簡論人民政協(xié)民主監(jiān)督的四個本質(zhì)特征

江遠華

【摘要】人民政協(xié)民主監(jiān)督是我國一項重要國家制度，具有“權(quán)源”的制度性、“主體”的組織性、“客體”的政治性和“效果”的權(quán)威性四個本質(zhì)特征。

【關(guān)鍵詞】人民政協(xié)；民主監(jiān)督；本質(zhì)特征

所謂人民政協(xié)民主監(jiān)督，它是我國一項重要國家制度，是參加人民政協(xié)的各政黨、團體、人士為防止權(quán)力行使者越限違規(guī)后偏離正常軌道而以人民政協(xié)組織為依托、按照政協(xié)章程、通過提出意見、批評、建議的方式進行的干預(yù)措施，具有制度性、組織性、政治性、權(quán)威性四大本質(zhì)特征。

一、制度性特征

監(jiān)督作為政治制度，其本質(zhì)是一種權(quán)力，即政治上的強制力量和職權(quán)上的影響、支配力量。從監(jiān)督的“權(quán)源”看，配置監(jiān)督權(quán)是為了使國家正常有序運行而設(shè)計的一項重要國家制度。

政協(xié)民主監(jiān)督的“權(quán)源”：一是國家憲法規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護國家的統(tǒng)一和團結(jié)的斗爭中，將進一步發(fā)揮它的重要作用。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展。”Ⅲ這些規(guī)定自然包含對人民政協(xié)“民主監(jiān)督”職能的規(guī)定。因此政協(xié)民主監(jiān)督是國家憲法層面制度安排。二是政協(xié)章程規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議是中國人民愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，是我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式?！薄爸饕毮苁钦螀f(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政?！薄懊裰鞅O(jiān)督是對國家憲法、法律和法規(guī)的實施，重大方針政策的貫徹執(zhí)行、國家機關(guān)及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監(jiān)督?！睆恼f(xié)章程這些“規(guī)定”可知，民主監(jiān)督是人民政協(xié)重要組織規(guī)程和辦事制度之一。三是中央文件規(guī)定：“人民政協(xié)的民主監(jiān)督是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分，是在堅持四項基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監(jiān)督。它是參加人民政協(xié)的各黨派團體和各族各界人士通過政協(xié)組織對國家機關(guān)及其工作人員的工作進行的監(jiān)督，也是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進行的互相監(jiān)督。對于我們黨來說，更加需要接受來自各個方面的監(jiān)督?！睆闹醒胛募耙?guī)定”看，是重申并強調(diào)了人民政協(xié)民主監(jiān)督是我國一項重要國家制度。當(dāng)然作為一項重要國家制度，還應(yīng)該使相關(guān)“規(guī)定”更加規(guī)范化、程序化、細密化、可操作化，避免隨意性、伸縮性，才能使政協(xié)民主監(jiān)督職能發(fā)揮得更好，讓人民更滿意。

二、組織性特征

辯證系統(tǒng)觀認為，一個系統(tǒng)（組織）是由若干要素構(gòu)成的，但系統(tǒng)的功能不等于要素功能的簡單相加，若一個系統(tǒng)的要素間比例恰當(dāng)、秩序合理、結(jié)合形式適當(dāng)，那么其整體功能不僅在量上要遠大于單個要素功能的簡單相加，而且在質(zhì)上也與單個要素功能的簡單相加迥然不同。恩格斯《反杜林論》對此有精彩論述：“兩個馬木留克兵絕對能打贏三個法國兵，一百個法國兵與一百個馬木留克兵勢均力敵，三百個法國兵大都能戰(zhàn)勝三百個馬木留克兵，而一千個法國兵則總能打敗一千五百個馬木留克兵。，”之所以隨著數(shù)量的增加，騎術(shù)劍術(shù)不精但有紀(jì)律的法國兵總能打敗騎術(shù)劍術(shù)精湛但紀(jì)律差的馬木留克兵，就是因為在用兵時比例恰當(dāng)、秩序合理、結(jié)合形式適當(dāng)即組織性強的一方能夠形成單個要素功能的簡單相加所不具備的神奇的“合力”。

從監(jiān)督“主體”看，人民政協(xié)不單具有得天獨厚“人才優(yōu)勢”，更具有實實在在“組織優(yōu)勢”即政協(xié)民主監(jiān)督具有顯著組織性特征：一是監(jiān)督以政協(xié)組織為“依托”。中央政協(xié)工作《意見》指出：人民政協(xié)民主監(jiān)督“主要形式”有：政協(xié)全體會議、常委會議、主席會議向黨委和政府提出建議案；各專門委員會提出建議或有關(guān)報告等?？梢娬f(xié)民主監(jiān)督具有很強組織性，絕非隨意散漫的。二是監(jiān)督以黨派團體為“載體”。參加人民政協(xié)的各黨派、團體、界別等是由某方面、某領(lǐng)域部分群眾的“代表”組成的“組織”，其活動具有天然的“組織性”即具有就其所代表的方面與領(lǐng)域的相關(guān)問題進行群策群力、合作共商的“本能”。三是監(jiān)督以調(diào)研課題為“聚合”。政協(xié)的調(diào)研活動，常常以課題為“抓手”，“聚合”起若干調(diào)研人員，以形成“組織性”優(yōu)勢。

三、政治性特征

馬克思主義認為，政治是經(jīng)濟的集中表現(xiàn)，是建立在一定經(jīng)濟基礎(chǔ)之上并為其服務(wù)的上層建筑。從根本上說，政治就是圍繞人們之間利益關(guān)系尤其經(jīng)濟利益關(guān)系展開的各種活動。我國是社會主義國家，政黨、政府、團體的政治活動，都必須以維護、增進人民根本利益為出發(fā)點和落腳點。因此從監(jiān)督的“客體”看，政協(xié)民主監(jiān)督的主要職責(zé)就是監(jiān)察相關(guān)決策者、執(zhí)行者的實際活動是否偏離了“人民根本利益”，如發(fā)現(xiàn)有所偏離，就須督促其糾正。

政協(xié)民主監(jiān)督是對“事關(guān)國計民生的重大問題即關(guān)系人民重大利益問題”的監(jiān)督，因而是“政治監(jiān)督”。根據(jù)中央政協(xié)工作《意見》，其主要體現(xiàn)：一是監(jiān)督“國家憲法、法律和法規(guī)的實施”。憲法、法律和法規(guī)是維護人民根本利益的“行為準(zhǔn)則”。如有人在施政過程中違背“行為準(zhǔn)則”，必定損害人民根本利益，因而必須及時加以監(jiān)察并督促其糾正。二是監(jiān)督“重大方針政策的貫徹執(zhí)行”。方針政策是黨和國家在一定歷史時期為實現(xiàn)人民根本利益而制定的指導(dǎo)原則和行為準(zhǔn)則。要使之得到切實“貫徹執(zhí)行”，就須強化監(jiān)督，絕不能讓“歪嘴和尚”把“經(jīng)念歪了”。三是監(jiān)督“國家機關(guān)及其工作人員的工作”。國家機關(guān)及其工作人員的工作就是為人民服務(wù)，任何違規(guī)違紀(jì)甚至違法行為都必定損害人民根本利益，因而必須強化監(jiān)督。四是監(jiān)督“參加政協(xié)的單位和個人遵守政協(xié)章程和執(zhí)行政協(xié)決議的情況”。任何參加政協(xié)的單位和個人，只有按照政協(xié)的組織規(guī)程和辦事規(guī)則活動，并切實執(zhí)行經(jīng)過會議討論通過的決定，才能履行好職能職責(zé)，從而也才能做到維護和增進人民根本利益。

四、權(quán)威性特征

關(guān)于政協(xié)工作的《意見》指出：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”可見選舉民主和協(xié)商民主是兩種民主形式，也是兩種監(jiān)督形式即權(quán)力監(jiān)督與權(quán)威監(jiān)督。人民政協(xié)政治協(xié)商與民主監(jiān)督是不可分的，政治協(xié)商過程，也是民主監(jiān)督過程。有論者提出賦予政協(xié)民主監(jiān)督如同人大那樣的“權(quán)力”，并認為唯如此方可彰顯政協(xié)民主監(jiān)督“效果”。這其實是把“權(quán)力監(jiān)督”與“權(quán)威監(jiān)督”混為一談了。因為“權(quán)力監(jiān)督”重在“強制”，被監(jiān)督者的服從有可能是出于被迫即“口服”而未必“心服”；而“權(quán)威監(jiān)督”則重在“信服”，被監(jiān)督者的服從是出于“心服”。政協(xié)民主監(jiān)督，其職能職責(zé)就是通過權(quán)威監(jiān)督，使被監(jiān)督者“信服”與“心服”。因此兩種監(jiān)督互為補充、相得益彰，正是我國政治制度設(shè)計之巧妙、之特色、之優(yōu)勢。

從監(jiān)督“效果”看，政協(xié)民主監(jiān)督的權(quán)威性體現(xiàn)在：一是監(jiān)督“主體”的精英性。人民政協(xié)自成立之日起，就有一個優(yōu)良傳統(tǒng)：在各級政協(xié)組織中，總是匯聚著各界精英和人才，使政協(xié)具有知識密集、智慧密集和專業(yè)密集的“天然”優(yōu)勢。因此一直以來各級政協(xié)組織總能提出許多獨具慧眼、真知灼見的意見、建議和批評，使被監(jiān)督者不得不“信服”與“心服”。二是監(jiān)督“活動”的組織性。政協(xié)組織所提的意見、建議、批評，一般是在較高組織化基礎(chǔ)上實現(xiàn)的，即一般是由政協(xié)組織出面組成課題組深入群眾、深入實際調(diào)查，然后再進行交流、討論、集中、提煉，是在集中群眾和各方面“專家”智慧基礎(chǔ)上形成的，因而具有很強的權(quán)威性。