城市化進(jìn)程中的土地利用和耕地保護(hù)問(wèn)題

陳楓

摘 要：在城市化進(jìn)程中，由于一系列的原因，使得目前的土地利用存在很多問(wèn)題。我國(guó)實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度，主要目的是實(shí)現(xiàn)我國(guó)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

關(guān)鍵詞：城市化進(jìn)程；耕地保護(hù)

一、城市化進(jìn)程中的土地利用問(wèn)題

在城市化進(jìn)程中，由于一系列的原因，使得目前的土地利用存在很多問(wèn)題。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.征地范圍過(guò)寬，規(guī)模過(guò)大，導(dǎo)致大量耕地被占用。我國(guó)土地管理法規(guī)定，國(guó)家為公共利益可以將農(nóng)民集體所有的土地依法征為國(guó)有。然而，公共利益的界定過(guò)于寬泛，成了地方政府大量征用農(nóng)村集體土地的擋箭牌。造成了目前我國(guó)城市化進(jìn)程中征地范圍過(guò)寬，規(guī)模過(guò)大，大量耕地被占用的現(xiàn)象。另外，由于我國(guó)法律體系的不健全，對(duì)于農(nóng)民是否擁有土地的歸屬權(quán)、繼承權(quán)、支配權(quán)等問(wèn)題，在法律上仍沒(méi)有給出明確的解釋和說(shuō)明，并且種糧的經(jīng)濟(jì)效益低，許多農(nóng)民淡化對(duì)土地的依賴。當(dāng)他們知道政府要將耕地用來(lái)擴(kuò)展城市建設(shè)，且給予他們一定的補(bǔ)償和農(nóng)轉(zhuǎn)非等待遇條件時(shí)，一些農(nóng)村集體在短期利益的驅(qū)動(dòng)下，更傾向于耕地被征收。這對(duì)大量耕地被占用的現(xiàn)象起了推波助瀾的作用。此外，農(nóng)民建房占用不少耕地，以國(guó)家投資為主的建設(shè)也占用了大量耕地，城市無(wú)限制向外延擴(kuò)展。

2.城市土地利用粗放，浪費(fèi)嚴(yán)重。城市人均用地水平偏高，但土地利用效率卻十分低。城市用地增長(zhǎng)速度高于城市人口的發(fā)展速度。此外，我國(guó)城市建筑的容積率較低，這說(shuō)明我國(guó)城市現(xiàn)在的土地利用效率還比較低。另外，由于受城市土地利用利益分配機(jī)制不合理、制約手段不得力、政策引導(dǎo)不到位等因素的影響，土地資源利用粗放、浪費(fèi)的現(xiàn)象很突出：一些地方片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)，為要政績(jī)，不惜以犧牲耕地資源為代價(jià)，盲目招商引資上項(xiàng)目、擴(kuò)大城市規(guī)模，無(wú)視土地規(guī)劃，違規(guī)設(shè)立各類開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)園區(qū)、大學(xué)城，造成耕地閑置浪費(fèi)。目前，這種低效粗放擴(kuò)張現(xiàn)象在各地區(qū)都十分普遍。

3.城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理。由于各地區(qū)城市土地利用總體規(guī)劃落后和歷史原因，我國(guó)城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理，利用效率低，黨政軍機(jī)關(guān)、大專院校、工業(yè)等單位占據(jù)著城市的中心區(qū)和高地價(jià)區(qū)，城市土地的級(jí)差地租得不到體現(xiàn)，從而導(dǎo)致城市土地產(chǎn)出率低。另外，還體現(xiàn)在工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地比重偏大，城市綠化用地和交通用地比重偏小，造成城市生態(tài)環(huán)境差。目前，城市土地使用制度發(fā)生了改變，但還存在土地利用上的雙軌制，城市土地的真實(shí)價(jià)格還沒(méi)有得到體現(xiàn)，土地使用稅征收標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，這不僅不能使過(guò)去不合理的土地利用空間結(jié)構(gòu)得到調(diào)整，反而加劇了這種不合理性。據(jù)有關(guān)資料表明，我國(guó)工業(yè)用地占建設(shè)用地總量的比例高達(dá)26%，超過(guò)美國(guó)（7.3%）和香港特區(qū)（6%），也超過(guò)許多發(fā)展中國(guó)家。

二、土地利用過(guò)程中的耕地保護(hù)問(wèn)題

耕地不僅在利用的過(guò)程中存在一系列問(wèn)題，在其自身的保護(hù)中也存在一系列的問(wèn)題。

1.耕地保護(hù)與城市化水平提高的矛盾尖銳。城市化發(fā)展的任何時(shí)期，都以占用大量耕地?cái)U(kuò)大土地面積的外延方式為發(fā)展途徑，導(dǎo)致耕地總量減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城市擴(kuò)張占用耕地的比例一般在50%～80%，部分城市在90%。城市化建設(shè)必然要占用土地，甚至耕地，這是不可避免的。由于我國(guó)耕地少、人口多，因此，耕地保護(hù)在我國(guó)具有戰(zhàn)略地位。在城市化進(jìn)程中，耕地保護(hù)與城市化水平提高的矛盾將長(zhǎng)期存在。

2.地方政府對(duì)耕地保護(hù)的態(tài)度消極。國(guó)家、地方政府、用地單位等土地利用主體在城鎮(zhèn)空間擴(kuò)張的博弈中，地方政府占據(jù)明顯優(yōu)勢(shì)。土地對(duì)于農(nóng)業(yè)雖然具有重要的地位，但對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用卻很微弱，在以GDP作為衡量地方官員政績(jī)主要指標(biāo)之一的考核機(jī)制下，地方政府為了實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)任期間的目標(biāo)，不顧環(huán)境資源承載力和經(jīng)濟(jì)條件，說(shuō)服土地管理部門和農(nóng)民盡可能地實(shí)現(xiàn)耕地的非農(nóng)化，盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模。地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的熱情與耕地保護(hù)持消極態(tài)度的矛盾，與嚴(yán)格執(zhí)法的矛盾目前十分突出，地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、上項(xiàng)目上往往只強(qiáng)調(diào)自身情況的特殊性，把局部利益放在全局利益之上，在資源利用上急功近利，不惜違法。

3.在保持耕地動(dòng)態(tài)平衡上困難重重。土地管理法規(guī)定：非農(nóng)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照占多少，墾多少的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開(kāi)墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?；沒(méi)有條件開(kāi)墾或開(kāi)墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)，?？钣糜陂_(kāi)墾新的耕地。我國(guó)實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度，主要目的是實(shí)現(xiàn)我國(guó)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。然而現(xiàn)實(shí)中，由于建設(shè)占用的耕地多是城市周圍和主要交通沿線的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件好的良田，而新開(kāi)墾補(bǔ)償?shù)母卮蠖辔挥诰嚯x城鎮(zhèn)較遠(yuǎn)，生產(chǎn)條件差的地區(qū)，且大多數(shù)在數(shù)量上與原占有土地有很大差距。