京津冀一體化進程中突發(fā)事件應急管理理念研究

摘 要 應急管理理念，是應急管理應對突發(fā)事件的靈魂與指導思想。在一體化的戰(zhàn)略背景下，京津冀地區(qū)針對突發(fā)事件的應急管理，必須堅持“以預防為主線、以保護生命為核心、以數(shù)據(jù)制勝為途徑、以互聯(lián)互動為關(guān)鍵、以可持續(xù)發(fā)展為基礎”的建設理念，以此探討京津冀一體化進程中突發(fā)事件應急管理工作發(fā)展和完善的思路和方法。

關(guān)鍵詞 京津冀 一體化 突發(fā)事件 應急管理 理念研究

基金項目：2016年河北省高等學校人文社會科學研究青年基金項目“京津冀一體化進程中的群體性事件應急管理機制研究”，項目編號SQ162003，主持人劉志勇。

作者簡介：耿亞波，武警學院邊防系講師。

中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.380

理念是應急管理的導向，整個政府職能部門對突發(fā)事件的分析、研究和判斷，既是應急管理前期行動，又貫穿應急管理工作的整個過程，是應急管理的關(guān)鍵。分析和研究京津冀地區(qū)在一體化過程中突發(fā)事件應急管理建設的理念，對深化京津冀地區(qū)應急管理工作的全局，具有重要的作用。

一、未雨綢繆，以預防為主線

突發(fā)事件應急管理的監(jiān)測、預警通過有關(guān)信息的收集和處置實踐經(jīng)驗，運用預測理論的方法，對一定區(qū)域內(nèi)未來的社會矛盾和問題可能引發(fā)的突發(fā)事件的形式、性質(zhì)、特點、規(guī)模及發(fā)展趨勢和可能帶來的影響進行估計和判斷，并研究應付的對策，為決策者實施應急管理提供依據(jù)。因此，以預防為核心的監(jiān)測、預警，是全面增強京津冀地區(qū)應急管理水平的重要工作。通過全國各地特別是京津冀地區(qū)的案例分析，沒有快速、高效的對突發(fā)事件的潛在關(guān)聯(lián)情報信息進行準確監(jiān)測、有效預警，等到事件爆發(fā)之后再處置，不但導致工作滯后，而且造成了人力、物力、資源的浪費，也將導致整個工作陷入不利的局面。而提前掌握信息進行監(jiān)測預警，就可以在問題發(fā)生之前派出警力和相關(guān)部門進行及時處理，化解問題于萌芽狀態(tài)；在事件發(fā)生后的最短時間，充分的進行合理、科學的處置，防止事態(tài)的擴大；就能在進一步處置過程中，把握問題的關(guān)鍵和主要矛盾，有的放矢的開展處置工作。京津冀地區(qū)突發(fā)事件的應急管理必須堅持增強和完善科學的預測理論和方法，通過高效的監(jiān)測、預警以及風險評估，把重心前移，最大可能的消除突發(fā)事件給京津冀地區(qū)帶來的不利影響，真正做到“未雨綢繆”。

在該理念的指導下，需要進行以下工作：一是風險管理。風險管理可以對未知的風險進行提前的分析、研究和判斷，從而將應急管理的工作重心前移。一方面，其是人們通過科學監(jiān)測手段而獲得的數(shù)據(jù)的加工與處理；另一方面，也是做出應急反應的基礎和依據(jù)。二是加強監(jiān)測預警。對于危險要素的預測預報，需要以科學技術(shù)為基礎，全天候地持續(xù)進行。持續(xù)性的對危險要素的參數(shù)和先兆進行監(jiān)測是及時發(fā)出準確警報的前提。通過全方位整合監(jiān)測預警資源、實現(xiàn)監(jiān)測預警標準化以及分級預警，真正建立京津冀地區(qū)全方位的預警體系，做到“關(guān)口前移”。三是做好應急準備工作。通過針對不同性質(zhì)的突發(fā)事件進行相應的工作準備，可以有效的突發(fā)事件帶來的各種損失，防止事態(tài)的擴大化。圍繞應急準備工作，需要京津冀地區(qū)各個職能部門、社會組織以及個人，提前從應急預案、人員、物力、財力等方面進行充分的準備，共同應對可能發(fā)生的突發(fā)事件。

二、以人為本，以保護生命為核心

《國家突發(fā)公共事件總體預案》明確規(guī)定，應急處置的工作原則包括“以人為本，減少危害”。在各地處置突發(fā)事件的實踐中，無論是南方凍雨災害、群體性治安事件還是反恐怖襲擊，各地政府及處置主體都把以人為本作為最高的指導思想，盡一切代價保護人民的生命財產(chǎn)安全。京津冀一體化進程中，突發(fā)事件的發(fā)生都由其復雜的緣由，不僅具有一定的社會危害性，更容易對普通公民帶來嚴重的侵害。從總體上來分析，突發(fā)事件對京津冀地區(qū)的社會穩(wěn)定帶來嚴重的破壞，擾亂正常的社會秩序；從具體來講則顯現(xiàn)為對普通公民侵害。在一些特定環(huán)境下，突發(fā)事件可能進一步升級擴大，發(fā)展成更為嚴重的事件。而此時處于相對弱小地位的普通公民將處于一個危險的狀況。減少或者降低突發(fā)事件對普通公民的傷害和影響的主要途徑依賴于京津冀地區(qū)政府職能部門以及各種社會組織的有效應對。通過以政府為主體的各種力量的發(fā)揮，集合人員、物資、財政的優(yōu)勢來應對突發(fā)事件，可以最大程度的保護普通公民的各項權(quán)利，盡可能的降低突發(fā)事件對個人的傷害和影響。因此，京津冀地區(qū)在一體化進程中針對突發(fā)事件的應急管理必須堅持以人為本，把保護生命作為核心任務。

京津冀一體化進程中突發(fā)事件應急管理“以人為本”的理念的實質(zhì)，即在各個處置階段，把人的生命放在首要位置，把確保人的生命作為核心。它要求京津冀地區(qū)的各級政府以及職能部門在突發(fā)事件的應急管理中必須堅持“人的生命第一位”、“人的生命高于一切”。不僅在處置過程中，要堅持“生命第一”，盡最大可能的減小突發(fā)事件對生命的傷害，更要在突發(fā)事件的應對策略、應急預案、現(xiàn)場處置中緊緊確立保護個人生命的核心原則。以人為本的理念也是衡量京津冀一體化進程中應急管理工作成敗的重要標準。

三、改變思維，以數(shù)據(jù)制勝為途徑

目前世界各國利用大數(shù)據(jù)進行社會應急管理的已越來越多，而京津冀地區(qū)大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展的成效和信息采集的逐步完善，也將提升大數(shù)據(jù)在該地區(qū)的應急管理功能。隨著我國對大數(shù)據(jù)的發(fā)展和應用越來越重視，大數(shù)據(jù)在地區(qū)應急管理等方面呈現(xiàn)出日益重要的作用。如何理解大數(shù)據(jù)思維并利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)從數(shù)據(jù)到知識以及從數(shù)據(jù)到?jīng)Q策的轉(zhuǎn)變，如何依托大數(shù)據(jù)幫助京津冀地區(qū)政府及其職能部門在應急管理中實現(xiàn)科學決策成為了京津冀地區(qū)突發(fā)事件的應急管理未來的必然選擇。

一方面，對具體事物發(fā)展變化趨勢的預測是大數(shù)據(jù)應用在應急管理的一個重大價值。京津冀地區(qū)突發(fā)事件的誘因復雜多樣，僅靠現(xiàn)有的人力、技術(shù)，很難從蛛絲馬跡中得出有價值的預警效果，而大數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展給高效率的監(jiān)測預警提供了更加廣闊的選擇，通過大數(shù)據(jù)的挖掘?qū)⒔o京津冀地區(qū)突發(fā)事件的應急管理提供更加有力的監(jiān)測預警效果。例如，2014年12月31日上海外灘踩踏事件發(fā)生后，相關(guān)媒體和專家總結(jié)了國內(nèi)外一些先進的高科技手段針對類似活動的預警，認為通過采用基于LBS技術(shù)（基于位置的服務大數(shù)據(jù)分析），可以避免類似慘劇的再次發(fā)生；同時指出，政府職能部門需切實加強監(jiān)測預警，進一步提升突發(fā)事件防范能力，并提出要重視大數(shù)據(jù)對公共安全危機的重要預警作用。騰訊地圖作為國內(nèi)最大的地圖基礎服務提供商根據(jù)地圖定位平臺數(shù)據(jù)，通過移動互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)分析提供的人口分布熱力圖，直觀顯示出人口密度增長趨勢。利用一般大型活動年輕人居多、智能手機配置率高等特點，利用LBS大數(shù)據(jù)監(jiān)測群眾性活動的人口密度分布趨勢，利用強大的技術(shù)后備支持實現(xiàn)危機預警，更能保證參與者人身安全。另一方面，助力現(xiàn)場指揮員應急決策成為了大數(shù)據(jù)在京津冀地區(qū)突發(fā)事件應急管理中的另一價值?，F(xiàn)場指揮員如何在短時間內(nèi)做出判斷和選擇，關(guān)系到突發(fā)事件處置行動的成敗。數(shù)據(jù)化時代的應急管理工作，僅僅依靠經(jīng)驗難以做出精確的科學判斷和指揮決策。只有依托大數(shù)據(jù)分析處理技術(shù)，從海量信息中提出有價值的信息，從而及時掌握突發(fā)事件的各種情況信息，準確把握情況變化、事件態(tài)勢的發(fā)展，使現(xiàn)場指揮員能夠快速、準確的掌握突發(fā)事件的整個狀況，才真正使京津冀地區(qū)應急管理工作的“數(shù)據(jù)優(yōu)勢”變?yōu)椤皼Q策優(yōu)勢”，達成對突發(fā)事件的快速精確處置。

四、整體協(xié)調(diào)，以互聯(lián)互動為關(guān)鍵

在應急管理中，部門分割、條塊結(jié)合、分兵把守、各自為戰(zhàn)速為人們所詬病。數(shù)次突發(fā)事件都證明，現(xiàn)代社會突發(fā)事件的風險具有很強的延展性和擴散性，單憑任何一個行業(yè)、任何一個部門難于預防和應對。因此，京津冀一體化進程中突發(fā)事件有效的應急管理需要政府、企業(yè)、民間組織、社會公眾等多元主體的共同參與和相互支持。在強調(diào)政府主導作用的同時，最大限度的調(diào)動社會資源，拓寬社會參與渠道，形成全民動員、集體參與、上下聯(lián)動、網(wǎng)絡應對的綜合治理格局。通過加強以屬地管理為主的應急處置隊伍建設，建立聯(lián)動協(xié)調(diào)制度，充分動員和發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、企事業(yè)單位、社會團體和志愿者隊伍的作用，依靠多元力量，形成統(tǒng)一指揮、反應靈敏、功能齊全、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應急管理機制，是京津冀一體化進程中突發(fā)事件應急管理的必然選擇。

京津冀地區(qū)在一體化進程中面對著各種社會風險，要求與事件相關(guān)的政府部門之間齊心協(xié)力、通力合作，突出個體優(yōu)勢和整體協(xié)力，以跨區(qū)域、跨部門的聯(lián)合處置為關(guān)鍵，共同應對突發(fā)事件。在這個過程中，既要確保條線部門的專業(yè)性，又要注重整體處置的協(xié)調(diào)性。例如2008年中國南方地區(qū)的冰雪災害，由于涉及區(qū)域廣泛，需要多省多部門的協(xié)作處置，但是整個過程中暴露了缺乏統(tǒng)管全局的組織協(xié)調(diào)機制、應急預案的融合性不夠高、各自為戰(zhàn)等一些區(qū)域間協(xié)作處置的突出問題。因此，探索適合京津冀地區(qū)的區(qū)域互聯(lián)互動機制，是完善立體化社會防控體系的重要選擇，也是應急管理工作的重要突破點。京津冀地區(qū)的社會穩(wěn)定和發(fā)展依賴于科學、高效、健全的應急管理體系，即由各級政府以及智能部門、基層社會組織等力量構(gòu)成。在作用發(fā)揮上，必須堅持統(tǒng)一指揮、整體協(xié)調(diào)、合作公治、互聯(lián)互動、資源共享的思路，完善京津冀地區(qū)的應急管理體系。

五、注重評估，以持續(xù)發(fā)展為基礎

根據(jù)對其他國家以及其他省份的應急管理實踐分析，可以有效的得出對應急管理工作事后的評估是一項應急管理工作建設的重要思路。我國在經(jīng)歷了非典、汶川地震、昆明3.01、北京暴雨等典型的重大突發(fā)事件后，從國家層面到各級政府的應急管理建設在不斷的發(fā)展完善。美國在經(jīng)歷“9.11”、“卡特里娜颶風”襲擊、加州森林大火等各種重大突發(fā)事件后，其應急管理體系在對經(jīng)驗和教訓的評估中不斷成熟、完善。同樣，京津冀地區(qū)突發(fā)事件的應急管理工作要在不斷的反思中完善和發(fā)展，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。每一次對突發(fā)事件的處置，不僅是對京津冀地區(qū)處置突發(fā)事件能力的直接考驗，也是應急管理的可持續(xù)發(fā)展的重要機遇。

突發(fā)事件發(fā)生后，對整個的處置過程從前期的監(jiān)測預警、到事中的處理以及最后的善后進行綜合性的分析、評估，借助發(fā)現(xiàn)的突出問題進而及時的進行整改和完善。針對京津冀一體化進程中發(fā)生的突發(fā)事件，從整個過程來看，整個突發(fā)事件應對工作以突發(fā)事件應急處置工作的評估總結(jié)報告的上報為最終結(jié)束標志。事后反思與總結(jié)是突發(fā)事件應急處置工作的一個重要環(huán)節(jié)。從整個成效來看，這是對突發(fā)事件的預防、預警、處置效果的總結(jié)。通過評估，如果京津冀地區(qū)政府職能部門能夠認真的總結(jié)，認識到工作存在的問題，總結(jié)經(jīng)驗教訓，查找管理漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，就可以進一步明確各個地區(qū)、部門的職責分工，理順程序，實現(xiàn)整個應急管理工作的可持續(xù)發(fā)展。

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