縱向政府間職責的“異構(gòu)化”

摘 要： 日本地方分權(quán)改革作為日本行政改革的重心和關鍵，通過轉(zhuǎn)變中央與地方間的關系，擴大地方自治[1]。通過改變?nèi)毡局醒肱c地方以往的自上而下的主從關系，形成一種新型的平等、合作關系。在日本地方分權(quán)改革的背景下，日本主動吸收了西方先進國家的政府管理理念，與中國縱向政府間“職責同構(gòu)”的特點相反，日本的縱向政府間關系呈現(xiàn)“職責異構(gòu)”的特點。通過分析日本20世紀90年代的地方分權(quán)改革以及中央和地方的縱向政府間關系可以為中國的行政改革提供借鑒和參考。

關鍵詞：日本 地方分權(quán)改革 職責異構(gòu) 縱向間政府關系

中圖分類號：D521 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082（2017）01-0316-02

一、問題的提出

20世紀90年代，處于世紀之交的日本正面臨政局混亂，經(jīng)濟低迷，官員腐敗，國際政治地位低下等問題。為了解決這一問題，日本在社會、經(jīng)濟、政治方面走上了行政改革的道路。它進行了行政機構(gòu)改革和地方分權(quán)改革等一系列的行政改革，它又稱是日本政府的“第三次改革”。中國現(xiàn)在正處于市場經(jīng)濟快速發(fā)展時期，現(xiàn)有的政府管理模式，縱向政府間職能的配置，行政機構(gòu)的設置，權(quán)責的配置等方面改革無疑落后于經(jīng)濟體制的改革，其特點可用“職責同構(gòu)”來概括。在當今經(jīng)濟快速發(fā)展的中國，縱向政府間關系的“職責同構(gòu)”的特點，阻礙我國行政體制改革的發(fā)展，中國社會、經(jīng)濟、政治的發(fā)展也必將受阻。日本通過地方分權(quán)改革，在借鑒西方先進政府管理文化的基礎上，使得日本的經(jīng)濟、政治、社會都發(fā)生了深刻的變化。因此分析日本地方分權(quán)改革經(jīng)驗以及中央和地方的縱向政府間關系可以為中國的行政改革提供借鑒和參考。

二、日本地方分權(quán)改革實施的困境

首先，國際形勢急劇變化和經(jīng)濟全球化的沖擊。在國際化、全球化不斷加強，網(wǎng)絡化規(guī)模不斷擴大的今天，日本政治、行政改革與分權(quán)化已成為不能回避的焦點。[2]冷戰(zhàn)后，國際局勢出現(xiàn)重大變化，經(jīng)濟全球化進程加速，勢不可擋。針對此形勢，中央政府所面臨的國際和國內(nèi)問題不斷增加，僅僅依靠中央政府機構(gòu)已經(jīng)無法及時、準確地采取應對措施。

其次，中央集權(quán)型行政體制出現(xiàn)“制度疲勞”。二戰(zhàn)后，日本明治維新以來形成的中央集權(quán)制度得到加強。這一體制使日本在短時間內(nèi)晉升先進國家產(chǎn)生過重要作用，但它過分強調(diào)中央的權(quán)利，這不僅限制了地方自治的空間，也削弱的地方經(jīng)濟的發(fā)展，過于強調(diào)全國的統(tǒng)一性而忽視了地方間的差異性。

再次，日本社會結(jié)構(gòu)的急劇變遷[3] 。日本社會的人口老齡化和少子化的現(xiàn)象嚴峻，隨著人口減少，導致勞動力緊缺，日本的社會保障制度的負擔也越發(fā)沉重，這種現(xiàn)象極有可能導致地區(qū)收入差距的擴大，導致地區(qū)之間的兩極分化現(xiàn)象。地區(qū)收入差距過大可能危機日本國民經(jīng)濟，導致日本在世界經(jīng)濟的地位下降。

最后，“東京一極化”趨勢。日本雖然在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)方面雖有改善，但是國內(nèi)的經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、人口、文化等方面仍舊呈現(xiàn)向東京過度集中的現(xiàn)象，導致“東京一極化”現(xiàn)象。這不僅會對居民產(chǎn)生不良影響，同時也會削弱在大都市圈的地震防御能力。

三、縱向政府間職責的“異構(gòu)化”：日本地方分權(quán)改革中的邏輯導向

1.“職責異構(gòu)”的含義

“職責異構(gòu)”是和“職責同構(gòu)”相對應的，縱向政府間職能、職責、機構(gòu)配置的狀態(tài)。[4]是指在國家相關法律法規(guī)許可的范圍內(nèi)，地方政府可以依據(jù)地方的特點，通過機構(gòu)改革實行有異于中央政府或上級政府的行政管理體制。“職責異構(gòu)”源于各個層級政府的權(quán)力來源不同。在政府間關系中，不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構(gòu)配置上各不相同。簡單地說，就是在這種管理模式下，各級政府獨立行使相應的權(quán)力并承擔各自獨立的責任，并且在不同層級、不同地域相應地配置不同的機構(gòu)。

2.日本縱向政府間職責的配置的特點

首先，關系到國計民生等重要的事務一律由中央政府統(tǒng)一管理。其次，由于各級政府間在職責配置和機構(gòu)設置方面重合的地方比較少，所以呈現(xiàn)出“職責異構(gòu)”的特點。再次，縱向政府間的職權(quán)配置呈現(xiàn)出從宏觀到微觀的逐級遞減的趨勢。最后，縱向政府間的機構(gòu)設置不是單純的直線型對口設置，并且同一層級的政府機構(gòu)設置也隨人口規(guī)模的不同產(chǎn)生變化。

3.“職責異構(gòu)”的表現(xiàn)

3.1中央與地方政府之間有明確的職責劃分

日本的中央政府負責的國家事務，指的是關系到國家根本利益的國計民生的，需要實行高度集中的統(tǒng)一管理的，需要站在國家的角度制定計劃和方案的事務。根據(jù)《地方自治法》規(guī)定，中央政府負責的國家事務包括；國防、外交、司法、行政、法律與貨幣發(fā)行、[5]運輸、通信、郵政經(jīng)營、國立教育及研究設施、國立醫(yī)院及療養(yǎng)設施、國家的航空、氣象及水路設施、國立博物館及圖書館[6]。地方政府負自治事務和機關委任事務。

3.2中央與地方政府在機構(gòu)設置上互不相同

日本中央政府的機構(gòu)設置包括：以內(nèi)閣總理大臣為首的內(nèi)閣府，和以各國務大臣為首的總務省、法務省、外務省、財務省、文部科學省、厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、國土交通省、環(huán)境省、防衛(wèi)省、國家公安委員會等1府12省廳。日本《地方自治法》對日本地方政府機構(gòu)的設置種類、數(shù)量、名稱以及各部門承擔事務的內(nèi)容和職責權(quán)限做了明確的規(guī)定。

四、日本地方分權(quán)改革的內(nèi)容及存在的問題

1.地方分權(quán)改革內(nèi)容：中央政府如何改進對地方政府的控制

改變中央集權(quán)型的集權(quán)模式；調(diào)整中央政府與地方政府的事權(quán)；廢除“機關委任事務”制度；對地方自治體處理自治事務和法定受托事務的程序做出了規(guī)定；改變對地方政府干預的方式；建立新的中央與地方政府間行政糾紛處理制度；廢除地方事務官制度、修改必置規(guī)則、推進權(quán)限讓與；八建立健全地方公共團體的行政體制，促進行市町村合并。

2.地方分權(quán)改革的特點

日本的地方分權(quán)改革主要體現(xiàn)了一下的特點：首先，強化行政立法，健全行政法規(guī)。其次，行政決策科學，依法推進。再次，政治領導是行政改革向前推進的基本保證。最后，廣泛的民間參與。

3.地方分權(quán)改革存在的問題

首先，地方分權(quán)改革沒有涉及財稅分配制度。中央對地方政府的控制在立法權(quán)和行政權(quán)都有很大的減少，但是沒有改革財稅分配體制，因為自主財源對于地方自治體行政活動的自主性、自立性和財政基礎的穩(wěn)定具有決定性的意義。其次，地方分權(quán)改革在提高地方自治體的自治權(quán)力方面有較大的提高，卻并沒有涉及擴大地方居民自治權(quán)利。再次、日本在二戰(zhàn)后，雖然說地方自治得到了一定的發(fā)展，但是中央集權(quán)的官僚制體制得到了延續(xù)，因此，日本國民的傳統(tǒng)觀念和意識上，新主張和舊意識的矛盾問題有待解決。

4.如何改進地方分權(quán)改革存在問題

首先，將分權(quán)與參與民主有效結(jié)合。在推進日本地方分權(quán)改革的進程中，除了減少對地方政府的干預之外，一方面要促進地方自治體的成熟與合并，這樣可使地方分權(quán)真正的落實到地方自治體，另一方面還要激發(fā)居民對地方事務參與的熱情。其次，建立一種和諧的縱向間政府關系。通過日本地方分權(quán)改革的推進，我們認識到以地方自治為趨向的地方治理改革不是單純的集權(quán)體制向分權(quán)體制的轉(zhuǎn)變，而是要在國家、地方政府、居民之間形成一種良性的監(jiān)督和自治關系。最后，調(diào)整政府間的財政關系。日本地方分權(quán)改革是在財政不景氣的狀況下進行的。為了充實地方財源，實施了國庫補助金制度且。中央政府給予了補助必定會施加一定的干預，限制地方自主性，除此之外補助金制度程序繁瑣，影響行政及財政資金運用的效率。因此，應該在充實地方財源的基礎上，完善國庫補助金制度的不足。

五、總結(jié)對中國的啟示

首先，減少對地方的干預，明確中央和地方的職權(quán)劃分。日本地方分權(quán)改革的目的為“放權(quán)”。盡可能的減少國家對地方政府的行政干預，通過適當?shù)谋O(jiān)督和行政指導來放權(quán)，而不是直接參與。這和我國政府簡政放權(quán)也存在一定的相同之處，通過真正的放權(quán)給地方政府，而非直接干涉地方政府行政。

其次，明確行政改革的方向和目標，注重穩(wěn)步推進。在改革過程中，注重推進地方分權(quán)改革的方向、目標的設計，以此來克服改革的阻力，它不是單純的集權(quán)向分權(quán)體制的轉(zhuǎn)變，而是在國家、地方政府和居民之間建立一種和諧的層級政府關系和自治關系。這要求必須以提高地方政府自身職能為基礎，來減少地方基層政府作為中央政府的執(zhí)行機構(gòu)而出現(xiàn)的功能缺位。

再次，完善相關法律體系及明確地方與中央的關系。日本地方分權(quán)改革以法律的形式推進中央和地方政府關系的變化。強化行政立法，健全行政法規(guī)，在法律的框架內(nèi)進行改革，可以明確中央與地方的關系，并且通過法律來保障地方政府的權(quán)利。

最后，強調(diào)民眾的監(jiān)督和參與，增強地方政府的管理服務職能。日本地方分權(quán)改革的過程中，不管是地方分權(quán)推進委員會還是地域主權(quán)戰(zhàn)略會議，都鼓勵來自不同地域的社會各界人士的參與和監(jiān)督。我國可仿照日本設置眾多渠道，通過不同地區(qū)的公民的參與和監(jiān)督來達到填補上級政府留下的監(jiān)督空間，促進民眾的參與監(jiān)督。地方政府需要面對廣大群眾，因此提高地方政府的服務能力，改變原來的管理方式，把更多的精力放到民眾身上，搞好保障民生的基本公共服務。

注解

①地方分權(quán)改革是20世紀90年代以來日本行政改革的重要領域，被稱為繼明治維新、戰(zhàn)后改革之后的“第三次革命”。

②“職責同構(gòu)”是指不同層級的政府在縱向間職能、職責和機構(gòu)設置上的高度統(tǒng)一、一致。

③“東京一極化”是指東京城市機能的高度綜合化和集中化。

④自治事務分為三種類型：公共事務、團體委任事務、行政事務。

⑤中央與地方政府間“糾紛處理委員會”隸屬于總理府，是與各省廳位置并列的外設機構(gòu)。

⑥日本將設置特定行政機構(gòu)和設置擁有特別資格、職務的職員規(guī)定為自治體的義務，這種制約自治體的人事權(quán)和組織編制權(quán)的規(guī)定稱為“必置規(guī)則”。

⑦權(quán)限讓與指通過個別法律的修訂，將中央政府的權(quán)限轉(zhuǎn)移到都、道、府、縣，同時將都、道、府、縣的權(quán)限下放給市、町、村。

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作者簡介：蔡萍萍（1991-），女，漢族，福建省泉州人，碩士，福建師范大學，公共管理學院，研究方向：行政管理。