突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理探析

吳艷彬

【摘 要】面對(duì)頻繁發(fā)生的突發(fā)事件，怎樣有效應(yīng)對(duì)是世界各國(guó)需要思考的問(wèn)題，就我國(guó)而言，要從構(gòu)建和諧社會(huì)，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的戰(zhàn)略高度，增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，建立健全應(yīng)對(duì)管理機(jī)制，掌握應(yīng)對(duì)管理知識(shí)，提高應(yīng)對(duì)管理能力。

【關(guān)鍵詞】突發(fā)事件；應(yīng)對(duì)管理；問(wèn)題；思考

和平與發(fā)展仍是當(dāng)今世界主題，隨著世界格局多極化趨勢(shì)日益明顯，各類矛盾和問(wèn)題及一些自然和人為因素會(huì)引發(fā)不同程度的突發(fā)事件，這些難預(yù)測(cè)、非常態(tài)的突發(fā)事件對(duì)人類的生存和發(fā)展會(huì)造成無(wú)法預(yù)料的災(zāi)難性后果，對(duì)世界的穩(wěn)定與發(fā)展產(chǎn)生重大影響，如2001年美國(guó)的“9.11”事件、2003年我國(guó)的“非典”公共衛(wèi)生事件和當(dāng)前正在部分國(guó)家和地區(qū)肆虐的“寨卡病毒”公共衛(wèi)生事件等，都給我們敲響了警鐘。突發(fā)事件管理是任何國(guó)家和地區(qū)政府必須認(rèn)真對(duì)待的重大問(wèn)題，如何有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件是執(zhí)政黨必須思考的，它是執(zhí)政能力建設(shè)的重要內(nèi)容。目前，我國(guó)正處在深化改革，全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，因此，要從構(gòu)建和諧社會(huì)，保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全的戰(zhàn)略高度，增強(qiáng)危機(jī)意識(shí)，建立健全應(yīng)對(duì)管理機(jī)制，掌握應(yīng)對(duì)管理知識(shí)，提高應(yīng)對(duì)管理能力。

一、突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理概述

1.突發(fā)事件概念。它是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件。

2.突發(fā)事件的分類：一般來(lái)講，突發(fā)事件主要包括自然災(zāi)難、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件。（1）自然災(zāi)害。主要包括水旱災(zāi)害、冰雹、高溫、臺(tái)風(fēng)、暴雨、風(fēng)雪、沙塵暴等氣象災(zāi)害；地震、滑坡、山體崩塌、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害；海嘯、風(fēng)暴潮等海洋災(zāi)害；森林火災(zāi)和生物災(zāi)害等。我國(guó)特有的地質(zhì)構(gòu)造條件和自然地理環(huán)境易發(fā)生自然災(zāi)害，有種類多、頻度高、分布廣、損失大特點(diǎn)，是世界上遭受自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國(guó)家之一。如2008年的冰雪災(zāi)害、2010年西南地區(qū)的旱災(zāi)和2016年的洪災(zāi)等。（2）事故災(zāi)難。主要包括工礦商貿(mào)等企業(yè)的各類安全事故、交通運(yùn)輸事故、公共設(shè)施和設(shè)備事故、環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件等。如2015年天津東疆保稅港區(qū)瑞海國(guó)際物流有限公司所屬危險(xiǎn)品倉(cāng)庫(kù)爆炸案等。（3）公共衛(wèi)生事件。主要包括傳染病疫情、群體性不明原因疾病、食品安全和職業(yè)危害、動(dòng)物疫情，以及其他嚴(yán)重影響公眾健康和生命安全的事件。如2003年的“非典”疫情和三鹿毒奶粉事件等。（4）社會(huì)安全事件。主要包括恐怖襲擊事件、經(jīng)濟(jì)安全事件和涉外突發(fā)事件、重大刑事案件、大規(guī)模群體性事件等。如2014年昆明火車站暴恐事件和各地發(fā)生的群體性事件等。

3.突發(fā)事件的級(jí)別：根據(jù)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的規(guī)定，各類突發(fā)事件按照其性質(zhì)、嚴(yán)重程度、可控范圍和影響范圍等因素可分為四級(jí)：Ⅰ級(jí)（特別重大）、Ⅱ級(jí)（重大）、Ⅲ級(jí)（較大）和Ⅳ級(jí)（一般），預(yù)警標(biāo)識(shí)按Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ級(jí)分為“紅橙黃藍(lán)”四級(jí)。如果法律、行政法規(guī)或者國(guó)務(wù)院另有規(guī)定的，從其規(guī)定。事件級(jí)別的不同決定了采取的預(yù)防和處置措施不同。

4.突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理概念。它是指為避免或減少突發(fā)事件所造成的損害而采取的事件預(yù)防、事件識(shí)別、緊急反應(yīng)、應(yīng)急決策、處理以及應(yīng)對(duì)評(píng)估等系列管理行為。管理目的是為提高對(duì)突發(fā)事件的事前預(yù)見(jiàn)能力、事中處置能力及事后恢復(fù)能力。由于突發(fā)事件具有突發(fā)性、危害性、風(fēng)險(xiǎn)性、不確定性、公權(quán)介入性和社會(huì)性等特點(diǎn)，應(yīng)對(duì)管理中要考慮一些事實(shí)要素，即要清楚認(rèn)識(shí)突發(fā)事件的發(fā)生、發(fā)展具有突發(fā)性和破壞性；可供管理者利用的時(shí)間、信息等資源非常有限；事態(tài)發(fā)展后果很難預(yù)料。突發(fā)事件管理是特殊類型的管理，具有不可逆轉(zhuǎn)性，它要求應(yīng)對(duì)者在有限的時(shí)間里做出快速反應(yīng)，進(jìn)行重大決策。

二、我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理存在的主要問(wèn)題

（1）法律框架脆弱，立法工作需進(jìn)一步加強(qiáng)。我國(guó)先后制定了《戒嚴(yán)法》《防震減災(zāi)法》《防洪法》《消防法》《傳染病防治法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《反恐怖主義法》等，但這些法律法規(guī)本身具有較強(qiáng)獨(dú)立性和專業(yè)性，部門管理色彩較濃，配套規(guī)定不完善，部門法直接銜接不夠緊密，難以適應(yīng)形勢(shì)需要。（2）綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能發(fā)揮不充分。我國(guó)具有會(huì)商決策功能的綜合體系和綜合協(xié)調(diào)部門職能發(fā)揮有限，處理不同突發(fā)事件之間的協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，一旦多種突發(fā)事件并發(fā)或是需要調(diào)配各方資源的重大突發(fā)事件爆發(fā)，可能應(yīng)對(duì)措施就會(huì)執(zhí)行不到位，應(yīng)對(duì)效率不高；（3）突發(fā)事件應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)松散。我國(guó)具有傳統(tǒng)的應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的政治優(yōu)勢(shì)和組織保證，但目前的社會(huì)組織以及民眾普遍缺乏較強(qiáng)的危機(jī)意識(shí)和較高的應(yīng)對(duì)技能，易造成突發(fā)事件發(fā)生后無(wú)法充分動(dòng)員全社會(huì)力量應(yīng)對(duì)的局面。高效的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理須有完善的應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)，整體上要形成縱向垂直、橫向溝通交流協(xié)調(diào)、信息和社會(huì)資源充分共享、組織機(jī)構(gòu)完備及指揮協(xié)調(diào)高效的全國(guó)性突發(fā)事件應(yīng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。要有完備的應(yīng)對(duì)預(yù)案和高效的核心處置機(jī)構(gòu)以及志愿者組織、國(guó)際援助等資源。（4）社會(huì)預(yù)警體系不完善。突發(fā)事件相關(guān)信息的收集、分析和公布制度統(tǒng)一規(guī)劃不夠，資源亟待整合。一些職能部門有專門的信息系統(tǒng)，但相互間溝通不夠，各自為政，存在重復(fù)建設(shè)問(wèn)題，信息資源整合不夠。日常動(dòng)態(tài)下信息的收集、整理、匯總渠道分散，難以對(duì)突發(fā)事件進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)和預(yù)警。對(duì)緊急狀態(tài)下的輿論宣傳還不能完全及時(shí)有效應(yīng)對(duì)，輿論管理的觀念和方式亟待改變。傳統(tǒng)的信息傳遞方式早已不適應(yīng)形勢(shì)要求，當(dāng)今的時(shí)代，信息傳播速度快、范圍廣、影響大，特別是網(wǎng)絡(luò)媒體、手機(jī)、短信、微信、微博等新型傳播形式在引導(dǎo)社會(huì)輿論方面的巨大沖擊。（5）專家咨詢隊(duì)伍薄弱。應(yīng)對(duì)突發(fā)事件中專家作用非常必要，如在抗擊“非典”和汶川大地震救援和天津港爆炸事故處置中咨詢組織和專家就充分發(fā)揮了作用。但現(xiàn)實(shí)中對(duì)專家的作用發(fā)揮重視程度不夠，如重慶開(kāi)縣井噴事故造成慘重的后果就是處置中沒(méi)有咨詢專家，處置方法有問(wèn)題。我國(guó)專家參與政府決策的機(jī)制仍不健全，專家參與帶有隨意性，缺乏完備的制度規(guī)范，對(duì)于哪些決策須有專家參與、在哪些環(huán)節(jié)參與、以什么方式和途徑參與等問(wèn)題的規(guī)定不細(xì)，專家參與政府決策取決于決策機(jī)關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)意愿，帶有明顯隨意性。

三、加強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)管理的思考

不同類型突發(fā)事件應(yīng)急措施有不同，如自然災(zāi)害應(yīng)急應(yīng)以國(guó)家救助性和保護(hù)性措施為中心，輔之以限制性措施；社會(huì)沖突應(yīng)急以國(guó)家限制性措施為中心。因此，突發(fā)事件管理體系設(shè)置及國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)急職權(quán)的行使，須與突發(fā)事件種類相適應(yīng)，分類制度是體系建設(shè)的首要基礎(chǔ)。加強(qiáng)突發(fā)事件管理體系建設(shè)，需要遵循“預(yù)防為主、常備不懈”的方針，制定完善的突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，建立健全突發(fā)事件管理法制、體制機(jī)制，即做好“一案三制”工作。

1.加強(qiáng)預(yù)案建設(shè)。按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》規(guī)定，應(yīng)急預(yù)案體系由總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、部門應(yīng)急預(yù)案、地方應(yīng)急預(yù)案、企事業(yè)單位應(yīng)急預(yù)案、重大活動(dòng)應(yīng)急預(yù)案六大類構(gòu)成，應(yīng)急預(yù)案需根據(jù)種類的不同由相關(guān)部門事先制定。

2.加強(qiáng)應(yīng)急管理法制建設(shè)，使突發(fā)事件應(yīng)急管理走向規(guī)范化、制度化和法制化軌道。目前我國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法律體系已基本形成，據(jù)統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)有相關(guān)法律36件、行政法規(guī)37件、部門規(guī)章55件、有關(guān)法規(guī)性文件111件。2007年11月1日起施行的《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的總章程。加強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的立法要做好“立、改、廢”工作，使法律規(guī)范統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有效發(fā)揮功能。

3.加強(qiáng)體制建設(shè)，建立“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主”的應(yīng)急管理體制。從應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)、社會(huì)動(dòng)員體系、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制度、專業(yè)救援隊(duì)伍和專家咨詢隊(duì)伍等方面加強(qiáng)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)“統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”目標(biāo)。重視發(fā)展和完善突發(fā)事件咨詢組織，充分發(fā)揮專家的咨詢參謀作用，做到科學(xué)決策、科學(xué)執(zhí)行、科學(xué)服務(wù)，遵循科學(xué)規(guī)律應(yīng)對(duì)突發(fā)事件。要把建立專家?guī)旌蛯＜谊?duì)伍作為應(yīng)急管理工作的重要環(huán)節(jié)。發(fā)展和完善突發(fā)事件的咨詢組織，建立健全門類齊全的、不同部門的專家?guī)?，既要有技術(shù)專家、管理專家，還要有社會(huì)心理學(xué)家等，經(jīng)常開(kāi)展咨詢活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)活動(dòng)常態(tài)化、制度化。同時(shí)，突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)要遵循相關(guān)原則，《國(guó)家突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》確定了“以人為本、減少危害；居安思危、預(yù)防為主；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級(jí)負(fù)責(zé)；依法規(guī)范，加強(qiáng)管理；快速反應(yīng)，協(xié)同應(yīng)對(duì)；依靠科技，提高素質(zhì)”六大工作原則，《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》強(qiáng)調(diào)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作遵循“預(yù)防為主、預(yù)防與應(yīng)急相結(jié)合”原則。

4.加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)。應(yīng)急管理機(jī)制是行政管理組織體系面對(duì)突發(fā)事件運(yùn)用有效運(yùn)轉(zhuǎn)的機(jī)理性制度，它包括應(yīng)急監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制、信息溝通機(jī)制、分級(jí)負(fù)責(zé)與呼應(yīng)機(jī)制、應(yīng)急決策和協(xié)調(diào)機(jī)制、社會(huì)動(dòng)員機(jī)制、應(yīng)急資源配置與征用機(jī)制、社會(huì)治安綜合管理機(jī)制、城鄉(xiāng)社區(qū)管理機(jī)制、政府與公眾聯(lián)動(dòng)機(jī)制、志愿者機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制、國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)制等應(yīng)急機(jī)制等。概括講，就是從機(jī)制方面做好預(yù)防、處置、法律責(zé)任追究等環(huán)節(jié)的工作，針對(duì)可能發(fā)生的突發(fā)事件，預(yù)先進(jìn)行組織準(zhǔn)備和應(yīng)急保障，如組建機(jī)構(gòu)和救援隊(duì)伍、人員培訓(xùn)、應(yīng)急演練、經(jīng)費(fèi)保障、物資儲(chǔ)備、通訊保障、宣傳教育等，關(guān)鍵是加強(qiáng)“人、財(cái)、物”等管理和制度建設(shè)。

在培養(yǎng)危機(jī)意識(shí)和提高應(yīng)對(duì)能力方面，我們強(qiáng)調(diào)從孩子抓起，各級(jí)各類學(xué)校應(yīng)當(dāng)把應(yīng)急知識(shí)教育納入教學(xué)內(nèi)容，對(duì)學(xué)生進(jìn)行應(yīng)急知識(shí)教育，培養(yǎng)學(xué)生的安全意識(shí)和自救與互救能力。重視宣傳教育與應(yīng)急演練的實(shí)效性是有目共睹的，如安縣桑棗中學(xué)校長(zhǎng)兼黨支部書(shū)記葉志平，他堅(jiān)持每學(xué)期組織一次全校師生緊急疏散演練。汶川大地震襲來(lái)時(shí)，全校2200余名師生無(wú)一傷亡。強(qiáng)烈的安全意識(shí)、堅(jiān)固的樓房和長(zhǎng)期訓(xùn)練是桑棗中學(xué)師生得以保全的真正原因。對(duì)全民進(jìn)行應(yīng)急知識(shí)的宣傳教育和演練，加強(qiáng)相關(guān)知識(shí)的學(xué)習(xí)，如哲學(xué)、法律、政策、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)學(xué)、自然災(zāi)害防范、醫(yī)療衛(wèi)生防疫、輿論傳播學(xué)、現(xiàn)代科技、領(lǐng)導(dǎo)管理學(xué)和心理學(xué)等，掌握應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的技能，如情緒控制、快速疏散、語(yǔ)言表達(dá)、分析預(yù)測(cè)、調(diào)查研究、快速?zèng)Q策、宣傳動(dòng)員、組織協(xié)調(diào)、媒體公關(guān)、自我心理調(diào)適、公文寫作、電腦網(wǎng)絡(luò)使用等技能，以此增強(qiáng)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的知識(shí)和能力。

參考資料：

[1]《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》

[2]《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》

[3]《國(guó)務(wù)院法制辦主任：制定緊急狀態(tài)法迫在眉睫》 2004-05-17來(lái)源：新華網(wǎng)