政府和社會(huì)資本合作模式的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管研究

高山

中圖分類號(hào)：F294.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：政府和社會(huì)資本合作模式能充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，注重公平與效率的有機(jī)結(jié)合，形成共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、合作共贏的融合治理結(jié)構(gòu)，以達(dá)到公共服務(wù)供給的目標(biāo)。由于政府和社會(huì)資本合作模式隱含著“雙重代理”問(wèn)題，社會(huì)資本與政府部門(mén)存在目標(biāo)沖突，實(shí)際運(yùn)行中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題需要通過(guò)制度規(guī)范不斷完善。政府部門(mén)應(yīng)構(gòu)建多元主體的監(jiān)督體系，建立獨(dú)立專業(yè)的PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善事前評(píng)估與合同管理，注重信息溝通與平等協(xié)商，在信用管理的基礎(chǔ)上發(fā)揮聲譽(yù)機(jī)制的作用，培育充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，完善PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。

關(guān)鍵詞：政府和社會(huì)資本合作 風(fēng)險(xiǎn) 監(jiān)管

研究背景

黨的十八屆五中全會(huì)明確提出“創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購(gòu)買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與”。政府和社會(huì)資本合作（Public-Private Partnership，以下簡(jiǎn)稱PPP）模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門(mén)負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。PPP模式的產(chǎn)生主要在于解決公共服務(wù)的資金匱乏、政府部門(mén)供給不足以及效率低下等問(wèn)題，通過(guò)建立合作關(guān)系，充分發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，避免劣勢(shì)，注重公平與效率的有機(jī)結(jié)合，從而形成風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、合作共贏的融合治理結(jié)構(gòu)，以達(dá)到公共服務(wù)供給的目標(biāo)。

在我國(guó)鼓勵(lì)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的背景下，PPP模式在提升國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力、政府改革、社會(huì)治理等層面廣泛應(yīng)用，已經(jīng)被提升到國(guó)家治理現(xiàn)代化、市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用、加快轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財(cái)政制度和推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展等體制機(jī)制變革的高度。PPP模式的成功應(yīng)用取決于合作帶來(lái)的成本節(jié)約和交易費(fèi)用增加之間的權(quán)衡，其根本基礎(chǔ)在于政府部門(mén)和社會(huì)資本之間尋找利益交叉點(diǎn)和平衡點(diǎn)，從而形成一種雙贏、互動(dòng)、協(xié)調(diào)的運(yùn)作模式。近年來(lái)，PPP模式在我國(guó)廣泛推廣的實(shí)踐中出現(xiàn)了諸多風(fēng)險(xiǎn)因素和瓶頸問(wèn)題，亟需加以研究解決。

文獻(xiàn)綜述

由于政府和社會(huì)資本利益目標(biāo)不一致，合作契約的達(dá)成往往需要經(jīng)過(guò)多次協(xié)商，合作治理效果面臨不確定性，需要構(gòu)建有效的激勵(lì)約束機(jī)制防止逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。Trailer等（2004）提出了PPP的治理框架，認(rèn)為PPP隱含著“雙重代理”（Dual Agency）或“混合代理”（Compounded Agency）問(wèn)題，政府部門(mén)是消費(fèi)者的代理，而社會(huì)資本又是政府部門(mén)的代理，因此社會(huì)資本間接地成為了消費(fèi)者的代理。社會(huì)資本的市場(chǎng)價(jià)值導(dǎo)向會(huì)與消費(fèi)者的公共價(jià)值導(dǎo)向產(chǎn)生嚴(yán)重的目標(biāo)沖突，其結(jié)果是任何一方都無(wú)法獲得最佳的回報(bào)。特別是在PPP治理的外部環(huán)境和內(nèi)部機(jī)制不健全的發(fā)展中國(guó)家，PPP存在的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)和提煉。Bovaird&Tony（2004）認(rèn)為，PPP是一種能夠帶來(lái)成本減少、效率提高、服務(wù)質(zhì)量改善、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，以及可以最大程度利用現(xiàn)有資源和競(jìng)爭(zhēng)，或者作為一種能夠帶來(lái)更多新資源和競(jìng)爭(zhēng)的公共服務(wù)供給模式。Awortwi（2004）指出，與民營(yíng)化將服務(wù)或企業(yè)的所有權(quán)轉(zhuǎn)交給社會(huì)資本不同，PPP的目標(biāo)是在將投資與效率引入系統(tǒng)的同時(shí)保持政府的所有權(quán)。Essig&Batran（2005）的研究結(jié)論是：PPP是政府權(quán)衡提供公共服務(wù)的資產(chǎn)專用性和戰(zhàn)略重要性以及由此帶來(lái)的交易成本高低之后做出的適宜選擇（見(jiàn)表1）。這意味著對(duì)于具有顯著“存量剛性”的實(shí)物資產(chǎn)，國(guó)有資本存在較大的退出障礙，限制了PPP的應(yīng)用范圍。政府購(gòu)買與PPP的重要區(qū)別在于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式，PPP是雙方合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，政府購(gòu)買卻是雙方最小化自己的風(fēng)險(xiǎn)。伍迪、王守清（2014）指出，PPP是涉及金融、法律、稅收、財(cái)務(wù)、市場(chǎng)、工程技術(shù)、經(jīng)營(yíng)管理和政治等多因素的復(fù)雜過(guò)程。劉薇（2015）認(rèn)為，推廣運(yùn)用PPP需要加快PPP法律法規(guī)體系建設(shè)；培育契約精神，積極推動(dòng)法治化契約制度建設(shè)；創(chuàng)新金融支持模式，多方合力支持PPP機(jī)制推廣；建立規(guī)范系統(tǒng)的監(jiān)督管理機(jī)制，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。孫學(xué)工等（2015）提出，現(xiàn)有PPP不適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展要求，有關(guān)制度框架與法規(guī)體系體制還不健全，社會(huì)信用基礎(chǔ)薄弱，現(xiàn)行金融體系不適應(yīng)PPP項(xiàng)目融資，投資回報(bào)機(jī)制與項(xiàng)目收入模式仍不完善。

政府和社會(huì)資本合作模式面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)

（一）社會(huì)民生風(fēng)險(xiǎn)

目前，PPP項(xiàng)目涉足的領(lǐng)域越來(lái)越廣泛，目標(biāo)客戶的需求隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的演變不斷變化，政府部門(mén)在決策、規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督方面的難度日益增大。唐納德（2009）認(rèn)為，PPP項(xiàng)目的成功在很大程度上要依賴這些伙伴的績(jī)效質(zhì)量，而這種依賴也引發(fā)了治理和問(wèn)責(zé)性方面的嚴(yán)重問(wèn)題。例如，直接針對(duì)民生的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目由于廣泛受到媒體關(guān)注，與民眾生活息息相關(guān)，公共項(xiàng)目進(jìn)程中任何細(xì)微的程序漏洞、質(zhì)量瑕疵、不規(guī)范行為，都有可能帶來(lái)廣泛的質(zhì)疑，從而影響到項(xiàng)目進(jìn)程，增加了政府部門(mén)協(xié)調(diào)控制的難度。還有些公共項(xiàng)目服務(wù)于特定的目標(biāo)群體，例如針對(duì)少數(shù)民族或外籍居民，這些群體有其自身的組織文化和價(jià)值判斷，政府部門(mén)必須建立靈活的項(xiàng)目運(yùn)作模式和處理機(jī)制。一些戰(zhàn)略性的PPP項(xiàng)目，如醫(yī)藥研發(fā)、生物科技、國(guó)防、空間研究等，需要投入較高的資金成本，還涉及到國(guó)家安全，社會(huì)資本追求盈利最大化的目標(biāo)使得PPP項(xiàng)目在管理上需要更好地平衡各方利益，立足于長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，同時(shí)又要解決可能產(chǎn)生的社會(huì)爭(zhēng)議。

（二）融資風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目一般運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)，投資回收慢，前期建設(shè)需要大量融資。金融機(jī)構(gòu)出于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的考慮，對(duì)社會(huì)資本提供中長(zhǎng)期貸款非常謹(jǐn)慎。隨著利率市場(chǎng)化的發(fā)展，社會(huì)資本不得不承受較高的融資成本。與政府部門(mén)相比，社會(huì)資本在融資機(jī)會(huì)、融資規(guī)模、期限和品種等方面都處于劣勢(shì)。政府部門(mén)在融資方面可以以較為優(yōu)惠的利率獲得優(yōu)惠貸款，因此最理想的方式是通過(guò)政府部門(mén)融資，提供給社會(huì)資本進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，但這樣會(huì)使政府部門(mén)承擔(dān)信貸虧損的風(fēng)險(xiǎn)。如果政府部門(mén)為社會(huì)資本融資提供擔(dān)?；蚬?yīng)鏈，幫助其獲得優(yōu)惠貸款，則增加了交易復(fù)雜性和政府的風(fēng)險(xiǎn)成本。因此，社會(huì)資本需要充分發(fā)揮其在市場(chǎng)資源配置中的施工成本和技術(shù)、資產(chǎn)的優(yōu)勢(shì)，竭力控制融資風(fēng)險(xiǎn)，抵消其在融資方面的劣勢(shì)。在實(shí)際中，一些地方政府對(duì)于PPP項(xiàng)目采取約定社會(huì)投資者的固定收益或約定利率與期限回購(gòu)股權(quán)等方式，將PPP項(xiàng)目股權(quán)合作轉(zhuǎn)化為債務(wù)融資，增加了政府的后續(xù)償債風(fēng)險(xiǎn)。

（三）信息不對(duì)稱風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目合同具有天然的不完全性，合作合同往往難以事前對(duì)公共服務(wù)的提供情況進(jìn)行精細(xì)量化，特別是有些專屬受益群體的服務(wù)質(zhì)量難以在合同中清晰界定。在PPP項(xiàng)目發(fā)起階段，政府相對(duì)于社會(huì)資本更具有信息優(yōu)勢(shì)，在選擇合作項(xiàng)目、合作對(duì)象、合作時(shí)間等方面掌握著主導(dǎo)權(quán)。不少PPP項(xiàng)目招標(biāo)立項(xiàng)在網(wǎng)站公示時(shí)，僅顯示項(xiàng)目名稱、法人和投資額等信息，不顯示關(guān)鍵信息。政府部門(mén)行政審批、非行政審批、備案等流程的繁瑣，也讓不少投資人望而卻步。這一階段的信息不對(duì)稱，給政府部門(mén)的尋租行為留下了空間。在簽約后，PPP項(xiàng)目通常由社會(huì)資本負(fù)責(zé)融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，政府主要職責(zé)是監(jiān)管，以協(xié)調(diào)政府、社會(huì)資本與公眾之間的利益。此階段社會(huì)資本比政府更了解項(xiàng)目的具體運(yùn)營(yíng)情況。雙方之間的信息不對(duì)稱導(dǎo)致實(shí)際中經(jīng)常對(duì)合同進(jìn)行修改補(bǔ)充。社會(huì)資本有可能利用合同的不完全性安排策略性的行為“綁架”地方政府，比如一開(kāi)始以較低價(jià)格中標(biāo)，在后期階段通過(guò)談判陸續(xù)提高盈利，并且可能在建設(shè)項(xiàng)目的多個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行調(diào)整。如果不提價(jià)，相關(guān)服務(wù)質(zhì)量就會(huì)打折扣，從而影響社會(huì)效益。

（四）盲目擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)

在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“三期疊加”新常態(tài)、面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的背景下，一些地方政府部門(mén)出于短期追求政績(jī)的考慮，會(huì)不顧當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、資源稟賦、環(huán)境負(fù)荷等因素，饑不擇食地大幅度上馬PPP項(xiàng)目，簡(jiǎn)化或忽略可行性研究、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等必要程序，未將公共服務(wù)質(zhì)量提升、新技術(shù)應(yīng)用與發(fā)展、環(huán)境質(zhì)量?jī)?yōu)化、資本撬動(dòng)效應(yīng)等納入考量范圍。盲目與社會(huì)資本大范圍簽訂合同，沒(méi)有真正引入社會(huì)資本先進(jìn)的生產(chǎn)、管理技術(shù)以提升效率，而是寄希望于采用PPP模式解決地方政府資金缺乏的問(wèn)題，通過(guò)突飛猛進(jìn)式的項(xiàng)目運(yùn)作提高在政領(lǐng)導(dǎo)人的業(yè)績(jī)。Winch等（2012）認(rèn)為，除非項(xiàng)目投資拉動(dòng)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、提高了居民收入，從而帶來(lái)了足夠的“使用者付費(fèi)”，否則從長(zhǎng)期來(lái)看PPP并不能緩解政府性債務(wù)的壓力。2008年國(guó)際金融危機(jī)之后，葡萄牙政府為了化解財(cái)政危機(jī)濫用PPP模式，產(chǎn)生了巨大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，一些地方也存在濫用PPP模式現(xiàn)象。在超越當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和納稅人承受能力的情況下，大量項(xiàng)目上馬后容易出現(xiàn)政府違規(guī)擔(dān)保、越權(quán)審批、盲目許諾等現(xiàn)象，一旦不能帶來(lái)預(yù)期收益，必然給債臺(tái)高筑的地方政府造成更為嚴(yán)重的潛在風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政成本。然而社會(huì)資本卻可能為降低成本、追求盈利摒棄公共責(zé)任，形成社會(huì)資本壟斷，導(dǎo)致提供的公共服務(wù)質(zhì)量低劣，埋下了引發(fā)商業(yè)糾紛和公共危機(jī)的隱患。

（五）公私合謀風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)尚處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善時(shí)期，社會(huì)資本提供的服務(wù)參差不齊。在PPP項(xiàng)目審批監(jiān)管方面，政府部門(mén)行政權(quán)力較大，極易產(chǎn)生權(quán)力尋租行為。在監(jiān)督不力、法規(guī)制度不夠健全的情況下，容易出現(xiàn)PPP制衡機(jī)制失效的狀況，導(dǎo)致亂收費(fèi)、高收費(fèi)等現(xiàn)象出現(xiàn)。當(dāng)涉及巨大的項(xiàng)目利益又出現(xiàn)監(jiān)管漏洞時(shí)，PPP就容易演變?yōu)檎块T(mén)與社會(huì)資本合謀獲利、公眾失利，嚴(yán)重?fù)p害治理績(jī)效和公共利益。特別是一些利益輸送和利益侵害行為具有較強(qiáng)的隱蔽性，以咨詢、合作的面目掩蓋其合謀的本質(zhì)。在新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)飛速發(fā)展的今天，社會(huì)資本具有技術(shù)創(chuàng)新和管理效率的優(yōu)勢(shì)，其在某些領(lǐng)域進(jìn)行的PPP項(xiàng)目具有一定的創(chuàng)新性，超越了傳統(tǒng)項(xiàng)目監(jiān)管的范疇，蘊(yùn)藏著極大的合謀風(fēng)險(xiǎn)，政府部門(mén)往往由于缺乏足夠的獨(dú)立性和專業(yè)人才而難以對(duì)合謀行為進(jìn)行監(jiān)控。

風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的政策建議

PPP模式給政府管理帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，其本身是一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合作伙伴關(guān)系，但它并不是對(duì)政府有效治理和決策的替代。政府部門(mén)需要從公共利益的立場(chǎng)出發(fā)，對(duì)公共服務(wù)的最終結(jié)果負(fù)責(zé)，社會(huì)資本僅對(duì)合同約定的條款負(fù)責(zé)，當(dāng)出現(xiàn)合同未約定的風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，政府部門(mén)將承擔(dān)最終責(zé)任。只有合理控制PPP項(xiàng)目的締約成本，明晰公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)并予以監(jiān)督，有效治理項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，才能充分發(fā)揮PPP模式的效率、效益以及管理優(yōu)勢(shì)。

（一）構(gòu)建多元主體的監(jiān)督體系

在PPP項(xiàng)目中，政府一旦選定了公共服務(wù)供給的合作伙伴（即代理人），就必須構(gòu)建相應(yīng)的激勵(lì)和懲罰機(jī)制，以引導(dǎo)代理人能夠按照政府的要求行事。政府監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、專業(yè)監(jiān)督和消費(fèi)主體監(jiān)督構(gòu)成了PPP項(xiàng)目“四位一體”的監(jiān)督體系（見(jiàn)圖1），形成網(wǎng)絡(luò)式的監(jiān)督約束治理機(jī)制。政府要在法律層面構(gòu)筑完整的監(jiān)管框架，彌補(bǔ)PPP相關(guān)監(jiān)管體系中的法律缺失，改變“上位立法不足，下位規(guī)章泛濫”的狀況，提高依法行政程度，強(qiáng)化財(cái)政部門(mén)在項(xiàng)目實(shí)施中的決策權(quán)，加強(qiáng)對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)和財(cái)務(wù)審計(jì)。社會(huì)公眾監(jiān)督的重點(diǎn)在于完善信息披露機(jī)制，政府要搭建公共服務(wù)的投訴建議平臺(tái)，完善價(jià)格聽(tīng)證制度，充分征求意見(jiàn)，調(diào)動(dòng)參與者的積極性。專業(yè)監(jiān)督強(qiáng)調(diào)借助第三方力量審查業(yè)務(wù)的合規(guī)性，主要成員來(lái)自獨(dú)立于政府和社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、財(cái)務(wù)專家、工程技術(shù)專家、律師等，獨(dú)立的第三方監(jiān)督要介入到PPP項(xiàng)目建設(shè)和管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面對(duì)項(xiàng)目進(jìn)程進(jìn)行專業(yè)審查出具獨(dú)立意見(jiàn)，另一方面判斷PPP的合規(guī)性，嚴(yán)格區(qū)分PPP與咨詢、共謀的界限。消費(fèi)主體監(jiān)督更為重要，他們是公共服務(wù)的直接承受者，應(yīng)對(duì)于項(xiàng)目各階段的實(shí)施運(yùn)行建立規(guī)范的消費(fèi)者介入程序和慣例，使消費(fèi)者真正具有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（二）建立獨(dú)立專業(yè)的PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家在促進(jìn)PPP項(xiàng)目的應(yīng)用方面，加大了支持力度，通過(guò)設(shè)立PPP管理組織促進(jìn)PPP市場(chǎng)的發(fā)展。例如，英國(guó)設(shè)立了為地方政府提供技術(shù)援助、評(píng)估服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)構(gòu)；歐盟成立了PPP專家中心，提供管理經(jīng)驗(yàn)，提高應(yīng)對(duì)能力；美國(guó)的PPP單位主要是制定政策和業(yè)務(wù)咨詢；澳大利亞設(shè)立了PPP項(xiàng)目指導(dǎo)委員會(huì)，對(duì)PPP政策、項(xiàng)目管理、社會(huì)資本選擇、技術(shù)等進(jìn)行調(diào)研并提出意見(jiàn)及建議（見(jiàn)表2）。

在我國(guó)推廣PPP模式的過(guò)程中，PPP 項(xiàng)目的監(jiān)管部門(mén)要有獨(dú)立權(quán)威的話語(yǔ)權(quán)，對(duì)PPP項(xiàng)目的政策指引、標(biāo)準(zhǔn)推廣、合約風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、收入分配、質(zhì)量考核、后續(xù)合同管理等方面提供獨(dú)立專業(yè)的組織保障，解決推廣PPP模式應(yīng)用過(guò)程中的法律規(guī)范缺失、政出多門(mén)、周期冗長(zhǎng)、缺乏透明度等瓶頸問(wèn)題。同時(shí)，政府部門(mén)要加大對(duì)醫(yī)療、法律、金融、環(huán)保、技術(shù)研發(fā)、財(cái)務(wù)等方面復(fù)合型專業(yè)人才的培育力度，加強(qiáng)對(duì)政府相關(guān)部門(mén)PPP模式相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)，彌補(bǔ)與社會(huì)資本之間的知識(shí)差距（Knowledge Gap），以滿足日益復(fù)雜的大規(guī)模PPP項(xiàng)目管理活動(dòng)需要。

（三）完善事前評(píng)估與合同管理

并非所有項(xiàng)目都適合PPP模式，PPP模式主要適用于政府負(fù)有提供責(zé)任（即具有公益性）又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作（即具有一定商業(yè)性）的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。按產(chǎn)品公共屬性劃分，全部準(zhǔn)公共產(chǎn)品和部分公共產(chǎn)品適合采用PPP模式（見(jiàn)圖2）。

在PPP項(xiàng)目選擇時(shí)要進(jìn)行深入了解和全面評(píng)估，科學(xué)運(yùn)用“物有所值”（Value for Money）的評(píng)估體系，對(duì)不同項(xiàng)目方式所對(duì)應(yīng)的資本結(jié)構(gòu)、運(yùn)行成本及可獲得的利潤(rùn)進(jìn)行定量和定性的綜合分析，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政承諾、定價(jià)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、項(xiàng)目效率、運(yùn)營(yíng)成本等要素。Grimsey& Lewis（2004）認(rèn)為，PPP確實(shí)是一種合適的引入社會(huì)資本參與并分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的模式，合同機(jī)制的運(yùn)作可以保證PPP的成功。簽訂標(biāo)準(zhǔn)化的合同有利于確定各自的權(quán)利義務(wù)，對(duì)具體項(xiàng)目的實(shí)施時(shí)間、履約標(biāo)準(zhǔn)、定價(jià)方案、意外事件、變更處理、監(jiān)督方式、爭(zhēng)端解決等明確規(guī)定，不留灰色地帶，強(qiáng)化履約意識(shí)和政策穩(wěn)定性。合同簽訂要在平等主體的基礎(chǔ)上兼顧社會(huì)資本利益和公共利益，可借鑒國(guó)外的“收益帶系統(tǒng)”利益分割機(jī)制，即對(duì)收費(fèi)的PPP項(xiàng)目進(jìn)行靈活分割，根據(jù)項(xiàng)目盈利的不同情況，既保證中低收益項(xiàng)目情況下社會(huì)資本獲取維持經(jīng)營(yíng)的正常盈利，又避免高收益項(xiàng)目情況下社會(huì)資本賺取暴利而侵蝕公共利益。

（四）注重信息溝通與平等協(xié)商

PPP模式在英國(guó)誕生并在歐美國(guó)家廣泛應(yīng)用并非偶然，它與在西方文化中長(zhǎng)期形成的合作共贏觀念密切相關(guān)。PPP是一種不斷運(yùn)動(dòng)和優(yōu)化的動(dòng)態(tài)平衡過(guò)程。奧斯特羅姆夫婦提出公共事務(wù)的有效運(yùn)作有賴于由各級(jí)政府與非政府組織、公民、企事業(yè)單位等多元主體通過(guò)對(duì)話、協(xié)商方式建立的多中心治理體系。PPP模式治理方式下提供公共服務(wù)，在供給主體選擇、服務(wù)效率與質(zhì)量等方面涉及到多主體參與，政府和社會(huì)資本不同的目標(biāo)需要經(jīng)常通過(guò)信息交換、對(duì)話協(xié)商、互動(dòng)與合作等多種方式進(jìn)行理念、價(jià)值觀、行動(dòng)等方面的溝通和協(xié)調(diào)，克服供給過(guò)程中的短板，從而形成高效的融合互動(dòng)治理機(jī)制。

在此過(guò)程中，各部門(mén)利益訴求表達(dá)、矛盾調(diào)解等方面都需要建立在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上，通過(guò)靈活多樣的行動(dòng)方式，最大程度地尊重和滿足社會(huì)公眾的利益。需要特別強(qiáng)調(diào)的是，政府部門(mén)和社會(huì)資本是平等主體，雙方合同屬于民商法范疇而非行政訴訟合同。政府部門(mén)要改變價(jià)值偏見(jiàn)，完成從控制者到協(xié)商者的角色轉(zhuǎn)換，既不能越位行事，也不能以甩包袱式的“一攬子”服務(wù)外包轉(zhuǎn)嫁其政治責(zé)任。政府部門(mén)要樹(shù)立契約精神，嚴(yán)格按契約規(guī)則辦事，將責(zé)任落實(shí)到個(gè)人并終身負(fù)責(zé)。

（五）在信用管理的基礎(chǔ)上發(fā)揮聲譽(yù)機(jī)制的作用

再完備的合同也不可能窮盡實(shí)際運(yùn)作的所有細(xì)節(jié)，而且過(guò)度依賴以合同為基礎(chǔ)的專項(xiàng)檢查等控制方式，可能會(huì)導(dǎo)致公共服務(wù)供給中主體間的對(duì)抗。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)，政府部門(mén)需要建立完善社會(huì)信用管理和服務(wù)體系，加大對(duì)PPP項(xiàng)目中違規(guī)社會(huì)資本的懲罰力度，包括實(shí)施巨額罰款、市場(chǎng)禁入等手段。Zaheer等（1998）發(fā)現(xiàn)，聯(lián)盟之間的互信會(huì)降低協(xié)商成本和控制成本，增加集體力量。PPP的契約關(guān)系超越了正常的市場(chǎng)交易，具有組織一體化的性質(zhì)。隨著PPP項(xiàng)目的不斷深入，合作雙方的信任隨之增長(zhǎng)，社會(huì)資本的社會(huì)價(jià)值和社會(huì)責(zé)任形象也隨之增加。基于信任與互惠的長(zhǎng)期合作彌補(bǔ)了契約合同的不完備，削減了項(xiàng)目的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，減少了社會(huì)資本的短期機(jī)會(huì)主義傾向。聲譽(yù)機(jī)制有助于搭建伙伴關(guān)系互信自制和誠(chéng)信合作的平臺(tái)，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢(shì)，從而對(duì)雙方行為進(jìn)行規(guī)范。

（六）培育充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境

Borcherding（1977）認(rèn)為，從公共選擇理論來(lái)看，競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)能有效率地生產(chǎn)產(chǎn)品和服務(wù)，而任何領(lǐng)域中的壟斷都會(huì)產(chǎn)生無(wú)效率現(xiàn)象。科爾奈（2003）也認(rèn)為，不應(yīng)該存在國(guó)家所有和控制的壟斷，應(yīng)允許在不同所有制形式和協(xié)調(diào)機(jī)制之間存在競(jìng)爭(zhēng)。

因此，推動(dòng)PPP項(xiàng)目走向有序競(jìng)爭(zhēng)和良性治理的關(guān)鍵是讓市場(chǎng)真正發(fā)揮配置資源的決定性作用。這需要營(yíng)造良好的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)主體的范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)等予以公開(kāi)化和透明化，防止暗箱操作或重內(nèi)輕外，充分鼓勵(lì)各種所有制主體公平競(jìng)爭(zhēng)，徹底解決“玻璃門(mén)”、“旋轉(zhuǎn)門(mén)”等問(wèn)題。一方面，要探索多元化的服務(wù)項(xiàng)目形式，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有供給方的制度約束和質(zhì)量控制，防止出現(xiàn)參與經(jīng)營(yíng)的社會(huì)資本良莠不齊、惡意競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象。另一方面，要打破壟斷，吸收有資質(zhì)的部門(mén)特別是非公有制企業(yè)開(kāi)展平等競(jìng)爭(zhēng)，保障服務(wù)的公平性和效率的提高，防止出現(xiàn)由政府部門(mén)壟斷轉(zhuǎn)為社會(huì)資本壟斷的現(xiàn)象。

（七）完善PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)

PPP項(xiàng)目種類繁多，評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)不一，追求結(jié)果的多方共贏性，不能以單一的成本降低或按時(shí)完成進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置應(yīng)多重化、科學(xué)化。在實(shí)際操作過(guò)程中，應(yīng)委托獨(dú)立的第三方單位，結(jié)合PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)、受眾人群等因素選擇合適的評(píng)價(jià)模式、指標(biāo)權(quán)重和方法進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。Bovaird（2004）認(rèn)為，從公共治理角度看，PPP的績(jī)效應(yīng)該在伙伴關(guān)系的層面評(píng)估，而不是在簡(jiǎn)單的代理層面，評(píng)估單一伙伴主體的貢獻(xiàn)是否符合成本節(jié)省原則的做法是很危險(xiǎn)的。因?yàn)橛行╉?xiàng)目經(jīng)濟(jì)收益有限，甚至本身沒(méi)有經(jīng)濟(jì)收益。因此，在類似教育、環(huán)保、養(yǎng)老、醫(yī)療等公共服務(wù)領(lǐng)域，績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)堅(jiān)持社會(huì)本位，以公眾需求的服務(wù)滿意度、硬件水平、提供者素質(zhì)和效率等作為核心標(biāo)準(zhǔn)。重點(diǎn)從績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、運(yùn)營(yíng)管理、資金使用效率、公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量、公眾滿意度、可持續(xù)性等方面開(kāi)展。績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)貫穿PPP項(xiàng)目各階段：一是項(xiàng)目日常運(yùn)行過(guò)程中的績(jī)效監(jiān)控；二是項(xiàng)目階段性的績(jī)效評(píng)價(jià)；三是項(xiàng)目實(shí)施完畢后開(kāi)展項(xiàng)目整個(gè)實(shí)施周期績(jī)效評(píng)價(jià)。績(jī)效評(píng)價(jià)最重要的功能之一是“反饋調(diào)節(jié)”。一方面，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)依法對(duì)外公開(kāi)，接受社會(huì)監(jiān)督，鼓勵(lì)公眾參與對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管，切實(shí)提高項(xiàng)目實(shí)施水平和效益。另一方面，將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為PPP項(xiàng)目的財(cái)政補(bǔ)貼、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、合作期限等重要內(nèi)容調(diào)整的依據(jù)，可通過(guò)合同約定具體調(diào)整條件和方式，保證公共利益最大化。

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