灘涂物權(quán)制度的困境及出路

唐雙娥+裘麗

[摘 要] 灘涂所有權(quán)客體的邊界不清晰；可設(shè)立灘涂用益物權(quán)的范圍也不明晰；設(shè)立灘涂用益物權(quán)時存在與水資源、水生野生動植物利用關(guān)系如何理順的問題。濕地不僅是環(huán)境與資源法上的概念，也應(yīng)進入民法領(lǐng)域。將灘涂作為濕地，能劃清灘涂所有權(quán)客體的邊界，解決灘涂用益物權(quán)設(shè)立時的困境。生態(tài)系統(tǒng)角度下的濕地概念，包含一定的水資源，對水體深度有明確要求，水生野生動植物是其內(nèi)在的組成部分。將濕地概念納入民法，能解決這些困境。對濕地奉行保護優(yōu)先的原則，使得只有在未納入保護地的灘涂上才能設(shè)立用益物權(quán)，劃清了可設(shè)立灘涂用益物權(quán)的邊界。

[關(guān)鍵詞] 灘涂；濕地；灘涂用益物權(quán)

[中圖分類號] D902 [文獻標識碼] A [文章編號] 1008—1763（2016）06—0146—05

Abstract：The boundaries of ownership and usefruct of tidal flat are unclear， and the relationships between the water resources and aquatic lives in tidal flat's usefruct should be rationalized. Wetland， a conception in environmental and resource law， should be adopted in civil law. Wetland under ecosystem includes water resources and aquatic lives. Priority protection should be adhered to wetland. All these help to explain the dilemma of the property system on tidal flat.

Key words：tidal flat； wetland； usefruct of tidal flat

早在20世紀80年代我國《民法通則》制定時，灘涂就被視為可進行排他性使用的自然資源。但灘涂本是一個地理概念，與土地、海域、水域之間的界限并不明確，從而使得灘涂所有權(quán)的客體并不明晰。歷史上因環(huán)境保護意識的淡薄，利用尤其是養(yǎng)殖利用一直居于灘涂功能的首位等原因，灘涂用益物權(quán)一直居于灘涂法律制度的核心，但可設(shè)立灘涂用益物權(quán)的邊界并不清晰。設(shè)立灘涂用益物權(quán)時，灘涂與水資源、水生野生動植物資源關(guān)系的處理也存在一定的周折。人們的認知錯誤首先是從概念開始的。2014年修訂后的《環(huán)境保護法》第二條明確將濕地作為獨立的一種環(huán)境要素加以保護。如果濕地不再被當(dāng)成環(huán)境與資源法這一部門法上的概念，被納入民法視野作為灘涂濕地，不難發(fā)現(xiàn)我國《民法通則》《物權(quán)法》有關(guān)灘涂的物權(quán)制度的困境能容易地得到解釋。

一 灘涂所有權(quán)客體的邊界不清晰

灘涂是一個地理概念，當(dāng)20世紀80年代的法律對其規(guī)范之際，其已被視為可進行排他性使用的自然資源。我國《憲法》《物權(quán)法》明確規(guī)定灘涂是一類獨立的自然資源，是所有權(quán)歸屬明晰的自然資源。盡管如此，因法律對灘涂沒有予以界定，且因灘涂與土地、海域、水域之間的界限并不明確，使得灘涂到底是作為灘涂所有權(quán)還是土地所有權(quán)、海域所有權(quán)的權(quán)利客體的邊界不明確。

1.灘涂與土地的邊界

灘涂很長時間內(nèi)被當(dāng)做土地。如1988年國家土地管理局、國家海洋局在發(fā)布的《關(guān)于加強灘涂資源管理工作的通知》中強調(diào)，灘涂依照土地進行管理：確認灘涂使用權(quán)的登記發(fā)證由縣級以上地方人民政府土地管理部門要按規(guī)定進行；對違法占用國有灘涂的單位和個人，一定要依據(jù)《土地管理法》和地方實施辦法的規(guī)定予以處理。1989年，原國家土地管理局在《關(guān)于對灘涂管理問題的復(fù)函》中明確了灘涂是否為土地范疇的問題。該復(fù)函強調(diào)，根據(jù)《土地管理法》第十七條和第五條，灘涂是土地資源的組成部分，應(yīng)由人民政府土地管理部門統(tǒng)一管理。2002年，國務(wù)院法制辦公室在《關(guān)于請明確“海岸線”、“灘涂”等概念法律含義的函》的復(fù)函中也指出，“灘涂”屬于土地。法律或政策上將灘涂視為土地的做法，成為學(xué)者主張“灘涂屬于土地的一種形態(tài)，是農(nóng)地使用權(quán)的標的”[1]（P447）；“灘涂是土地而非海域” [2]的依據(jù)。

可見，盡管灘涂的概念早在20世紀80年代就在我國《民法通則》中出現(xiàn)，但灘涂究竟是什么，其與土地的關(guān)系和界限并沒有被明確。

從法律文本看，灘涂與土地是兩種不同的自然資源，其界限至少初看起來是明晰的。我國《憲法》第九條規(guī)定，灘涂屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的除外?！稇椃ā吩诘谑畻l單獨規(guī)定了土地。因此，《憲法》第十條中的土地肯定不是廣義上的，而限于除第九條之外的自然資源的那些土地。這樣，可以認為灘涂不屬于土地，為獨立的自然資源。除《憲法》外，我國很多法律都將灘涂視為與土地并列的自然資源，如《軍事設(shè)施保護法》《公路法》《鹽業(yè)管理條例》《歸僑僑眷權(quán)益保護法實施辦法》等。隨著2007年《物權(quán)法》第四十八條將灘涂與土地并列規(guī)定以及第一百二十三條將灘涂養(yǎng)殖權(quán)作為用益物權(quán)予以規(guī)定后，灘涂不再是土地的觀點，應(yīng)得到逐步的認同。

2.灘涂與海域的邊界

根據(jù)《海域使用管理法》第二條，海域是指中華人民共和國內(nèi)水、領(lǐng)海的水面、水體、海床和底土；內(nèi)水是指中華人民共和國領(lǐng)海基線向陸地一側(cè)至海岸線的海域。由于對海岸線沒有明確的界限，使得海域與海涂之間的界限存在較大的模糊之處。

有觀點認為，我國土地和海域在法律上的界線，應(yīng)當(dāng)是海水的低潮線；法律上的灘涂作為土地的一種形態(tài)，應(yīng)當(dāng)只是指其位于低潮線以上的部分，其在低潮線以下淺海中的自然延伸部分，在法律上應(yīng)當(dāng)屬于海域而非土地。[2]另有觀點認為，從美國、英國、韓國、日本等沿海國家確定本國海岸線的情況來看，可以得出大多數(shù)沿海國家都采取平均高潮線作為陸海分界線的結(jié)論；從灘涂歸屬權(quán)的國際實踐來看，以平均高潮線為海岸線的國家大多將潮間帶灘涂歸屬于海域；歷年來我國涉及海岸線的相關(guān)行業(yè)標準均把平均高潮線規(guī)定為海岸線；因此高潮線以下灘涂應(yīng)屬海域。[3]這個觀點實際上來自1935 年波爾艾克斯聯(lián)合有限公司訴洛杉磯市案的判決。在該案中，美國聯(lián)邦最高法院推翻了傳統(tǒng)的劃分標準，認為以低潮線或以高低潮中間線的平均線作為海陸分界線是沒有理由的，因為這樣就排除了那些事實上大部分時間被潮汐掩蓋的土地（灘涂），為了容括這些被掩蓋的土地，適用“平均高潮線”是必要的。[4]

正由于法律對海岸線沒有界定，使得灘涂與海域之間的劃分也缺乏明確的規(guī)定。由此帶來的法律問題是：灘涂是灘涂財產(chǎn)權(quán)利還是海域財產(chǎn)權(quán)利的客體。如果兩者之間的邊界不清晰，法律適用也自然會不明確，由所有權(quán)衍生出的用益物權(quán)的設(shè)立方式等都會存在較大的差異。如《憲法》《物權(quán)法》明確規(guī)定灘涂是一類獨立的自然資源，有國家所有和集體所有兩種所有權(quán)形式；而根據(jù)《物權(quán)法》《海域使用管理法》，海域所有權(quán)只存在國家所有這一種所有權(quán)形式。灘涂與海域之間界限不清導(dǎo)致的灘涂所有權(quán)與海域所有權(quán)之爭，在實際生活中的情形不少。2003年何進壽出資300萬元承包了溫州市龍灣區(qū)一片400多畝的灘涂。在2011年年底之前，這片海灘一直屬于集體所有。2011年10月8日，溫州市龍灣區(qū)人民政府下設(shè)機構(gòu)溫州空港新區(qū)管理委員會蓋章并向何進壽等人發(fā)出《關(guān)于天城墾區(qū)限期清場騰空的通知》，該通知指出，“天城圍墾工程圍區(qū)面積9400畝，具體范圍為……灘涂及海洋資源屬于國家所有……”[5]

3.灘涂與水域的邊界

水域是水體所占有的區(qū)域，是一個立體概念，包括水面、水體、底土及水中的水生動植物。水域與灘涂是兩個不同的概念。如《物權(quán)法》第一百二十三條規(guī)定，依法取得的使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護。因灘涂的利用除了圍墾外，其主要利用便是養(yǎng)殖。而養(yǎng)殖也是水域的一種重要利用方式。因此，劃定水域與灘涂的界限就十分必要。

2007年制定的國家標準——《土地利用現(xiàn)狀分類標準》將內(nèi)陸灘涂與水域的界限規(guī)定得很明確。需要說明的是，《土地利用現(xiàn)狀分類標準》中的土地實際上是陸地，水域被包括在內(nèi)。在該標準中，內(nèi)陸灘涂是指河流、湖泊常水位至洪水位間的灘地；時令湖、河洪水位以下的灘地；水庫、坑塘的正常蓄水位與洪水位間的灘地?？梢姡蹩雌饋砀鶕?jù)《土地利用現(xiàn)狀分類標準》，灘涂與水域的界限是清晰的，即常水位是灘涂與水域的界限，盡管常水位是動態(tài)變化的。

以常水位作為灘涂與水域的劃分標準，使得常水位以上的土地成為灘涂，那么灘涂上流動的水資源就被灘涂所吸收，成為灘涂的組成部分。正因為這樣，灘涂才成為獨立的自然資源，而非土地資源的一種。初看起來根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類標準》，對灘涂與土地之間的界限做出此種解釋，應(yīng)是合理的。不過，問題在于，灘涂與水域之間的此種界限劃分并沒有反映在其他法律中，其認同度也有待進一步的觀察。

二 灘涂用益物權(quán)制度的困境

正如土地有農(nóng)用、建設(shè)使用一樣，對灘涂的利用也是多樣的。灘涂除了養(yǎng)殖利用外，還有圍墾等利用方式。養(yǎng)殖是灘涂的一種主要利用方式，且早在我國制定《民法通則》時，對灘涂的利用（主要是海洋養(yǎng)殖）已經(jīng)十分普遍，因此，灘涂用益物權(quán)的利用主要是圍繞灘涂養(yǎng)殖權(quán)展開的。這里以灘涂養(yǎng)殖權(quán)的困境為例，分析灘涂用益物權(quán)制度存在的困境。

1.灘涂用益物權(quán)的邊界不清

早在我國制定《民法通則》時，對灘涂的利用（主要是海洋養(yǎng)殖）已經(jīng)十分普遍，這意味著灘涂的養(yǎng)殖利用居于首位。這也意味著，灘涂一開始是作為自然資源而非一種環(huán)境要素出現(xiàn)的。正如有觀點指出的那樣，在我國制定《民法通則》時，對灘涂的利用已經(jīng)十分普遍，灘涂已經(jīng)被視為可以進行排他性使用的自然資源，已經(jīng)屬于民法上財產(chǎn)權(quán)利的客體范疇。有關(guān)灘涂的法律制度自然以經(jīng)濟效益為首要的價值追求[2]。

那么，灘涂可否作為法律上財產(chǎn)權(quán)利的客體，如果可以，其邊界又在哪里呢？從環(huán)境科學(xué)上看，這些灘涂應(yīng)屬于濕地（濕地的概念下文分析）。由于環(huán)境保護意識淡薄等原因，這類灘涂濕地被用來服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，強調(diào)對其進行開發(fā)利用。根據(jù)《中國濕地保護行動計劃》，對淺海灘涂濕地開發(fā)利用的主要方式有：灘涂濕地圍墾、海水養(yǎng)殖、鹽業(yè)生產(chǎn)和油氣資源開發(fā)等。2004年國務(wù)院辦公廳在下發(fā)的《關(guān)于加強濕地保護管理的通知》中指出，由于長期以來人們對濕地生態(tài)價值認識不足，加上保護管理能力薄弱，很多地方仍在大量開墾圍墾和隨意侵占濕地，特別是近兩年一些地方出現(xiàn)了把大量濕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的錯誤傾向。[6]

在我國，灘涂的概念在法律上早于濕地出現(xiàn)，這是不爭的事實。而直接明確規(guī)定濕地概念的法律最早的是1994年的《自然保護區(qū)條例》和2002年的《農(nóng)業(yè)法》。1994年的《自然保護區(qū)條例》第十條規(guī)定：具有特殊保護價值的海域、海岸、島嶼、濕地、內(nèi)陸水域等，應(yīng)當(dāng)建立自然保護區(qū)。1993《農(nóng)業(yè)法》在第五十六條還僅規(guī)定禁止“圍湖造田”，2002年修訂時在第六十二條突出規(guī)定了濕地：“禁止圍湖造田以及圍墾國家禁止圍墾的濕地”?？梢姡?002年在修訂《農(nóng)業(yè)法》時，立法機關(guān)已經(jīng)意識到了濕地不同于水域，以及濕地在農(nóng)業(yè)環(huán)境保護中的重要性。2014年修訂后的《環(huán)境保護法》第二條明確將濕地列舉為獨立的環(huán)境要素，作為受保護的環(huán)境要素之一。可見法律上，灘涂概念出現(xiàn)的時間早于濕地的事實由此產(chǎn)生的問題是，如果將灘涂作為濕地的一種，即灘涂的利用將從20世紀80年代的農(nóng)業(yè)化利用為主轉(zhuǎn)向生態(tài)保護為主的定位后，在灘涂上設(shè)立養(yǎng)殖權(quán)的邊界則需要重新進行厘清。而這種厘清還沒有開始。

2.設(shè)立灘涂用益物權(quán)的困境

灘涂的養(yǎng)殖利用，按照《漁業(yè)法》第十一條的規(guī)定，應(yīng)通過許可或承包的方式設(shè)立：單位和個人使用國家規(guī)劃確定用于養(yǎng)殖業(yè)的全民所有的水域、灘涂的，使用者應(yīng)當(dāng)向縣級以上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門提出申請，由本級人民政府核發(fā)養(yǎng)殖證，許可其使用該水域、灘涂從事養(yǎng)殖生產(chǎn)。灘涂養(yǎng)殖證被認為是灘涂用益物權(quán)的證書。但在探求灘涂養(yǎng)殖權(quán)的設(shè)立時，不難發(fā)現(xiàn)存在兩個突出的困境：

第一，與水資源利用的關(guān)系。

灘涂養(yǎng)殖以利用灘涂和利用覆蓋在灘涂上的水資源為前提和必要的條件。如果灘涂上沒有滿足養(yǎng)殖所需的水資源，灘涂養(yǎng)殖權(quán)的設(shè)立目的就無法實現(xiàn)。這意味著，灘涂養(yǎng)殖權(quán)設(shè)立時必須解決與水資源的關(guān)系問題。

《水法》第三條規(guī)定了水資源所有權(quán)這里暫不討論《水法》中的“水資源”與《憲法》《物權(quán)法》中的“水流”表述不一致的問題。，即水資源屬于國家所有，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織使用?！段餀?quán)法》第四十六條也規(guī)定水資源歸國家所有。水資源只有國家所有這一種所有權(quán)形式。而根據(jù)《憲法》《物權(quán)法》，灘涂有國家所有權(quán)和集體所有權(quán)兩種形式。對于集體所有的灘涂而言，如果其上設(shè)立灘涂養(yǎng)殖權(quán)，灘涂養(yǎng)殖權(quán)的設(shè)立除了根據(jù)《漁業(yè)法》第十一條通過承包的方式就設(shè)立完畢，還是需另行就利用覆蓋在灘涂上的水資源取得許可，灘涂養(yǎng)殖權(quán)才算設(shè)立成功，因為《水法》第七條規(guī)定實行取水許可制度《水法》第七條的取水實為用水許可。；或者說另行就利用覆蓋在灘涂上的水資源取得許可，是灘涂養(yǎng)殖權(quán)行使的前提，正如礦產(chǎn)資源中的采礦權(quán)設(shè)立后，其行使還需取得礦產(chǎn)資源所在范圍內(nèi)的土地使用權(quán)一樣。無論怎樣，對灘涂養(yǎng)殖權(quán)人而言，都無異于無形當(dāng)中增加了一道“門檻”。此其一。其二，漁業(yè)權(quán)作為利用灘涂從事養(yǎng)殖并取得養(yǎng)殖水產(chǎn)品的權(quán)利，意味著灘涂上必須覆蓋著一定數(shù)量的水資源以及合適深度的水域。而根據(jù)2007年的《土地利用現(xiàn)狀分類標準》，灘涂與水域的界限是常水位。該標準看起來將內(nèi)陸灘涂與水域的界限規(guī)定得很明確，但由于位于常水位以上的灘涂內(nèi)的水資源量少，無法滿足正常養(yǎng)殖所需的水資源，從而嚴重影響灘涂養(yǎng)殖權(quán)設(shè)立目的的實現(xiàn)。可見，從《物權(quán)法》有關(guān)第一百二十三條灘涂養(yǎng)殖權(quán)設(shè)立的角度看，2007年的《土地利用現(xiàn)狀分類標準》有關(guān)灘涂與水域的界限值得斟酌。

第二，與水生動植物利用的關(guān)系。

灘涂養(yǎng)殖權(quán)的權(quán)利人所支配的對象包括特定的水域，還包括水域中的水生動植物。[7]（P368）當(dāng)然前面已經(jīng)指出，這種水域是灘涂的有機組成部分。在有水資源覆蓋的灘涂上，必然生活著水生動植物，灘涂養(yǎng)殖權(quán)的實現(xiàn)也離不開這些水生動植物。因此，正如其他漁業(yè)權(quán)中要解決的問題一樣，把水生動植物所有權(quán)看做獨立于養(yǎng)殖權(quán)的權(quán)利還是將水生動植物所有權(quán)視為養(yǎng)殖權(quán)的內(nèi)容之一呢？[7]（P368）

對此，有觀點認為，在漁業(yè)法上，宜將水資源理解為包含水生動植物乃至整個漁業(yè)資源，水生生物資源是水域的組成部分。[7]（P365）這種解釋頗有道理。正如礦產(chǎn)資源從土地中分離出來一樣，灘涂、漁業(yè)資源也從水資源中分離出來，成為獨立的自然資源，成為養(yǎng)殖權(quán)的客體。不過，此種解釋存在兩個突出的缺陷：其一，有點頗費周折，因為《水法》第二條中的水資源只包括地表水和地下水，并未在其他場合做擴大的解釋，即將水資源中的水生野生動植物解釋為包括在水資源中。其二，忽視了水生動植物所有權(quán)的命題是否存在的問題。水生動植物是一個廣義的概念，對于其所有權(quán)，《物權(quán)法》第十九條規(guī)定，法律規(guī)定屬于國家所有的野生動植物資源，屬于國家所有。可見，只有法律規(guī)定屬于國家所有的野生動植物資源才屬于國家所有。目前，由于《野生動物保護法》上的野生動物是指珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有益的或者有重要經(jīng)濟、科學(xué)研究價值的陸生野生動物《野生動物保護法》第二條，因此《野生動物保護法》第三條以及《物權(quán)法》第四十九條規(guī)定的“野生動物資源屬于國家所有”的水生野生動物，僅指珍貴、瀕危的水生野生動物，除外的水生野生動物的所有權(quán)沒有被法律所規(guī)定。因此，珍貴、瀕危水生野生動物以外的水生野生動物，為公共產(chǎn)品。為此，應(yīng)尋求有效的解決方法。

三 灘涂物權(quán)法律制度困境的解決

路徑——濕地概念的視角

上述分析不難看出，灘涂物權(quán)制度的困境一是在于灘涂與海域、土地、水域的界限劃分；二是在于灘涂用益物權(quán)制度可以設(shè)立用益物權(quán)的邊界，以及灘涂用益物權(quán)設(shè)立中與水資源、水生野生動植物的利用關(guān)系。上述提到的解決方法有較大缺陷，應(yīng)尋求更合理、便捷的解決路徑。人們的認知錯誤首先是從概念開始。由于在灘涂物權(quán)制度設(shè)計之初只有灘涂的概念，缺乏濕地的概念，導(dǎo)致灘涂物權(quán)制度存在上述問題。2014年修訂后的《環(huán)境保護法》第二條明確增加“濕地”為一種獨立的環(huán)境要素。當(dāng)濕地概念被廣泛接受后，灘涂的概念應(yīng)從環(huán)境與資源法這一部門法的概念進入民法視野，即灘涂作為灘涂濕地出現(xiàn)。通過對濕地概念的剖析，我們會發(fā)現(xiàn)，采納濕地概念能解決灘涂物權(quán)制度的上述困境。

1.濕地概念的要義

濕地概念在我國的提出較晚。自1992年加入《拉姆薩爾國際濕地公約》之后，濕地對于我國不再是一個陌生的概念。何為濕地？1978年12月，中國科學(xué)院五局委托，中國科學(xué)院林業(yè)土壤研究所和上海師范大學(xué)在浙江肖山召開了“全國海灘涂資源考察與綜合利用學(xué)術(shù)交流會”通過討論認為沿海灘涂的含義應(yīng)是海邊的濕潤土地，其主體是海潮高低水位之間的潮間帶。[8] 2000 年，由國家林業(yè)局等 17個部委共同編制的《中國濕地保護行動計劃》中，采用了《拉姆薩爾國際濕地公約》的定義以及補充定義：“濕地是指不問其為天然或人工，長久或暫時之沼澤地，濕原，泥炭地或水域地帶，且有或靜止，或流動，或為淡水，半咸水或咸水水體者，包括低潮時水深不超過6米的水域。此外，濕地可以包括鄰接濕地的河湖沿岸，沿海區(qū)域以及濕地范圍的島嶼或低潮時水深不超過6米的水域?！?005年，我國專門通過了保護濕地的規(guī)章——《國家城市濕地公園管理辦法（試行）》。該辦法第二條有關(guān)濕地的規(guī)定也采用了《拉姆薩爾國際濕地公約》關(guān)于濕地的定義。

從上述濕地概念的介紹中不難看出，無論是哪種定義，都呈現(xiàn)出如下幾個特征：其一，濕地概念強調(diào)包含一定的水資源，水資源成為濕地不可分割的組成要素。其二，濕地概念對于濕地上水體的深度做了明確要求，即低潮時水深不超過6米。與學(xué)說有關(guān)海域與灘涂的界限的觀點比，更向海域延伸了一定的寬度。其三，從生態(tài)系統(tǒng)的角度定義濕地概念，使得濕地所在范圍內(nèi)的水生動植物尤其是水生植物自然成為濕地不可分割的內(nèi)在組成部分。

2.灘涂物權(quán)客體邊界的厘清

對于灘涂物權(quán)客體邊界中的幾個問題，從上述有關(guān)濕地的要義分析中比較容易得到解決。

第一，濕地概念強調(diào)包含一定的水資源，水資源成為濕地不可分割的組成要素。正因為濕地上的水資源是濕地的組成部分，使?jié)竦赜袆e于土地、海域、水域，成為一種重要的生態(tài)系統(tǒng)。因此，對濕地的利用自然包括濕地上的水資源的利用，不需要另行涉及水資源的利用許可。

第二，濕地概念對于濕地上水體的深度做了明確要求，即低潮時水深不超過6米，與以低潮線為界劃分海域與灘涂的界限相比，更向海域延伸了一定的寬度。這一要義使得濕地適合于在其上設(shè)立漁業(yè)權(quán)，不太受到水量、水深的限制。這對于養(yǎng)殖權(quán)還是捕撈權(quán)而言，都更有利用于灘涂養(yǎng)殖權(quán)的實現(xiàn)。

其三，由于從生態(tài)系統(tǒng)的角度定義濕地概念，使得濕地所在范圍內(nèi)的水生野生動植物自然成為濕地不可分割的內(nèi)在組成部分。因此，對濕地的利用自然地包括對濕地上的水生野生動植物的利用，這一點無需多做解釋。

3.灘涂用益物權(quán)設(shè)立邊界的劃分

濕地概念的提出源于其在生物多樣性保護上的重要作用，濕地法律制度自然以生態(tài)安全為首要的價值追求。如《農(nóng)業(yè)法》第六十二條從農(nóng)業(yè)環(huán)境保護的角度規(guī)定：禁止圍湖造田以及圍墾國家禁止圍墾的濕地；已經(jīng)圍墾的， 應(yīng)該逐步退耕還湖、還濕地。2002年通過的《城市規(guī)劃強制性內(nèi)容暫行規(guī)定》第六條將包括濕地、水源保護區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)列入市域內(nèi)必須控制的開發(fā)區(qū)域。

鑒于濕地在生態(tài)保護中的重要地位，我國對濕地實行優(yōu)先保護的原則。如《中國濕地保護行動計劃》意識到濕地是一種多類型、多層次的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)，具有水陸過渡性、系統(tǒng)脆弱性、功能多樣性和結(jié)構(gòu)復(fù)雜性特征，支撐著獨具特色的物種和較高的生產(chǎn)力。因此，該行動計劃強調(diào)，濕地資源保護與合理利用堅持“全面保護、生態(tài)優(yōu)先、突出重點、合理利用、持續(xù)發(fā)展”的方針。可見，保護被置于濕地的優(yōu)先位置。對濕地實行保護優(yōu)先的原則，在2004年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強濕地保護管理的通知》得到了確認。該通知明確指出，從維護可持續(xù)發(fā)展的長遠利益出發(fā)，必須堅持保護優(yōu)先的原則，對現(xiàn)有自然濕地資源實行普遍保護，堅決制止隨意侵占和破壞濕地的行為。因此，除濕地自然保護區(qū)外，那些生態(tài)地位重要或受到嚴重破壞的自然濕地應(yīng)被劃定為保護區(qū)域，實行嚴格有效的保護；對不具備條件被劃建為自然保護區(qū)的，可以采取建立濕地保護小區(qū)、各種類型濕地公園、濕地多用途管理區(qū)或劃定野生動植物棲息地等多種形式加強保護管理。

因此，當(dāng)灘涂作為濕地的一種類型后，灘涂用益物權(quán)的設(shè)立原則也應(yīng)發(fā)生相應(yīng)的轉(zhuǎn)變。即應(yīng)按照濕地優(yōu)先保護的原則，劃定可以設(shè)立用益物權(quán)的灘涂的界限，只有那些經(jīng)營性的灘涂才可以設(shè)立用益物權(quán)，對其加以開發(fā)、利用。對于那些被納入自然保護區(qū)、濕地公園的灘涂，由于《環(huán)境保護法》《自然保護區(qū)條例》《城市綠化條例》將其作為用途法定的保護地，非經(jīng)法定程序不得改變其用途。因此，在這些灘涂上設(shè)立的用益物權(quán)因違反法律的強制性規(guī)定而歸于無效。

四 結(jié) 語

灘涂本是一個地理概念，原為我國沿海漁民對淤泥質(zhì)潮間帶的俗稱，因目前學(xué)術(shù)界尚未對其概念達成共識，導(dǎo)致其與土地、水域、海域的界限還遠沒有劃清，法律上更是如此。此外，由于環(huán)境保護意識的淡薄和對農(nóng)業(yè)化利用的強調(diào)，灘涂被我國《民法通則》《物權(quán)法》等視為獨立的自然資源，規(guī)定了相應(yīng)的灘涂所有權(quán)，以及以利用為核心的用益物權(quán)。不過，法律有關(guān)灘涂所有權(quán)的范圍缺乏合理的邊界，灘涂用益物權(quán)設(shè)立時與水資源利用、水生野生動植物的關(guān)系也沒有得到理順，灘涂用益物權(quán)的行使應(yīng)符合公共利益的具體情形并不明確。這些使得灘涂物權(quán)制度存在著不少困境。

濕地是水陸的過渡帶，其區(qū)域位置的過渡性使得濕地的概念要義中既包含一定的水資源和一定深度的水體，同時又包含著豐富的生物多樣性。當(dāng)然，濕地概念并不是土地、水資源、水生動植物概念的集合概念，它是一個獨立的法律概念，有其獨立的要義。從濕地提出的背景和濕地概念的要義看，灘涂應(yīng)該是一種濕地類型。

無論是以服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的《農(nóng)業(yè)法》還是以保障生態(tài)安全為主的《環(huán)境保護法》《自然保護區(qū)條例》都對濕地予以了肯定，表明濕地概念的獨立性與重要性，濕地不再是環(huán)境與資源法這一部門法上的概念。因此，當(dāng)濕地不再是環(huán)境與資源法這一部門法上的概念，被廣泛接受尤其是被納入民法視野后，不難發(fā)現(xiàn)，將灘涂納入濕地，《民法通則》《物權(quán)法》灘涂物權(quán)制度的困境能很容易得到解決。人們的認知錯誤首先是從概念開始。這對于法律有關(guān)灘涂制度的設(shè)計而言再形象不過了。因此，當(dāng)生態(tài)價值、生態(tài)安全開始被法律重視后，灘涂的財產(chǎn)屬性與灘涂的生態(tài)屬性不可避免地碰撞在一起后，是時候以濕地概念替代灘涂概念了。一方面在于保護我們的生態(tài)安全，另一方面也能解決灘涂物權(quán)制度設(shè)計中遇到的困境。[參 考 文 獻]

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