朝陽市水土保持監(jiān)測制度體系建設(shè)任務(wù)研究

顏佩風(fēng)

(朝陽縣木頭城子水利水保工作站，遼寧 朝陽 122625)

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朝陽市水土保持監(jiān)測制度體系建設(shè)任務(wù)研究

顏佩風(fēng)

(朝陽縣木頭城子水利水保工作站，遼寧 朝陽 122625)

在水土保持監(jiān)測過程中，除了相關(guān)技術(shù)支撐之外，還需構(gòu)建完善的制度保障體系，從而為規(guī)范和約束區(qū)域水土保持監(jiān)測行為提供重要參考依據(jù)。對于遼寧省朝陽市而言，順利實(shí)施和推進(jìn)區(qū)域水土保持監(jiān)測工作，首要任務(wù)是構(gòu)建朝陽市水土保持監(jiān)測制度體系，實(shí)現(xiàn)區(qū)域水土保持監(jiān)測制度化以及科學(xué)化和標(biāo)準(zhǔn)化。經(jīng)過多年的實(shí)踐和完善，遼寧省朝陽市已建立了相對完善的區(qū)域水土保持監(jiān)測制度體系，但相關(guān)技術(shù)體系隨著社會發(fā)展需不斷優(yōu)化和完善?；诖耍恼聦⒅饕槍Τ柺兴帘３直O(jiān)測制度體系建設(shè)任務(wù)展開分析。

朝陽市；水土保持；監(jiān)測制度；體系；建設(shè)任務(wù)

一般而言，區(qū)域水土保持監(jiān)測制度體系主要分為國家級的制度法律、法規(guī)和地方性的規(guī)范性文件和部門規(guī)章制度等。尤其是在新形勢下，對于遼寧省朝陽市而言，區(qū)域水土保持監(jiān)測制度體系主要涵蓋綜合性管理及監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)行業(yè)信息系統(tǒng)建設(shè)以及動態(tài)管理、水土流失災(zāi)害性風(fēng)險預(yù)測、監(jiān)測數(shù)據(jù)處理等不同方面的內(nèi)容。水土保持監(jiān)測主要是按照上述相關(guān)制度法律及規(guī)范性文件等，綜合運(yùn)用多種不同的技術(shù)手段，對區(qū)域水土流失數(shù)量和強(qiáng)度及影響范圍和危害以及防治成效等進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測和評估。只有對區(qū)域水土流失風(fēng)險進(jìn)行預(yù)防監(jiān)督和綜合治理及生態(tài)修復(fù)和科學(xué)分析，才能通過監(jiān)測結(jié)果客觀反映朝陽市水土流失現(xiàn)狀及具體成因[1]。

1 朝陽市水土保持監(jiān)測制度體系總體架構(gòu)

盡管早在20世紀(jì)20年代，遼寧省就開始重點(diǎn)對區(qū)域河道徑流泥沙總量進(jìn)行調(diào)查與測驗(yàn)分析，但關(guān)于區(qū)域水土保持監(jiān)測制度體系的構(gòu)建，卻是以20世紀(jì)90年代國家頒布和實(shí)施《中華人民共和國水土保持法》為起點(diǎn)，經(jīng)過幾十年的發(fā)展和完善，對于遼寧省朝陽市而言，已初步構(gòu)建起了相對完善的區(qū)域水土保持監(jiān)測制度框架體系。

一般根據(jù)監(jiān)測制度體系管轄和約束規(guī)范的區(qū)域不同，可將朝陽市水土保持監(jiān)測制度體系劃分為3個不同層次：

1)第1層次是國家和地方法律層面的水土保持監(jiān)測制度法規(guī)。

這一法律、法規(guī)不僅具有嚴(yán)格性，而且具有綱領(lǐng)性和示范性以及強(qiáng)制性和原則性等特點(diǎn)。

2)第2層次是遼寧省省內(nèi)的水土保持監(jiān)測制度體系等規(guī)范性文件。

其主要是對我國水土保持監(jiān)測制度體系的完善和進(jìn)一步細(xì)化與補(bǔ)充。這一規(guī)范具有區(qū)域性以及可操作性和程序性等特點(diǎn)。

3)第3層次是針對朝陽市區(qū)域內(nèi)水土保持監(jiān)測技術(shù)制定和實(shí)施的相關(guān)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

通過對區(qū)域水土保持相關(guān)監(jiān)測技術(shù)流程進(jìn)行約束和規(guī)范，以此為技術(shù)人員對朝陽市水土流失監(jiān)測技術(shù)實(shí)施提供制度化和標(biāo)準(zhǔn)化依據(jù)。具體三級監(jiān)測制度體系總體架構(gòu)流程圖如下圖1所示：

2 朝陽市水土保持監(jiān)測制度體系建設(shè)成果

2.1 朝陽市水土保持監(jiān)測制度體系中的法律法規(guī)建設(shè)

在朝陽市水土保持法實(shí)施過程中，主要依照國家于20世紀(jì)90年代頒布和實(shí)施的《中華人民共和國水土保持法》進(jìn)行執(zhí)行。全文共七章60個章節(jié)，其詳細(xì)從4個不同方面，就朝陽市水土保持監(jiān)測過程中的相關(guān)內(nèi)容和流程進(jìn)行了規(guī)范性描述。

1)在新《水土保持法》中，就朝陽市水土保持監(jiān)測的地位與作用進(jìn)行了明確規(guī)范和說明[1]。該法律指出，“水土保持監(jiān)測工作是遼寧省朝陽市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的重要公益性事業(yè)。因此，對其進(jìn)行規(guī)范和完善，能夠充分發(fā)揮水土保持工作的社會管理和公共服務(wù)職能”。在此過程中，通過進(jìn)一步明確朝陽市水土流失的重要治理區(qū)和預(yù)防區(qū)，通過在地方重點(diǎn)水土保持區(qū)域?qū)嵤┴?zé)任獎懲考核機(jī)制和目標(biāo)責(zé)任制，能將該區(qū)域水土保持監(jiān)測工作進(jìn)一步定量化以及任務(wù)化和指標(biāo)化及規(guī)范化，從而促進(jìn)地方各級管理部門積極落實(shí)相應(yīng)的水土保持責(zé)任。在此基礎(chǔ)上，在新《水土保持法》中，還對相關(guān)水土流失的法律責(zé)任和具體條款進(jìn)行了說明，進(jìn)一步為遼寧省朝陽市水土保持監(jiān)測制度體系構(gòu)建提供了執(zhí)法參考依據(jù)。

3)在新《水土保持法》中，就朝陽市水土保持監(jiān)測工作進(jìn)行了公告。新《水土保持法》明確要求，“在區(qū)域水土保持監(jiān)測過程中，要對區(qū)域水土流失相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行調(diào)查和統(tǒng)計(jì)，從而對區(qū)域水土流失現(xiàn)狀進(jìn)行動態(tài)化管理和監(jiān)測”。在具體實(shí)施過程中，相關(guān)技術(shù)人員需結(jié)合遼寧省朝陽市水土保持監(jiān)測數(shù)據(jù)結(jié)果，對區(qū)域水土流失面積和成因以及具體分布、危害性及防治措施等進(jìn)行定期公告，以及將通過社會公示方法，引導(dǎo)社會公眾積極參與到區(qū)域水土保護(hù)工作中。

3)遼寧省朝陽市在新《水土保持法》實(shí)施過程中，逐漸形成了嚴(yán)格的區(qū)域生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)測制度。在新《水土保持法》中規(guī)定，“對于區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有嚴(yán)重影響的生產(chǎn)機(jī)構(gòu)和社會單位等，必須經(jīng)過具有水土保持監(jiān)測資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對其生產(chǎn)實(shí)踐過程中的危害性進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)測統(tǒng)計(jì)和分析，以及結(jié)合實(shí)際監(jiān)測結(jié)果，將監(jiān)測情況及時上報于相關(guān)行政主管部門，并嚴(yán)格要求相關(guān)監(jiān)測機(jī)構(gòu)按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)測分析”[2]。

除此之外，新《水土保持法》對朝陽市水土保持監(jiān)測工作的具體實(shí)施保障經(jīng)費(fèi)進(jìn)行了規(guī)范和規(guī)定。文件中明確指出，“各區(qū)域水土保持監(jiān)測機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格規(guī)范國家和各級政府撥付的水土保持監(jiān)測經(jīng)費(fèi)使用流程，并將其全部納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體規(guī)范中，切實(shí)落實(shí)相關(guān)規(guī)章制度責(zé)任等，有效加強(qiáng)朝陽市水土保持監(jiān)測工作”。

圖1 朝陽市水土保持監(jiān)測制度體系總體架構(gòu)

2.2 朝陽市水土保持監(jiān)測制度體系中的規(guī)范性制度建設(shè)

1)1993年國務(wù)院正式頒布了《中華人民共和國水土保持法實(shí)施條例》，其全文6章共35條法規(guī)。該項(xiàng)法規(guī)主要從朝陽市水土流失預(yù)防和水土流失治理和水土流失監(jiān)督等方面，對遼寧省朝陽市水土保持監(jiān)測過程中的相關(guān)法律、法規(guī)等進(jìn)行了補(bǔ)充和細(xì)化。該法規(guī)、條例充分借鑒和吸取了中國不同地區(qū)近20多年的水土保持監(jiān)測管理司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并將經(jīng)過實(shí)施證明相對成熟的法規(guī)、條例納入朝陽市水土流失預(yù)防和治理管理?xiàng)l例中。

2)朝陽市水土保持監(jiān)測制度體系建設(shè)，還分為部門規(guī)章建設(shè)以及地方性法規(guī)建設(shè)。自從20世紀(jì)90年代初以來，在《中華人民共和國水土保持法》及其相關(guān)規(guī)范性文件的指導(dǎo)和約束下，遼寧省水利局先后制定并出臺了三套與水土保持監(jiān)測有關(guān)的部門管理規(guī)章制度和條例。如《遼寧省水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例》和《施工單位水土保持設(shè)施竣工驗(yàn)收管理?xiàng)l例》等，從而為進(jìn)一步規(guī)范與完善遼寧省朝陽市水土保持監(jiān)測制度體系構(gòu)建奠定了重要理論基礎(chǔ)。其中，在《遼寧省水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例》中，通過五章22條法規(guī)，分別從朝陽市水土保持監(jiān)測工作開展的實(shí)際原則和總體方案規(guī)劃及數(shù)據(jù)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與管理、相關(guān)職能部門的具體職責(zé)和機(jī)構(gòu)資質(zhì)劃分以及水土保持?jǐn)?shù)據(jù)成果管理等方面，均對遼寧省朝陽市水土保持監(jiān)測工作的順利推進(jìn)和相關(guān)制度體系的構(gòu)建奠定了重要基礎(chǔ)[3]。

目前經(jīng)過不斷實(shí)踐，按照新《水土保持法》的管理要求，《遼寧省水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測管理?xiàng)l例》已對該研究區(qū)水土保持監(jiān)測相關(guān)職能部門監(jiān)測資質(zhì)認(rèn)定等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了進(jìn)一步修訂和調(diào)整。而在《施工單位水土保持設(shè)施竣工驗(yàn)收管理?xiàng)l例》等規(guī)章條例中，該辦法結(jié)合遼寧省不同區(qū)域水土保持工作的具體開展現(xiàn)狀，將水土保持監(jiān)測機(jī)構(gòu)的資質(zhì)劃分為甲、乙兩個不同等級，并詳細(xì)對其從業(yè)范圍以及受理程序和審批流程及責(zé)任變更、過程監(jiān)督、法律責(zé)任追究、意見征求等方面的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)定和說明。與此同時，在此管理?xiàng)l例中，分別對水土保持監(jiān)測單位的監(jiān)測周期和社會公告頻率、監(jiān)測內(nèi)容、水土流失預(yù)防技術(shù)依據(jù)、水土流失監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)說明。

除此之外，在遼寧省朝陽市水土保持監(jiān)測制度體系建設(shè)過程中，通過規(guī)范性文件，將該研究區(qū)水土保持監(jiān)測工作科學(xué)劃分為水土保持監(jiān)測綜合管理類、監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)建設(shè)和管理類以及區(qū)域水土保持動態(tài)監(jiān)測管理類及區(qū)域水土流失保持災(zāi)害事件調(diào)查管理類、區(qū)域水土保持工作動態(tài)監(jiān)測數(shù)據(jù)分析和公告類等。

2.3 朝陽市水土保持監(jiān)測制度體系中的技術(shù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建

遼寧省朝陽市水土保持監(jiān)測制度技術(shù)體系內(nèi)涵和外延非常豐富，而且涉及范圍較廣，根據(jù)執(zhí)行力不同，可將其分為“GB”(水土保持監(jiān)測技術(shù)國家標(biāo)準(zhǔn))以及“SL”(水土保持監(jiān)測技術(shù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn))和“DB”(水土保持監(jiān)測技術(shù)地方性標(biāo)準(zhǔn))三個不同層次。在此基礎(chǔ)上，各地區(qū)結(jié)合地方區(qū)域發(fā)展特色與實(shí)際，還科學(xué)編制了地方性水土保持監(jiān)測技術(shù)實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，如《遼寧省遼河流域水土保持信息代碼編制規(guī)定》與《朝陽市山區(qū)水土流失防治單元——小流域劃分》等區(qū)域性的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，從而為遼寧省朝陽市水土保持監(jiān)測制度體系構(gòu)建提供了技術(shù)資料指導(dǎo)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)[4]。

3 新形勢下朝陽市水土保持監(jiān)測制度體系建設(shè)的任務(wù)

3.1 完善朝陽市水土保持監(jiān)測相關(guān)配套制度體系

按照新《水土保持法》的要求和規(guī)定，遼寧省朝陽市要構(gòu)建與之相配套和銜接的水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)管理制度及監(jiān)測報告制度和水土流失情況調(diào)查與評價制度等，從而形成以新《水土保持法》為核心、以各種相配套的管理方法和規(guī)章條例為補(bǔ)充的制度體系[5]。

3.2 建立健全朝陽市水土保持監(jiān)測技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

基于上述制度標(biāo)準(zhǔn)體系，對于朝陽市的水土保持工作而言，相關(guān)職能部門要從戰(zhàn)略管理高度，充分認(rèn)識到水土保持監(jiān)測制度體系建設(shè)在整個遼寧省生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的重要作用，圍繞具體實(shí)施細(xì)則與技術(shù)設(shè)備性能，構(gòu)建完善的水土保持監(jiān)測技術(shù)實(shí)施體系。在制定標(biāo)準(zhǔn)時，要借鑒和吸取以往實(shí)踐中的經(jīng)驗(yàn)，通過對相關(guān)技術(shù)人員進(jìn)行教育培訓(xùn)，提高區(qū)域水土保持監(jiān)測執(zhí)行力[6]。

3.3 進(jìn)一步規(guī)范朝陽市水土流失動態(tài)監(jiān)測行為

在實(shí)踐研究與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確水土流失動態(tài)監(jiān)測與公告等相關(guān)行為，從而形成互補(bǔ)的職能管理制度，積極落實(shí)相關(guān)責(zé)任，增強(qiáng)各級管理人員在朝陽市水土保持監(jiān)測制度構(gòu)建與實(shí)施過程中的責(zé)任感與使命感[7]。

3.4 不斷強(qiáng)化對朝陽市水土保持監(jiān)測數(shù)據(jù)成果的管理

監(jiān)測數(shù)據(jù)分析與管理是朝陽市水土保持監(jiān)測制度體系構(gòu)建的重要基礎(chǔ)。首先，需要不斷設(shè)立區(qū)域水土保持監(jiān)測數(shù)據(jù)質(zhì)量控制制度，通過嚴(yán)格的規(guī)范和制度流程，督促相關(guān)職能管理部門對水土保持工作過程進(jìn)行全面監(jiān)督和管控，保證數(shù)據(jù)資料收集和分析完整與準(zhǔn)確。在此基礎(chǔ)上，還要建立朝陽市水土保持監(jiān)測報告制度，通過定期對相關(guān)監(jiān)測報告進(jìn)行社會公示，從而保證信息流通、監(jiān)測過程及時公開，以此為遼寧省以及整個國家發(fā)展規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)提供重要決策參考數(shù)據(jù)[8]。

4 結(jié) 語

綜上所述，法律、法規(guī)最顯著的特征就是其對具體行為客體和行為主體具有一定的強(qiáng)制性和約束性以及規(guī)范性。因此，在朝陽市水土保持監(jiān)測制度體系構(gòu)建過程中，按照法律、法規(guī)執(zhí)行力和具體管轄范圍不同，可將該研究區(qū)內(nèi)的法律、法規(guī)具體細(xì)分為水土保護(hù)法以及地方性法規(guī)和行政法規(guī)及部門規(guī)章制度、地方性法規(guī)等幾個不同層次。以此為背景，文章針對當(dāng)前遼寧省朝陽市水土保持監(jiān)測制度體系構(gòu)建過程中已經(jīng)取得的重要成果進(jìn)行了梳理，從而為該區(qū)域今后相關(guān)法律法規(guī)完善提出了具體建議，以期為地方職能管理部門政策制度與法律制度實(shí)施提供參考。

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2017-01-06

顏佩風(fēng)(1970-)，男，遼寧朝陽人，工程師，研究方向?yàn)樗帘３帧?/p>

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