保稅物流企業(yè)7家。這與全國平均每個出口加工區(qū)引進企業(yè)30家相比，入駐企業(yè)明顯偏少；區(qū)內(nèi)企業(yè)累計實現(xiàn)進出口總值35 561.8萬美元，年均進出口值不足3 000萬美元。2014年1—10月，進出口值約為0.3億美元，同比下降13.5%，在全國同類49年區(qū)域中排名第47位。

2 秦皇島出口加工區(qū)發(fā)展緩慢的根本原因

秦皇島出口加工區(qū)發(fā)展緩慢的原因多種多樣，人們可以從不同角度去考量：從地理位置角度看，秦皇島出口加工區(qū)地處河北與遼寧交界處，地理位置比較偏僻，食宿、醫(yī)療、金融等生活服務性配套設施相對滯后，導致進區(qū)企業(yè)用工成本和物流成本偏高，影響著企業(yè)入駐積極性，影響著加工區(qū)的發(fā)展。從企業(yè)數(shù)量和規(guī)模看，區(qū)內(nèi)缺少出口規(guī)模大、科技含量高、帶動作用強的龍頭企業(yè)，尚未建立以龍頭企業(yè)為核心、多個企業(yè)配套合作的集群基地和運作體系，大部分原材料都需要從省外進口，少部分仍依賴國外進口，導致加工區(qū)輻射功能不強，發(fā)展后勁不足。從產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)看，秦皇島出口加工區(qū)產(chǎn)業(yè)主要涉及服裝、包裝材料和汽車零件，特色不明顯，且互不相屬，難以發(fā)揮關(guān)聯(lián)效應和集群效應，從產(chǎn)品結(jié)構(gòu)來看，產(chǎn)品主要是西服、高統(tǒng)襪、鋼絲繩、金屬包裝箱、汽車鏡等，屬于勞動密集型的低端產(chǎn)品，附加值不高，企業(yè)主要承擔加工制造環(huán)節(jié)，貼牌加工，科技含量不高，屬于家庭作坊式的加工貿(mào)易，內(nèi)生動力不足。

上述從不同側(cè)面反映了秦皇島出口加工區(qū)存在的問題，但這并不是其發(fā)展緩慢的根本原因。筆者通過調(diào)查研究仔細分析認為秦皇島出口加工區(qū)發(fā)展緩慢的根本原因有兩個：一是產(chǎn)業(yè)目標定位不準，二是政府部門扶持力度不強。

2.1 秦皇島出口加工區(qū)產(chǎn)業(yè)目標定位不準 改革開放以來，我國加工貿(mào)易從無到有，從弱到強，逐步形成兩種基本模式，即散養(yǎng)和圈養(yǎng)（散養(yǎng)是指企業(yè)在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域以外從事加工貿(mào)易；圈養(yǎng)則是指在該區(qū)域內(nèi)從事加工貿(mào)易。）兩種模式各有利弊，一般認為圈養(yǎng)模式更適合從事信息技術(shù)（IT）產(chǎn)業(yè)和配額管理產(chǎn)業(yè)。海關(guān)總署一項統(tǒng)計資料顯示，全國各類海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)90%以上都是IT產(chǎn)業(yè)，是因為區(qū)內(nèi)區(qū)外加工貿(mào)易政策不同：在散養(yǎng)模式下，進口料件免稅，制成品內(nèi)銷其按料件價格征收關(guān)稅和代征稅；在圈養(yǎng)模式下，進口料件免稅（保稅），制成品內(nèi)銷按該制成品價格征收關(guān)稅和代征稅。根據(jù)WTO信息技術(shù)產(chǎn)品協(xié)議，信息技術(shù)產(chǎn)品享受零關(guān)稅待遇，即在圈養(yǎng)模式下，該類產(chǎn)品（如手機、筆記本電腦）內(nèi)銷免征關(guān)稅；而在散養(yǎng)模式下，該類產(chǎn)品內(nèi)銷時則不能享受零關(guān)稅待遇，而是按其料件估價征稅。

此外，在圈養(yǎng)模式下，也適合進口關(guān)稅配額產(chǎn)品進口加工，原因是區(qū)內(nèi)不實行配額管理，而在散養(yǎng)模式下，則實行配額管理。例如，進口玉米，在圈養(yǎng)模式下免征進口關(guān)稅；在散養(yǎng)模式下，企業(yè)如無配額，進口玉米則要征收65%的進口關(guān)稅[1]。綜上，出口加工區(qū)產(chǎn)業(yè)定位可以有兩種選擇：一是IT產(chǎn)業(yè)，一是關(guān)稅配額管理商品。根據(jù)上述兩個標準來觀察秦皇島出口加工區(qū)，不難看出其定位是不準確的。秦皇島出口加工區(qū)入駐產(chǎn)業(yè)既不是IT產(chǎn)品也不是關(guān)稅配額管理產(chǎn)品，而是傳統(tǒng)輕工產(chǎn)業(yè)，這一定位使出口加工區(qū)失去了內(nèi)生動力和發(fā)展?jié)摿?，這是其發(fā)展緩慢的根本原因之一。

2.2 政府部門扶持力度不強 我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域有多種類型，如保稅區(qū)、保稅港區(qū)、出口加工區(qū)、綜合保稅區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)等。我國自1990年批準設立第一個保稅區(qū)以來，經(jīng)過不斷探索，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域獲得了較快發(fā)展，對外貿(mào)和經(jīng)濟增長起到了巨大拉動作用。實踐證明，凡是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展比較好的地區(qū)，都與當?shù)卣罅ν苿优c政策扶持有重大關(guān)系，河南的跨境工業(yè)園區(qū)和重慶綜合保稅區(qū)的快速發(fā)展就是兩個明顯的例子。一項出口加工區(qū)準實驗的證據(jù)表明：一個城市出口加工區(qū)的出口鼓勵政策使得受扶持行業(yè)內(nèi)企業(yè)的出口額顯著提高約11%[1]。另一項統(tǒng)計資料顯示，加工貿(mào)易每進出口3.4元，即可拉動當?shù)嘏涮咨a(chǎn)和服務業(yè)1元的GDP。

改革開放以來，秦皇島市主要行政官員交替頻繁，對外向型經(jīng)濟的認識和重視成度很難到位，秦皇島無論哪個“五年規(guī)劃”，很少有“加工貿(mào)易”“出口加工區(qū)”的字眼，更談不上大力推動和扶持，這也是秦皇島出口加工區(qū)發(fā)展緩慢的根本原因之一。此外，根據(jù)出口加工區(qū)政策，區(qū)內(nèi)企業(yè)免征增值稅和消費稅，僅繳納廠房租金和絕對值極少的企業(yè)所得稅，對地方稅收貢獻較小，加之落戶的企業(yè)規(guī)模和數(shù)量少，經(jīng)濟實力較弱，對地方經(jīng)濟拉動作用不明顯，導致地方政府關(guān)注度下降，招商引資的熱情不高，在很大程度上也影響了秦皇島加工區(qū)的發(fā)展。

3 秦皇島市出口加工區(qū)整合優(yōu)化的建議

3.1 明確產(chǎn)業(yè)定位 產(chǎn)業(yè)定位是否準確關(guān)系到一個經(jīng)濟區(qū)域的生存與發(fā)展，它不僅是一個理論問題也是一個實踐問題。秦皇島出口加工區(qū)布局雜亂，缺乏特色，產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)度小等問題都與產(chǎn)業(yè)定位不準有關(guān)。因此，明確定位對秦皇島市出口加工區(qū)整合優(yōu)化有著重要意義。

區(qū)域經(jīng)濟定位，通常要考慮資源稟賦、區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)基礎和區(qū)域分工諸多因素，就秦皇島出口加工區(qū)而言，其產(chǎn)業(yè)定位應重點考慮以下三大優(yōu)勢：一是旅游資源優(yōu)勢；二是康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢（2016年國家批準北戴河為國家首個生命健康產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新示范區(qū)。）；三是港口優(yōu)勢。在此基礎上，針對出口加工區(qū)的特點，找準秦皇島出口加工區(qū)的產(chǎn)業(yè)定位。

隨著國際經(jīng)濟環(huán)境的變化和我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，出口加工區(qū)優(yōu)惠政策的比較優(yōu)勢在逐漸弱化，但出口加工區(qū)的明顯特點是區(qū)外加工貿(mào)易無法替代的。這一特點就是它適宜從事IT產(chǎn)業(yè)和關(guān)稅配額管理產(chǎn)品的加工、制造，因此，秦皇島出口加工區(qū)產(chǎn)業(yè)定位應在這兩大產(chǎn)業(yè)中進行選擇。IT產(chǎn)品主要包括計算機、電訊產(chǎn)品、半導體及其生產(chǎn)設備、科學儀器和其他產(chǎn)品。我國關(guān)稅配額管理產(chǎn)品主要有小麥、玉米、稻谷和大米、糖、棉花和化肥。經(jīng)過研究比較，筆者認為，秦皇島出口加工區(qū)產(chǎn)業(yè)定位似應在配額管理商品中尋找出路。具體而言，建議把玉米等農(nóng)產(chǎn)品深加工產(chǎn)業(yè)作為秦皇島出口加工區(qū)的主導產(chǎn)業(yè)。其原因如下：一是進口玉米與國產(chǎn)玉米相比在價格上有明顯優(yōu)勢，且這一優(yōu)勢將長期存在。二是我市港口優(yōu)勢為進口玉米遠洋運輸提供便利。三是玉米深加工產(chǎn)品可與我市康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)對接，即與“醫(yī)、藥、養(yǎng)、健、游”對接，有利于延長產(chǎn)業(yè)鏈，形成產(chǎn)業(yè)集群，充分發(fā)揮出口加工區(qū)輻射功能。同時周邊農(nóng)特產(chǎn)品資源豐富亦可為出口加工區(qū)所利用。

3.2 搞好頂層設計 秦皇島出口加工區(qū)明確定位后，首先要搞好頂層設計。在這方面，重慶的基本經(jīng)驗可以借鑒：一是產(chǎn)業(yè)鏈垂直整合，降低進項物流成本。傳統(tǒng)加工貿(mào)易以“水平分工”為主、“兩頭在外、大進大出”，整機裝配在國內(nèi)，原材料、零部件大部分在海外，這必然導致內(nèi)陸地區(qū)進項物流成本極高。為此，重慶將加工貿(mào)易變?yōu)椤耙活^在內(nèi)、一頭在外”的模式，打造內(nèi)陸加工貿(mào)易基地。通過集群招商，引進6家代工巨頭和700多家零部件企業(yè)，形成整機+零部件配套，就近生產(chǎn)、組裝，經(jīng)過短短兩年時間，零部件本地配套率已達50%，未來兩年內(nèi)可望達到80%。這就從根本上解決了進項物流鏈條過長、進項物流成本過高的問題。二是形成口岸功能，降低出口物流成本[2]：過去內(nèi)陸出口要先運到沿海口岸，再通過海運運往全球，不但運輸周期長、風險高，而且物流成本高。為解決出口物流問題，重慶做了三方面努力，即增辟航空物流通道；開通“渝新歐”國際鐵路大通道；三是開通渝滬江海聯(lián)運、渝深鐵海聯(lián)運。

重慶上述經(jīng)驗本質(zhì)在于科學產(chǎn)業(yè)定位和頂層設計，即產(chǎn)業(yè)定位為筆記本電腦，并對產(chǎn)業(yè)鏈和物流鏈進行了精心設計。對秦皇島而言，如果將玉米加工作為秦皇島出口加工區(qū)產(chǎn)業(yè)定位，那么，在頂層設計時需要把“兩個市場兩種資源”予以充分考慮，并在秦皇島出口加工區(qū)建立玉米初級產(chǎn)品、中間產(chǎn)品和最終產(chǎn)品的工業(yè)園區(qū)，盡而形成主導產(chǎn)品及其上下游產(chǎn)品聯(lián)動的聚集群和物流聚集群。

頂層設計搞好以后，要依據(jù)產(chǎn)業(yè)定位，開展產(chǎn)業(yè)招商。招商引資工作要嚴格按照產(chǎn)業(yè)定位進行，以玉米加工產(chǎn)業(yè)為依托，發(fā)揮比較優(yōu)勢，圍繞玉米產(chǎn)業(yè)的主導產(chǎn)品及其上下游產(chǎn)品進行招商，占領(lǐng)微笑曲線高端，延長產(chǎn)業(yè)鏈。

要加大對品牌商、渠道商的招商引資力度，帶動產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展。實踐證明，重大項目、重點企業(yè)對當?shù)厣舷掠萎a(chǎn)業(yè)鏈的延伸、配套企業(yè)的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變具有明顯的拉動作用。而重大項目中，品牌的背后蘊含的是先進的技術(shù)、工藝、設計甚至創(chuàng)意等核心內(nèi)容，積聚的是一批知識產(chǎn)權(quán)。知名品牌商的引進能同時帶動代工商、配套商的引進和發(fā)展，較快地占領(lǐng)國際市場，并且具有穩(wěn)定性好、產(chǎn)業(yè)鏈全、發(fā)展優(yōu)勢明顯的特點，在“招商選資”中應進一步加大對品牌商的引進和支持發(fā)展力度。

3.3 加強政策扶持力度，爭取改革試點

3.3.1 加大政策扶持力度 秦皇島出口加工區(qū)整合優(yōu)化上臺階，離不開市政府的大力推動和政策支持。具體建議如下：一是市政府成立出口加工區(qū)整改工作組，研究海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的相關(guān)政策，提煉各地成功做法，謀篇布局，制定發(fā)展規(guī)劃。二是對招商引資有重大貢獻的人員予以重獎；三是發(fā)揮財政資金引導作用，積極爭取國家、省專項資金重點支持主導產(chǎn)品入駐；四是落實國家獎勵政策，對出口企業(yè)給予獎勵；五是鼓勵區(qū)內(nèi)企業(yè)與區(qū)外市內(nèi)企業(yè)的配套合作。六是充分利用中國海關(guān)管理干部學院平臺，加強與海關(guān)總署及各地海關(guān)的聯(lián)絡。

3.3.2 爭取改革試點 歷史表明，凡是能夠爭取加工貿(mào)易改革試點工作的地方，一般都能大大促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，如河南開展的跨境電子商務實驗，都大大推動了當?shù)貓@區(qū)的發(fā)展。

近年來，出口加工區(qū)業(yè)務范圍不斷擴展，由原來僅限于保稅加工，擴展為加工、保稅物流、維修、研發(fā)等多種功能園區(qū)。這些功能背后隱藏著巨大經(jīng)濟利益，但這些功能并不全部適用每個出口加工區(qū)。這就是說，有些功能秦皇島出口加工區(qū)還不適用，建議市政府與有關(guān)部門進行溝通，爭取試點。一是爭取在區(qū)內(nèi)開展維修檢測業(yè)務。目前哈電集團（秦皇島）重型裝備有限公司已向海關(guān)咨詢在出口加工區(qū)開展保稅維修業(yè)務。二是爭取海關(guān)總署等有關(guān)部委批準開展區(qū)內(nèi)企業(yè)與區(qū)外企業(yè)的委內(nèi)加工業(yè)務，使企業(yè)能更為靈活地組織生產(chǎn)。三是爭取開展賦予海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域企業(yè)增值稅一般納稅人資格試點，盤活秦皇島出口加工區(qū)現(xiàn)有生產(chǎn)企業(yè)。

參考文獻

[1]陳釗，熊瑞祥.比較優(yōu)勢與產(chǎn)業(yè)政策效果[J].管理世界，2015（8）.

[2]黃奇帆.努力促進重慶加工貿(mào)易大發(fā)展[N].重慶日報，2012-08-17：003. （責編：張長青）