公共托育服務(wù)政策初探

【摘 要】隨著全面二孩政策和全面延遲退休政策的實(shí)施，構(gòu)建完備的托育公共服務(wù)體系，幫助家庭平衡工作與育兒之間的矛盾，成為不容回避的社會(huì)議題。由政府牽頭，積極協(xié)調(diào)社會(huì)資源，出臺(tái)托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范和托育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。建立普遍性的、標(biāo)準(zhǔn)化的公共托育服務(wù)體系，增加公共托育服務(wù)的可得性及可負(fù)擔(dān)性，從而形成一個(gè)以公共投入為主體，中央政府、地方政府和家庭共同分擔(dān)的投入體系。

【關(guān)鍵詞】公共托育服務(wù)；政策；社會(huì)治理

現(xiàn)代職業(yè)制度使得許多家庭在育兒和工作中處于兩難境地。隨著全面二孩政策和全面延遲退休政策的實(shí)施，未來家庭對(duì)托育公共服務(wù)的需求會(huì)極大增長。構(gòu)建完備的托育公共服務(wù)體系，幫助家庭平衡工作與育兒之間的矛盾，成為不容回避的社會(huì)議題。

一、公共托育服務(wù)的價(jià)值理念

兒童照顧及政策是最能幫助透視家庭和國家關(guān)系的重要窗口。20世紀(jì)中葉以來，一個(gè)世界性的趨勢是傳統(tǒng)由家庭承擔(dān)的兒童照顧責(zé)任逐漸釋放出來，或多或少邁向“去家庭化”的階段。

完備的托育公共服務(wù)是政府應(yīng)盡和需要擔(dān)當(dāng)?shù)墓藏?zé)任。對(duì)國家而言，家庭生育問題既是具有私屬性的個(gè)人事務(wù)，又是具有重要公共利益性的公共事務(wù)。明確政府在托育服務(wù)中的主導(dǎo)地位，是社會(huì)發(fā)展和轉(zhuǎn)型的客觀需求，也是提高社會(huì)治理能力的內(nèi)在要求。

從這個(gè)意義上說，建立系統(tǒng)完善的支持家庭維系與發(fā)展的政策法律措施，讓許多原本下沉到家庭的責(zé)任，如兒童的托育照料等，由政府、社會(huì)和家庭共擔(dān)，幫助家庭減少育兒壓力，是提高人們生育意愿，實(shí)現(xiàn)我國人口發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑。

二、我國公共托育政策的演變

兒童照顧已從傳統(tǒng)的家庭功能演化為一項(xiàng)需要公共調(diào)控的活動(dòng)，并且如何提供照顧影響到一系列社會(huì)安排。

從建國初到90年代中期，國家發(fā)展托幼服務(wù)的基本路徑是以工作組織（單位）和生產(chǎn)組織（公社、生產(chǎn)隊(duì)）提供為主體，政府和互助組織提供為補(bǔ)充的投入模式。在1953年實(shí)施的《中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例實(shí)施細(xì)則修正草案》中，將城市社會(huì)的托幼服務(wù)作為職工集體福利項(xiàng)目在勞動(dòng)法規(guī)中確立下來。1955年國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于工礦、企業(yè)自辦中、小學(xué)和幼兒園的規(guī)定》，要求各工礦企業(yè)單獨(dú)或聯(lián)合創(chuàng)辦托幼機(jī)構(gòu)，以解決本單位職工子女入托入園的需求，經(jīng)費(fèi)由各單位列入財(cái)政預(yù)算。1958年通過的《關(guān)于人民公社若干問題的決議》指出，“農(nóng)村人民公社適應(yīng)廣大群眾的迫切要求，創(chuàng)辦了大量的公共食堂、托兒所、幼兒園、敬老院等集體福利事業(yè)”?？梢?，在這一階段，我國基本形成了主要由工作組織和生產(chǎn)組織以集體福利形式提供托幼服務(wù)的格局。國家負(fù)擔(dān)了托幼服務(wù)的絕大部分成本費(fèi)用。

1995年的《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》中提出要“推進(jìn)幼兒教育逐步走向社會(huì)化”“改革現(xiàn)行幼兒園收費(fèi)制度”，確立了托幼服務(wù)由公共提供占主導(dǎo)向由公共和私人市場共同提供的發(fā)展原則。由國家直接或間接資助的托幼服務(wù)逐年減少，而私人市場提供的托幼服務(wù)呈逐年遞增的趨勢。2003年國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出未來5年要形成“以公辦幼兒園為骨干和示范，以社會(huì)力量興辦幼兒園為主體，公辦與民辦、正規(guī)與非正規(guī)教育相結(jié)合的發(fā)展格局”，更是加快了托育服務(wù)市場化發(fā)展的進(jìn)程。在這一階段，盡管入園幼兒的數(shù)量在逐年遞增，但公共財(cái)政的投入水平持續(xù)穩(wěn)定在相當(dāng)?shù)偷乃?。這些有限的財(cái)政經(jīng)費(fèi)主要投向公辦幼兒園（主要是教育部門主辦的幼兒園），其他類型的托幼機(jī)構(gòu)幾乎沒有獲得公共財(cái)政的支持，完全依靠家長支付費(fèi)用。

2010年國務(wù)院提出的《關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》，指出“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅(jiān)持公益性和普惠性，努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，保障適齡兒童接受基本的、有質(zhì)量的學(xué)前教育；必須堅(jiān)持政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，公辦民辦并舉，落實(shí)各級(jí)政府責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性……大力發(fā)展公辦幼兒園，提供“廣覆蓋、保基本”的學(xué)前教育公共服務(wù)?！睘榇耍杏?wù)再次向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變的原則確立。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中明確了“基本普及學(xué)前教育”的發(fā)展目標(biāo)，確立了政府在學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展中的主導(dǎo)地位，確立了構(gòu)建與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的學(xué)前教育公共服務(wù)體系的戰(zhàn)略思路。

三、公共托育服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境

以上海為例，據(jù)2015年上海市婦兒工委辦公室委托上海市學(xué)前教育研究所開展的“上海0～3歲兒童早教需求、服務(wù)指導(dǎo)狀況及監(jiān)督狀況”的調(diào)查顯示，67.5%的0～3歲兒童家庭有入托需求。而上海市的托育服務(wù)資源基本集中在公辦幼兒園和民辦幼兒園，針對(duì)0～3歲兒童的入托服務(wù)、臨時(shí)托管服務(wù)等則是鳳毛麟角。不僅0～3歲兒童家庭，3～12歲兒童家庭也存在著同樣的問題。孩子放學(xué)時(shí)間和父母下班時(shí)間之間存在著空擋，使得放學(xué)后的兒童經(jīng)常面臨無人照顧的情況，寒暑假則更是如此。2014年，市婦兒工委委托上海社科院社會(huì)學(xué)所開展的“十三五”時(shí)期上海兒童發(fā)展需求調(diào)查顯示，被調(diào)查兒童中30%以上遭遇過無人照顧的情況。

公共托育服務(wù)供不應(yīng)求加劇了人們對(duì)于孩子“有人生無人養(yǎng)”的問題的擔(dān)憂，從而直接影響人們的生育意愿。

四、公共托育服務(wù)的政策建議

1.出臺(tái)有關(guān)公共托育服務(wù)的法律。

把社會(huì)治理納入法治軌道，應(yīng)先出臺(tái)關(guān)于公共托育服務(wù)的相關(guān)法律，確立以教委為兒童公共托育服務(wù)的監(jiān)管主體，明確其權(quán)利與義務(wù)。公共托育服務(wù)的質(zhì)量要全面受到政府規(guī)范。盡快由地方政府牽頭，積極協(xié)調(diào)社會(huì)資源，以及公民參與審議，研制各地的托育機(jī)構(gòu)管理規(guī)范和托育公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。

2.增加公共托育服務(wù)的可得性。

完善針對(duì) 0～3 歲兒童的托育公共服務(wù)，幫助有托育服務(wù)需求的家庭解決后顧之憂。學(xué)齡前兒童在家庭成員以外的受照顧形式，主要有托兒所、幼兒園的照顧、以及雇傭家庭保姆。可以增設(shè)社區(qū)化的、公設(shè)民營或公民共辦，以及企事業(yè)單位自辦等形式的托幼所，只要符合政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范辦學(xué)。

豐富3～12歲兒童的公共托育服務(wù)的內(nèi)容和形式。針對(duì)放學(xué)后無法立刻回家的兒童，在幼兒園和小學(xué)現(xiàn)有設(shè)施的基礎(chǔ)上，提供放學(xué)后的托兒服務(wù)，并鼓勵(lì)學(xué)校針對(duì)這部分兒童開展形式多樣的課外活動(dòng)。此外，除了全日制的托幼機(jī)構(gòu)和學(xué)校，應(yīng)當(dāng)根據(jù)家庭的實(shí)際需求，提供形式多樣的臨時(shí)托管、寒暑假以及節(jié)假日托管等服務(wù)。發(fā)揮社區(qū)的力量，規(guī)范并鼓勵(lì)社區(qū)范圍內(nèi)家庭式兒童托育服務(wù)，并鼓勵(lì)有條件的用人單位設(shè)立兒童托育設(shè)施。整合社會(huì)資源，鼓勵(lì)、引導(dǎo)社會(huì)力量有序參與公共托育服務(wù)，滿足家庭的不同層次的需求，政府相關(guān)部門予以監(jiān)督規(guī)范。

3.加大公共托育服務(wù)的可負(fù)擔(dān)性。

從供給側(cè)來看，既要發(fā)揮好政府的主導(dǎo)作用，根據(jù)人口趨勢，合理布局公共托育資源，滿足家庭托育服務(wù)需求。也要發(fā)揮好社區(qū)作用，以及鼓勵(lì)各單位提供員工托育場所與服務(wù)。并且鼓勵(lì)公私部門發(fā)展信任的伙伴關(guān)系，例如公設(shè)民營。學(xué)齡前兒童照顧服務(wù)可以由政府出資、并在專業(yè)的管理體系監(jiān)督之下，委托給非營利機(jī)構(gòu)或地方性私營業(yè)者成為服務(wù)供給者。但是非營利機(jī)構(gòu)必須將一定比例的收托對(duì)象，保留給低收入家庭的兒童，而且收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)維持在政府監(jiān)督與規(guī)定的合理范圍之內(nèi)?？傊?，倚重市場機(jī)制來補(bǔ)充公共支出的不足、增加服務(wù)供給的多樣性、引進(jìn)競爭原則以提升質(zhì)量、保障以及增加服務(wù)的彈性，滿足家長的選擇權(quán)。

中央或地方政府可以根據(jù)兒童的不同年齡段，負(fù)擔(dān)一部分的托育費(fèi)用，減輕或分擔(dān)家庭使用公共托育服務(wù)的支出負(fù)擔(dān)，如：對(duì)于三歲以下小孩的的家庭，可以采用育兒補(bǔ)助的方法，包括津貼給付、稅收減免、發(fā)放教育券及困難家庭的全免政策等。讓更多家庭可以就近享有便捷、平價(jià)、優(yōu)質(zhì)的托育公共服務(wù)。

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基金項(xiàng)目：

本文為2016年度上海工程技術(shù)大學(xué)工會(huì)研究課題“全面二孩政策下高校女教師權(quán)益保護(hù)研究”（2016GHYJ14）。

作者簡介：

王潔（1969—），女，上海工程技術(shù)大學(xué)社科學(xué)院講師，主要研究方向：經(jīng)濟(jì)法。