內(nèi)蒙古政府權(quán)力清單制度的保障機(jī)制研究

摘 要：推行地方政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度是黨的十八屆三中全會(huì)確定的重要改革舉措，這是我們黨對(duì)有效制約和監(jiān)督地方政府權(quán)力的新探索。本文著重分析內(nèi)蒙古政府推行權(quán)力清單制度的現(xiàn)狀、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及在推行制度過(guò)程中面臨的困境障礙和問(wèn)題，從而提出針對(duì)性的對(duì)策分析，以期對(duì)建立和完善這項(xiàng)制度有所貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：內(nèi)蒙古政府；權(quán)力清單制度；保障機(jī)制；監(jiān)督機(jī)制

2013年中央部署新一輪地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作時(shí)，要求“梳理各級(jí)政府部門(mén)的行政職權(quán)，公布權(quán)責(zé)清單，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確責(zé)任主體和權(quán)力運(yùn)行流程?！边@是權(quán)力清單制度最早出現(xiàn)在中央文件中。十八屆三中全會(huì)和四中全會(huì)通過(guò)的《決定》都對(duì)推行權(quán)力清單制度提出了新要求。由黨中央、國(guó)務(wù)院部署權(quán)力清單制度，是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的又一重要舉措，對(duì)深化行政體制改革，建設(shè)法治政府、陽(yáng)光政府、廉潔政府具有極其重要的意義。

一、當(dāng)前內(nèi)蒙古推行權(quán)力清單制度的現(xiàn)狀分析

2014年7月8日，自治區(qū)政府出臺(tái)了《關(guān)于切實(shí)做好行政權(quán)力梳理工作的通知》（內(nèi)政發(fā)[2014]80號(hào)），對(duì)全區(qū)各級(jí)政府行政權(quán)力的分類、定性、梳理做出了科學(xué)界定和具體部署，并印發(fā)全區(qū)執(zhí)行。以此為起點(diǎn)，自治區(qū)權(quán)力清單制度建設(shè)工作全面鋪開(kāi)。自治區(qū)的權(quán)力清單制度建設(shè)是分部門(mén)、分層級(jí)、分領(lǐng)域、分階段逐級(jí)展開(kāi)。首先是對(duì)自治區(qū)本級(jí)行政權(quán)力的梳理確認(rèn)工作。內(nèi)蒙古政府采取了“三上三下”的審核方式，2014年12月完成了自治區(qū)本級(jí)行政權(quán)力清單的編制工作，梳理確認(rèn)結(jié)果是自治區(qū)本級(jí)共有36個(gè)部門(mén)和單位行使4274項(xiàng)行政權(quán)力，內(nèi)蒙古自治區(qū)成為全國(guó)第7個(gè)公布權(quán)力清單的省、自治區(qū)和直轄市。其次是對(duì)全區(qū)12個(gè)盟市、102個(gè)旗縣政府權(quán)力清單制度的全面鋪開(kāi)。根據(jù)自治區(qū)政府的統(tǒng)一安排，各盟市、各旗縣的權(quán)力清單工作按照近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)要求，采取兩步走的方式。分別在2015年6月30日以前和2016年6月30日以前完成。在此期間，自治區(qū)本級(jí)政府完成權(quán)責(zé)清單編制，有條件的盟市、旗縣有選擇地開(kāi)展責(zé)任清單試點(diǎn)工作。在2016年年底要完成盟市、旗縣兩級(jí)的責(zé)任清單的編制。2016年12月15日，“內(nèi)蒙古權(quán)責(zé)清單建設(shè)”項(xiàng)目和其他9個(gè)項(xiàng)目共同獲得第四屆“中國(guó)法治政府獎(jiǎng)”。

二、當(dāng)前內(nèi)蒙古政府權(quán)力清單制度面臨的困境障礙

內(nèi)蒙古自政府依法推行權(quán)力清單制度取得了階段性成果，促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變、法治政府建設(shè)和政府治理的現(xiàn)代化。但是，面對(duì)這樣一項(xiàng)全新的改革任務(wù)仍然是探索中前行，仍存在著一些問(wèn)題。

（一）權(quán)力清單制度相關(guān)法律制度不配套

內(nèi)蒙古自治區(qū)開(kāi)展的權(quán)力清單工作過(guò)程中遇到最為突出的問(wèn)題就是如何處理政策和法律關(guān)系的問(wèn)題。當(dāng)現(xiàn)有法律法規(guī)與政策發(fā)生沖突的時(shí)候，為了盡快完成權(quán)力清單的制定，只能以政策作為制定權(quán)力清單的依據(jù)，就出現(xiàn)了權(quán)力規(guī)定變動(dòng)在先，而法律規(guī)定變動(dòng)在后的現(xiàn)象。目前，全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市的行政審批制度改革工作已經(jīng)全面轉(zhuǎn)軌到權(quán)力清單制度工作上來(lái)。由于中央、國(guó)務(wù)院審改辦對(duì)三張清單沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，各省區(qū)市對(duì)這項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)與做法都有較大差異。有的地方分類比較具體，多達(dá)十余種，有的地方分類比較籠統(tǒng)，只有幾種。在地方實(shí)踐過(guò)程中，各盟市、旗縣差異性也比較明顯。在中央統(tǒng)一指導(dǎo)和明確要求的情況下，面對(duì)各省區(qū)市認(rèn)識(shí)迥異、做法不一的復(fù)雜局面，如何扎實(shí)、穩(wěn)健、有序、健康地推進(jìn)我區(qū)政府權(quán)力清單制度建設(shè)工作是丞需解決的問(wèn)題。

（二）地方專業(yè)技術(shù)支撐不足

自治區(qū)政府權(quán)力清單建設(shè)工作，經(jīng)過(guò)兩年半的時(shí)間取得了階段性成果，但各盟市、各旗縣在工作時(shí)間的早晚、專業(yè)力量的強(qiáng)弱、掌握標(biāo)準(zhǔn)的能力方面存在差異，因而在梳理確認(rèn)權(quán)責(zé)清單方面存在著技術(shù)支撐不足的問(wèn)題。相對(duì)而言，自治區(qū)的專業(yè)力量比較雄厚，改革隊(duì)伍里也集中了一批法學(xué)博士、法律碩士研究生導(dǎo)師、仲裁委首席仲裁員、公職律師等專業(yè)人士。與自治區(qū)相比，各盟市，特別是各旗縣的專業(yè)力量明顯要薄弱很多。由于基層政府處在一線執(zhí)法的位置上，其行使的權(quán)力可能要比自治區(qū)更加復(fù)雜多變，這就需要開(kāi)動(dòng)腦筋、解放思想、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、全力以赴，組織一支能夠勝任該項(xiàng)工作的專業(yè)隊(duì)伍來(lái)完成這個(gè)艱巨的任務(wù)。

（三）權(quán)力清單制度監(jiān)督機(jī)制不健全

制定權(quán)力清單制度，旨在監(jiān)督和限制行政權(quán)力的行使，因此在制定權(quán)力清單的過(guò)程中，最重要的是要保證清單制定的中立性、公正性和科學(xué)性。我們這里所說(shuō)的監(jiān)督制度是一種外部監(jiān)督，即對(duì)權(quán)力清單的制定主體進(jìn)行監(jiān)督，保證權(quán)力清單制定的公正、科學(xué)，從而為地方政府行政權(quán)力的運(yùn)行劃定準(zhǔn)確的范圍。權(quán)力清單的制定主體是各級(jí)政府，也就是說(shuō)，權(quán)力清單是由政府自己給自己制定的，政府本身主導(dǎo)著權(quán)力清單的內(nèi)容、流程和執(zhí)行方式。而權(quán)力清單制定的目的恰恰是要監(jiān)督和制約各級(jí)政府部門(mén)的權(quán)力運(yùn)行情況，當(dāng)權(quán)力清單是由被監(jiān)督者制定，就會(huì)出現(xiàn)一種被監(jiān)督者制定監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)的情況，這就使得對(duì)權(quán)力清單制度的外部監(jiān)督顯得更為重要。

三、當(dāng)前內(nèi)蒙古權(quán)力清單機(jī)制良性運(yùn)行的對(duì)策分析

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門(mén)權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)推進(jìn)地方權(quán)力清單制度的主要任務(wù)提出了明確要求。內(nèi)蒙古政府要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，繼續(xù)堅(jiān)持權(quán)力法定、權(quán)力嚴(yán)格分類、精簡(jiǎn)和效能的原則，立足我國(guó)法治建設(shè)和本地區(qū)的實(shí)際情況，漸進(jìn)有序、積極穩(wěn)慎地推行。

（一）進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化權(quán)力清單結(jié)構(gòu)，完善法律法規(guī)配套文件

行政權(quán)力大體上分為兩大類，一類是減損老百姓權(quán)利或是增加其義務(wù)的權(quán)力，另一類是擴(kuò)大老百姓權(quán)利或是減輕其義務(wù)的權(quán)力。權(quán)力清單的總體數(shù)量并不能反映一級(jí)政府的法治水平和服務(wù)水平，但權(quán)力清單的結(jié)構(gòu)卻能在一定程度上反映出政府的公共服務(wù)水平。內(nèi)蒙古政府自治區(qū)本級(jí)權(quán)力清單中，行政給付和行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)力合計(jì)占比僅為4.66%，還處在一個(gè)較低的水平。建議地方政府及相關(guān)部門(mén)研究出臺(tái)更多惠及社會(huì)公眾的行政給付和行政獎(jiǎng)勵(lì)政策，進(jìn)一步優(yōu)化行政權(quán)力清單結(jié)構(gòu)，更好地履行政府的公共服務(wù)職能。

確認(rèn)、制作和公布行政權(quán)力清單，只是完成了整個(gè)權(quán)力清單制度工作的第一步，之后還需要圍繞已經(jīng)公布的權(quán)力清單建立健全一系列配套政策措施，比如對(duì)每一項(xiàng)權(quán)力都要制定一套執(zhí)法人員業(yè)務(wù)守則，服務(wù)性的權(quán)力（如行政許可、行政確認(rèn)、行政給付、行政獎(jiǎng)勵(lì)）還要制作面向公眾的服務(wù)指南，以及將服務(wù)指南直觀化的權(quán)力運(yùn)行流程圖。這些相關(guān)的配套措施，將政府的權(quán)力和責(zé)任統(tǒng)一起來(lái)，成為權(quán)力清單制度的有機(jī)組成部分，構(gòu)成一張符合法律、切實(shí)可行的“責(zé)任清單”。因?yàn)閺姆ɡ砩现v，權(quán)力和責(zé)任不可分割，不存在一份獨(dú)立的責(zé)任清單，只有與權(quán)力清單有機(jī)融合在一起，才符合權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的基本法律精神。

（二）建立健全權(quán)力清單追責(zé)機(jī)制

責(zé)任制度與監(jiān)督制度之間是相輔相成的，同時(shí)，二者之間又有細(xì)微的區(qū)別。責(zé)任制度關(guān)注的是出現(xiàn)違法違規(guī)情況之后，相應(yīng)人員或者部門(mén)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任，而監(jiān)督制度關(guān)注的是權(quán)力清單制度運(yùn)行當(dāng)中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，及時(shí)指出這些問(wèn)題并予以糾正。可以說(shuō)，權(quán)力清單的責(zé)任制度是一種結(jié)果導(dǎo)向的制度，其落腳點(diǎn)是懲罰性的；權(quán)力清單的監(jiān)督制度旨在關(guān)注權(quán)力清單制度運(yùn)行的全過(guò)程，是一種過(guò)程導(dǎo)向的制度，其落腳點(diǎn)是提升權(quán)力清單制度運(yùn)行的質(zhì)量。要由專門(mén)機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督職責(zé)，例如各級(jí)人大常委會(huì)。監(jiān)督工作應(yīng)該包括事中監(jiān)督和事后監(jiān)督兩個(gè)方面，而且要充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用。在對(duì)行政權(quán)力清單公布時(shí)可采取先公示后公布的做法，本文建議采取行政許可審批制度改革時(shí)的成功做法，由省級(jí)政府各委、辦、廳、局先將權(quán)力清單在各自的門(mén)戶網(wǎng)站上向社會(huì)公示，征求社會(huì)與公眾的意見(jiàn)，待公示期過(guò)后，根據(jù)各方意見(jiàn)修改完善了權(quán)力清單后，再由省級(jí)政府予以統(tǒng)一公布。

（三）構(gòu)建權(quán)力清單動(dòng)態(tài)清理和長(zhǎng)效管理機(jī)制

推行行政權(quán)力清單制度工作是一項(xiàng)長(zhǎng)期、復(fù)雜而又充滿變數(shù)的工作，特別是行政權(quán)力的數(shù)量問(wèn)題，始終處在不斷的變化之中。一是國(guó)務(wù)院近年來(lái)加大了取消和下放行政權(quán)力的力度，有些權(quán)力明確下放到省級(jí)政府相關(guān)部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)施。二是這幾年的法律、行政法規(guī)、自治區(qū)地方性法規(guī)和政府規(guī)章也會(huì)增設(shè)或者刪減部分行政權(quán)力。三是自治區(qū)各部門(mén)在上報(bào)其執(zhí)行的行政權(quán)力時(shí)，也不排除有漏報(bào)、錯(cuò)報(bào)的可能。鑒于上述主、客觀情況，本文認(rèn)為，當(dāng)前，包括內(nèi)蒙古在內(nèi)的一些省份梳理確認(rèn)工作雖然取得了階段性成果，但建立與完善權(quán)力清單制度的目標(biāo)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到，尚需在將來(lái)的工作中引入動(dòng)態(tài)清理和長(zhǎng)效管理機(jī)制，建議盡快審議出臺(tái)《地方政府行政權(quán)力監(jiān)督管理辦法》等規(guī)章制度，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的常態(tài)化管理。

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作者簡(jiǎn)介：

王月鮮（1983—），女，中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委黨校政治學(xué)教研部講師。