城市地下綜合管廊建設(shè)中存在的問題及對策

【摘 要】 文章針對城市地下綜合管廊規(guī)劃和建設(shè)管理中存在的問題，提出了搞好地下綜合管廊建設(shè)的對策。要加快實現(xiàn)多規(guī)合一；轉(zhuǎn)變政府職能，提高審批效率；制定和出臺相關(guān)配套政策；建立和完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系；整合市政工程建設(shè)資源，籌建城投集團，搭建綜合管廊規(guī)劃建設(shè)管理平臺；加強質(zhì)量安全監(jiān)管，規(guī)范建設(shè)行為。

【關(guān)鍵詞】 城市；地下綜合管廊；規(guī)劃建設(shè)；問題；對策

地下管網(wǎng)是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，是城市生活的不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)，它擔(dān)負(fù)著城市污物、能源、信息等重要生活必需品的傳遞功能，被人們稱為“地下生命線”。目前，我國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期，地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，推進城市地下綜合管廊建設(shè)是創(chuàng)新城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要舉措，是未來城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必然趨勢。不僅可以逐步消除“馬路拉鏈”、“空中蜘蛛網(wǎng)”等問題，而且用好地下空間資源可以提高城市綜合承載能力，滿足民生之需。同時，可以帶動有效投資，增加公共產(chǎn)品供給，提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，打造經(jīng)濟發(fā)展新動力。

據(jù)不完全統(tǒng)計，2015年我國共有69個城市在建地下綜合管廊，長度約1000公里，總投資約880億元；2016年全國167個城市開工建設(shè)綜合管廊2000公里以上，總投資近2000億元。其中，沈陽市已建成地下綜合管廊兩條，累計長度22.3公里。已經(jīng)運行的管廊情況良好，逐漸體現(xiàn)出經(jīng)濟效益和環(huán)境效益。此外，南運河段地下綜合管廊和鐵西新城綜合管廊（一二期）工程是沈陽市申報國家試點城市的兩條地下綜合管廊，均為干線管廊工程。其中南運河段綜合管廊工程總長約12.8公里，投資估算28.8億元。采用盾構(gòu)和明挖相結(jié)合的施工方式，管廊主體隧道采用雙線內(nèi)徑5.4米的單圓盾構(gòu)形式，設(shè)計入廊管線包括給水、中水、燃氣、電力、通訊和供熱等管線。鐵西新城綜合管廊項目全長21公里，投資估算18.4億元，分兩期建設(shè)。工程采用明挖法施工，設(shè)計入廊管線包括供水、燃氣、熱力、電力和通信等。目前，這兩條管廊均已開始施工建設(shè)。

總而言之，在管廊建設(shè)中，各城市均在積極推進此項工作，在法規(guī)和制度建設(shè)、規(guī)劃指引、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系、建設(shè)模式、投融資方式等方面進行積極探索，并取得了寶貴的經(jīng)驗。對于沈陽市在管廊建設(shè)中存在的問題，本文做了分析并提出了一些解決的措施。

一、城市地下綜合管廊規(guī)劃和建設(shè)管理中存在的問題

1、管廊規(guī)劃方面

在《沈陽市中心城區(qū)地下綜合管廊專項規(guī)劃》的指導(dǎo)下，管廊試點工程開工建設(shè)以來進展順利，但是也暴露出了一些問題：

（1）在綜合管廊工程規(guī)劃編制過程中，難以保證規(guī)劃編制的合理性及可行性。由于時間短，任務(wù)量大，地下情況極其復(fù)雜，比如，綜合管廊規(guī)劃在城市總體規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的統(tǒng)籌下與其他各類規(guī)劃要考慮互相銜接和協(xié)調(diào)統(tǒng)一，即如何實現(xiàn)統(tǒng)籌規(guī)劃、規(guī)劃統(tǒng)籌的問題，因此，這樣一來，在綜合管廊工程規(guī)劃編制過程中，要做到科學(xué)合理確定綜合管廊的總體建設(shè)規(guī)模及分期建設(shè)規(guī)模，實屬不易，也難以保證規(guī)劃編制的合理性及可行性。

（2）受不可預(yù)見因素的影響，綜合管廊很難達到科學(xué)合理的系統(tǒng)布局。這是因為既考慮到新城建設(shè)、舊城改造及棚戶區(qū)改造、道路建設(shè)及改造等因素，又要考慮城市地下管線的客觀實際需求的問題。

2、管廊建設(shè)和管理方面

（1）對PPP模式認(rèn)識不足。國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推廣PPP模式，對政府部門和多數(shù)社會資本來說屬新生事物，雖然國家財政部和發(fā)改委就PPP模式工作出臺了一系列指導(dǎo)文件，沈陽市也結(jié)合實際出臺了《沈陽市人民政府關(guān)于開展政府和社會資本合作試點的實施意見》，但全面掌握和熟悉全新的PPP模式尚需要一定的時間，對PPP模式認(rèn)識明顯不足。

（2）PPP模式在實際操作過程中，各部門之間缺乏足夠的協(xié)調(diào)。主要體現(xiàn)在這幾個方面：在社會資本的定義、PPP實施方案的制定、招標(biāo)采購平臺的確定、采購方式、招標(biāo)文件的編制、履行基本建設(shè)程序的審批手續(xù)辦理等環(huán)節(jié)，各部門之間缺乏足夠的協(xié)調(diào)，直接導(dǎo)致項目施工手續(xù)辦理時限過長，對照試點項目實施方案中確定的時間節(jié)點嚴(yán)重滯后，按照試點任務(wù)時限完成困難重重。

（3）對于管廊沿線情況不明，心中無數(shù)。管廊沿線涉及道路、綠地、地下管線、障礙物以及各類風(fēng)險源，因為對這些情況不了解，心中無數(shù)，從而導(dǎo)致各類管線專項規(guī)劃以及地下空間規(guī)劃、地下軌道交通等規(guī)劃線位沖突問題時有發(fā)生。

（4）地下管線權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜，難協(xié)調(diào)，影響了管廊的整體設(shè)計。地下有很多管線，各類管線權(quán)屬關(guān)系很復(fù)雜，對于入廊需求不確定且有的管線產(chǎn)權(quán)單位不積極，在管廊設(shè)計中與各管線權(quán)屬單位的配合不順暢，與管廊整體設(shè)計無法實現(xiàn)有效銜接。

（5）相關(guān)法規(guī)體系和制度建設(shè)滯后。完善的法規(guī)體系和制度是項目能夠順利完成建設(shè)和運營任務(wù)的保證。但目前相關(guān)法規(guī)體系和制度建設(shè)明顯滯后，對管廊建設(shè)的規(guī)劃指導(dǎo)、提高管線單位入廊積極性、規(guī)范工程實施、吸引社會資本廣泛參與的指導(dǎo)性不強。

二、完善城市地下綜合管廊建設(shè)的對策

地下綜合管廊是重大城市基礎(chǔ)設(shè)施工程，優(yōu)點在于能夠容納所有地下管線，解決城市道路反復(fù)開挖、提升城市美觀、管線維修方便、延長管線使用壽命，對于提高城市基礎(chǔ)設(shè)施承載力和有效拉動社會資本投入等方面具有積極作用。但缺點在于初期建設(shè)成本巨大，涉及相關(guān)管線單位眾多而協(xié)調(diào)難度大，運營管理不確定因素多，在入廊和運維收費不足的情況下存在財政隱形負(fù)擔(dān)等。目前有關(guān)綜合管廊建設(shè)的法律法規(guī)體系還沒有完全建立，推進綜合管廊建設(shè)的體制機制尚不健全，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)程尚未建立健全，各地均在試點推進的基礎(chǔ)上注重總結(jié)經(jīng)驗、不斷完善規(guī)章制度，因地制宜地推進地下綜合管廊建設(shè)是當(dāng)下合適的選擇。

1、加快實現(xiàn)多規(guī)合一

參照廈門等城市的先進經(jīng)驗，在構(gòu)建科學(xué)合理的空間戰(zhàn)略管控規(guī)劃的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等規(guī)劃的關(guān)系，銜接基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、用地分類標(biāo)準(zhǔn)和用地邊界，統(tǒng)一各類圖紙坐標(biāo)系，形成覆蓋全市域城鄉(xiāng)的“一張藍圖”，并實時更新。建立新型項目生成機制，以“一張藍圖”為依據(jù)，改變以往項目庫建立傳統(tǒng)方式，規(guī)劃統(tǒng)籌項目生成。

2、轉(zhuǎn)變政府職能，提高審批效率

政府各部門要加強協(xié)調(diào)配合、密切跨部門協(xié)作，切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)和工作方式。深化行政審批制度改革，搭建符合本市實際特點的綜合服務(wù)審批平臺，構(gòu)建全市統(tǒng)一的空間信息管理協(xié)同平臺，實現(xiàn)建設(shè)項目、規(guī)劃、國土資源管理信息，以及環(huán)保、林業(yè)、水利、交通、教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)等部門規(guī)劃信息資源的共享共用，實現(xiàn)各部門業(yè)務(wù)的協(xié)同辦理。再造審批流程，科學(xué)劃分審批階段，轉(zhuǎn)“部門審批需求導(dǎo)向”為“業(yè)戶需求導(dǎo)向”；優(yōu)化審批環(huán)節(jié)，通過調(diào)整、合并、簡化和聯(lián)合評審等方式，實現(xiàn)審批事項的無縫對接；創(chuàng)新審批模式，推行“一張表受理”，實行統(tǒng)一收發(fā)件、推行并聯(lián)審批、開通網(wǎng)上申報，縮短審批時限；強化運行監(jiān)督，規(guī)范審批，注重監(jiān)管。各區(qū)縣也要同步做好各自信息系統(tǒng)的建設(shè)改造，實現(xiàn)市區(qū)兩級業(yè)務(wù)協(xié)同平臺互聯(lián)互通，切實提高審批效率。

3、制定和出臺相關(guān)配套政策

完整的政策支持是項目能夠順利完成建設(shè)和運營任務(wù)的保證。當(dāng)務(wù)之急是研究制定地下綜合管廊管理辦法，明確各類管線的強制性入廊政策，規(guī)范城市地下綜合管廊的規(guī)劃、建設(shè)和管理。建立工程建設(shè)、管理、運行和維護各項規(guī)章制度，加強情況反饋、統(tǒng)計匯總、信息上報、工作記錄、經(jīng)驗總結(jié)及文件檔案等日常管理制度建設(shè)，為管廊項目建設(shè)和長遠發(fā)展提供政策支持。同時建立綜合管廊的有償使用制度，為后期運營管理提供堅實保障。

4、建立和完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

依據(jù)國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范，結(jié)合本市實際，綜合考慮管廊的結(jié)構(gòu)、入廊管線敷設(shè)、質(zhì)量安全管理、運營和維護要求，編制本市地下綜合管廊設(shè)計、施工和驗收系列標(biāo)準(zhǔn)以及操作規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)圖集等，逐步形成規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)體系。鼓勵、提倡“四新技術(shù)”的推廣應(yīng)用。

5、整合市政工程建設(shè)資源，籌建城投集團，搭建綜合管廊規(guī)劃建設(shè)管理平臺

以現(xiàn)有或新建市屬國有城建類集團公司為框架，逐步歸集、整合本市城建系統(tǒng)經(jīng)營性企業(yè)類國有資產(chǎn)，籌建城投集團，實現(xiàn)資產(chǎn)的集約化管理和規(guī)模效應(yīng)。賦予城投集團城建項目投融資、建設(shè)、運營維護及附屬資源開發(fā)職能，加快城投集團由單純的政府借貸平臺向資金、資產(chǎn)、資源統(tǒng)籌運作的市場主體轉(zhuǎn)變。在運作模式上，采取市場化運作方式；在運作機制上，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

6、加強質(zhì)量安全監(jiān)管，規(guī)范建設(shè)行為

地下綜合管廊建設(shè)事關(guān)重大，要嚴(yán)格履行基本建設(shè)程序，嚴(yán)格落實施工圖設(shè)計文件審查、施工許可、工程質(zhì)量安全監(jiān)督與監(jiān)理等制度，落實工程建設(shè)各方質(zhì)量安全主體責(zé)任，切實把加強質(zhì)量安全監(jiān)管貫穿于工程勘察、設(shè)計、施工、運營全過程。

三、結(jié)語

地下綜合管廊作為城市市政基礎(chǔ)設(shè)施的重要生命線，是非常重要的地下工程。工程涉及產(chǎn)權(quán)單位眾多，投資大，運營管理復(fù)雜。目前，我國多個城市進行試點，出現(xiàn)的問題也比較多，有些是常規(guī)問題，也有個別城市的特殊問題。但不管是哪方面的問題，一定要引起重視。沈陽市在綜合管廊建設(shè)中既有成功的經(jīng)驗也有一些不足之處。通過分析建設(shè)中存在的問題，不難看出，從國家層面破除行業(yè)保護壁壘，建立有利于地下綜合管廊發(fā)展運營的新的行業(yè)法律法規(guī)體系和管理條例具有一定的緊迫性和至關(guān)重要性。

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【作者簡介】

王云波（1973-）男，山東安丘人，工學(xué)碩士，高級工程師，研究方向：給水排水工程.