淺談水利工程搬遷保全證據(jù)公證

摘 要 大型水利工程的移民工作的推進(jìn)往往并不順利，或是因?yàn)橐泼窬鞈俟释?，或是因?yàn)橐泼裉岢隽嗽谡叻秶鷥?nèi)難以滿(mǎn)足的這樣那樣的要求，總會(huì)或多或少的出現(xiàn)不肯搬走的“滯留戶(hù)”。大型水利工程投資巨大，因滯留戶(hù)而造成工程延期，經(jīng)濟(jì)損失十分巨大，故移民強(qiáng)制搬遷成為必然。在依法治國(guó)不斷深入的背景下，移民的強(qiáng)制搬遷引入公證手段，可以最大限度的保證具體搬遷行為的合法性，維護(hù)移民和其他各參與主體的合法權(quán)益，節(jié)約社會(huì)成本，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞 滯留移民 搬遷 保全證據(jù) 實(shí)務(wù)探析

作者簡(jiǎn)介：任彬，紹興市新昌縣公證處。

中圖分類(lèi)號(hào)：D926.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.336

2014年8月，本處依縣移民安置辦公室的申請(qǐng)，在合理合法的基礎(chǔ)上辦理了本縣轄區(qū)內(nèi)欽寸水庫(kù)庫(kù)區(qū)兩戶(hù)滯留移民強(qiáng)制搬遷的保全證據(jù)公證，為公證介入大型水利工程建設(shè)進(jìn)行了有益的嘗試。通過(guò)辦理保全證據(jù)公證，維護(hù)了庫(kù)區(qū)移民群眾的合法權(quán)益，同時(shí)有力的保障了欽寸水庫(kù)建設(shè)的順利進(jìn)行，提高了政府的社會(huì)公信力和公證行業(yè)的社會(huì)影響力。

一、移民搬遷引入公證的的社會(huì)背景

建設(shè)大型水利工程，是對(duì)有限的水資源的合理利用，對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有十分重要的意義。大型水利工程具有防洪、發(fā)電、航運(yùn)等經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，有利于水資源的合理調(diào)配，滿(mǎn)足不斷增加的城市生活用水和生產(chǎn)用水需求，促進(jìn)水資源的供給與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。水利工程的建設(shè)將為水資源的合理調(diào)配和利用起到重大作用。

水利工程的建設(shè)，不可避免地造成土地淹沒(méi)，導(dǎo)致大量的原住居民搬遷。在滿(mǎn)足國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展需要的同時(shí)，也出現(xiàn)了大量需政府安置的非自愿移民。像水利這樣的大型水利工程，因?yàn)檎嫉貜V，移民人數(shù)眾多，往往難以就近安置，相當(dāng)數(shù)量的移民需要搬遷到異地安家落戶(hù)，移民群眾需要離開(kāi)祖祖輩輩生活的地方，來(lái)到完全陌生的地方重新建房，重新建立社會(huì)關(guān)系，重新謀求合適的工作，對(duì)移民的生產(chǎn)生活和心理產(chǎn)生巨大的沖擊。一些移民往往眷念故土，顧慮前途，不愿搬走。同時(shí)，政府需要投入大量的移民資金，然而移民所得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償又往往有限。一方面，政府因社會(huì)發(fā)展水平的局限，往往拿不出足夠的資金對(duì)移民進(jìn)行充分補(bǔ)償；另一方面，移民的不同群體對(duì)搬遷的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償預(yù)期不同，對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)也存在很大差異。因此，移民補(bǔ)償還不具備完全平等協(xié)商的條件，而是以政府行政權(quán)力為依托，以確保移民的生活狀況不低于搬遷前的水平為必要條件，通過(guò)協(xié)商和行政指令相結(jié)合的方式確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，因而與城鎮(zhèn)房屋、集體土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在很大差距。因此，從社會(huì)現(xiàn)狀上講，對(duì)滯留移民的強(qiáng)制搬遷是不可避免的。

我處多年來(lái)為欽寸水庫(kù)建設(shè)提供了全方位的公證服務(wù)，為參與移民強(qiáng)制搬遷營(yíng)造了良好的氛圍。水庫(kù)建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。從2010年初至今5年來(lái)，我處一直為水利建設(shè)提供了全方位的公證服務(wù)，涉及移民動(dòng)遷、擇地、擇房、房屋評(píng)估、青苗評(píng)估、安置協(xié)議、工程建設(shè)招投標(biāo)、公墓安置等方方面面。公證工作的嚴(yán)謹(jǐn)性，充分體現(xiàn)了公開(kāi)、公平、公正的原則，多年來(lái)廣大移民百姓和政府都有切身體會(huì)。對(duì)于法院裁定準(zhǔn)予強(qiáng)制搬遷并授權(quán)由政府具體組織實(shí)施的情況，公證機(jī)構(gòu)作為強(qiáng)制搬遷各方主體都信任的第三方，參與辦理強(qiáng)制搬遷保全證據(jù)公證已成為必然選擇。

二、移民強(qiáng)制搬遷引入公證具有客觀必要性

對(duì)庫(kù)區(qū)滯留移民實(shí)施的強(qiáng)制搬遷，是指在大中型水利水電工程建設(shè)中，縣級(jí)以上地方人民政府或者其移民管理機(jī)構(gòu)，對(duì)按移民安置規(guī)劃必須搬遷，無(wú)正當(dāng)理由拖延搬遷或者拒絕搬遷的移民，作出責(zé)令限期搬遷的決定。如該移民在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議，又不提起行政訴訟，也不履行決定書(shū)確定之義務(wù)或申請(qǐng)行政復(fù)議、提起行政訴訟，但復(fù)議機(jī)關(guān)、人民法院維持原決定后，該移民仍不履行決定確定之義務(wù)，作出決定的人民政府或者其移民管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，予以搬遷。

大型水庫(kù)建設(shè)中的滯留移民強(qiáng)制搬遷情況非常復(fù)雜，清理財(cái)產(chǎn)和搬遷過(guò)程比較繁瑣，關(guān)系到移民的切身利益，并具有其自身的特點(diǎn)。

（一）社會(huì)影響大

社會(huì)上對(duì)大型水利工程非常關(guān)注，涉及移民人數(shù)眾多，移民抱團(tuán)爭(zhēng)取利益的現(xiàn)象比較普遍，稍有不慎就會(huì)演變成影響巨大的社會(huì)事件。無(wú)論政府還是移民都需要一個(gè)具有非常強(qiáng)的公信力的第三方來(lái)監(jiān)督實(shí)施。

（二）實(shí)施強(qiáng)制搬遷的主體比較特殊

一般是作出準(zhǔn)予強(qiáng)制搬遷裁定的人民法院，或者法院授權(quán)申請(qǐng)強(qiáng)制搬遷的人民政府或者其移民管理機(jī)構(gòu)作為實(shí)施主體來(lái)組織實(shí)施強(qiáng)制搬遷。對(duì)于人民法院作為實(shí)施主體來(lái)組織實(shí)施強(qiáng)制搬遷的情況，人民法院既是作出裁定的機(jī)關(guān)，也是具體執(zhí)行裁定的機(jī)關(guān)。如果被執(zhí)行人對(duì)人民法院的強(qiáng)制執(zhí)行提出財(cái)物損失的異議，執(zhí)行法院就會(huì)出現(xiàn)自證的尷尬局面；對(duì)于被授權(quán)的人民政府或者其移民管理機(jī)構(gòu)作為實(shí)施主體來(lái)組織實(shí)施強(qiáng)制搬遷的情況，其既是強(qiáng)制搬遷申請(qǐng)人，又是利害關(guān)系人，不具有必要的公信力。因此，無(wú)論是由人民法院來(lái)執(zhí)行，還是由被授權(quán)的人民政府或者其移民管理機(jī)構(gòu)來(lái)組織實(shí)施強(qiáng)制搬遷，都需要有一個(gè)具有極大社會(huì)信任度的中立第三方的參與。

（三）強(qiáng)制搬遷過(guò)程不可重復(fù)

為防止移民返回入住，在對(duì)移民房屋內(nèi)的財(cái)產(chǎn)清點(diǎn)搬走后，會(huì)立即對(duì)房屋進(jìn)行拆除處理。這個(gè)過(guò)程沒(méi)有演習(xí)，沒(méi)有機(jī)會(huì)再來(lái)一次，必須一次性完成。這就需要具有一定專(zhuān)業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的人員來(lái)指導(dǎo)實(shí)施，并詳細(xì)地記錄整個(gè)搬遷過(guò)程。

（四）過(guò)程復(fù)雜多變

強(qiáng)制搬遷過(guò)程往往會(huì)出現(xiàn)意想不到的突發(fā)情況，這就需要參與工作的人員必須具有較強(qiáng)的處突應(yīng)對(duì)能力。公證行業(yè)已經(jīng)歷了幾十年的發(fā)展，培養(yǎng)了一批敬業(yè)愛(ài)崗并具有較高專(zhuān)業(yè)素質(zhì)的公證人員。他們的經(jīng)驗(yàn)積累足以應(yīng)對(duì)強(qiáng)制搬遷過(guò)程中出現(xiàn)的突發(fā)情形。多年來(lái)高質(zhì)量的公證服務(wù)，樹(shù)立和維護(hù)了公證機(jī)構(gòu)公平、正義的形象，公證的公信力已被社會(huì)所認(rèn)可和信賴(lài)。

因此，水利滯留移民強(qiáng)制搬遷引入保全證據(jù)公證手段既是公證職能優(yōu)勢(shì)的體現(xiàn)，也是公證人員在長(zhǎng)期服務(wù)水庫(kù)建設(shè)中，兢兢業(yè)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的必然選擇。

三、辦理移民強(qiáng)制搬遷保全證據(jù)公證的法律依據(jù)及必要性

（一）辦理大型水利工程移民強(qiáng)制搬遷保全證據(jù)公證要求其強(qiáng)制搬遷行為本身合法

《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條列》第五十六條規(guī)定，按照移民安置規(guī)劃必須搬遷的移民，無(wú)正當(dāng)理由不得拖延搬遷或者拒遷。第六十一條規(guī)定，違反本條例規(guī)定，拖延搬遷或者拒遷的，當(dāng)?shù)厝嗣裾蛘咂湟泼窆芾頇C(jī)構(gòu)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

（二）公證機(jī)構(gòu)辦理強(qiáng)制搬遷保全證據(jù)公證需要依法受理

公證處作為依法行使國(guó)家證明權(quán)的法律機(jī)構(gòu)，它的根本職能是幫助申請(qǐng)人正確理解和適用法律，通過(guò)嚴(yán)肅的程序和專(zhuān)業(yè)手段固定各種具有法律意義的客觀事實(shí)，發(fā)揮成文法固有的預(yù)防功能和保障功能。根據(jù)《中華人民共和國(guó)公證法》、《公證程序規(guī)則》、《保全證據(jù)公證指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定，符合以下條件的保全證據(jù)公證可以受理：1.申請(qǐng)人身份適格。申請(qǐng)人與保全的事項(xiàng)有法律上的利害關(guān)系，申請(qǐng)人有權(quán)提取待保全的證據(jù)，不存在侵權(quán)的情形；2.有保全的必要。是為了保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益或者可能滅失、以后難以取得；3.提供的證明材料真實(shí)、合法、充分；4.符合執(zhí)業(yè)區(qū)域的規(guī)定；5.房屋未被查封。

（三）申請(qǐng)為大型水利工程移民強(qiáng)制搬遷辦理保全證據(jù)公證有其必要性

公證機(jī)構(gòu)介入強(qiáng)制搬遷，辦理保全證據(jù)公證，固定搬遷過(guò)程的證據(jù)，證明其真實(shí)性和合法性，最大限度的爭(zhēng)取人民群眾的認(rèn)可和支持，產(chǎn)生良好的社會(huì)效果。

有利于維護(hù)政府的公信力，取信于民，為后續(xù)工作開(kāi)展?fàn)I造良好氛圍；保障工程建設(shè)的順利推進(jìn)，產(chǎn)生極大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。大型水利工程由于投資巨大，其時(shí)間成本是相當(dāng)大的，如果因移民工作滯后導(dǎo)致工程延期，損失難以估量。相反，移民工作按時(shí)完成，水利工程及時(shí)投入使用，會(huì)產(chǎn)生極大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值；維護(hù)移民群眾的合法權(quán)益。公證在辦理移民強(qiáng)制搬遷保全證據(jù)公證過(guò)程中，會(huì)對(duì)移民財(cái)產(chǎn)搬遷前的狀況進(jìn)行保全，清點(diǎn)過(guò)程會(huì)登記造冊(cè)，財(cái)產(chǎn)送達(dá)過(guò)程全程監(jiān)督，保證移民群眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到維護(hù)；維護(hù)社會(huì)安定。移民人數(shù)眾多，稍有不慎就會(huì)演變成社會(huì)群體事件，不利于社會(huì)安定。有了公證機(jī)構(gòu)的介入，真實(shí)性、合法性更能得到社會(huì)大眾的認(rèn)可，從而維護(hù)社會(huì)的安定。

（四）辦理移民強(qiáng)制搬遷保全證據(jù)公證對(duì)于公證機(jī)構(gòu)自身的意義

目前，社會(huì)上關(guān)于公證的負(fù)面新聞?shì)^多，公證行業(yè)亟需擴(kuò)大社會(huì)影響力，傳遞正能量。因此，越是有社會(huì)影響的事件，公證機(jī)構(gòu)越要積極參與進(jìn)去，發(fā)揮公證職能，服務(wù)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，擴(kuò)大公證的社會(huì)影響力，進(jìn)而拓展公證業(yè)務(wù)范圍，促進(jìn)公證行業(yè)的發(fā)展。辦理移民強(qiáng)制搬遷保全證據(jù)公證正是擴(kuò)大公證社會(huì)影響力的重要機(jī)會(huì)。

四、保全證據(jù)公證在移民強(qiáng)制搬遷中需要注意的問(wèn)題

細(xì)節(jié)決定成敗。為了做好大型水庫(kù)工程滯留移民強(qiáng)制搬遷保全證據(jù)公證，必須對(duì)庫(kù)區(qū)移民強(qiáng)制搬遷的特點(diǎn)有清醒的認(rèn)識(shí)和足夠的重視。

（一）事前充分溝通

充分做好同參與強(qiáng)制搬遷工作各部門(mén)的協(xié)調(diào)溝通，爭(zhēng)取各部門(mén)的支持與配合。積極參加政府部門(mén)組織的相關(guān)會(huì)議，提出合理的意見(jiàn)和建議。及時(shí)傳達(dá)會(huì)議精神，讓公證人員有足夠的思想準(zhǔn)備。

（二）準(zhǔn)備工作細(xì)致周到

制定完備詳細(xì)的公證工作流程，提交政府部門(mén)審核備用。由于大型水利工程滯留移民強(qiáng)制搬遷的自身特點(diǎn)，客觀上不允許現(xiàn)場(chǎng)有較為靈活的處置方式和人員的臨時(shí)調(diào)配，每一個(gè)環(huán)節(jié)的操作和人員分配都要明確和落實(shí)到位，確?，F(xiàn)場(chǎng)不留空擋，不出紕漏，確保證據(jù)的完整性；做好詳細(xì)的現(xiàn)場(chǎng)記錄材料；做好滯留移民強(qiáng)制搬遷保全證據(jù)公證申請(qǐng)人主體、客體、行為的合法性審查；做好資料的合法性、真實(shí)性和完整性的審核工作；器材準(zhǔn)備充分。檢查拍照、攝像設(shè)備能否正常使用，電源、內(nèi)存是否充分，并且應(yīng)準(zhǔn)備額外的設(shè)備以備急用。如編號(hào)筆、封簽、膠水等需逐項(xiàng)檢查落實(shí)。

（三）保全應(yīng)全面完整

財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)狀是清點(diǎn)的基礎(chǔ)，在財(cái)產(chǎn)清點(diǎn)登記前，需要通過(guò)拍照和攝像的方式固定房屋及房屋內(nèi)財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)狀。對(duì)房屋內(nèi)所有財(cái)產(chǎn)打包編號(hào)、登記造冊(cè)，然后搬出房屋裝車(chē)運(yùn)輸。這個(gè)過(guò)程注意攝像的連續(xù)性，特別是財(cái)產(chǎn)的分類(lèi)和裝箱打包過(guò)程不要遺漏。最后要用拍照、攝像的方式記錄財(cái)產(chǎn)騰空后的房屋現(xiàn)狀。由于是多部門(mén)協(xié)作，每個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)的環(huán)節(jié)不一樣。因此每個(gè)環(huán)節(jié)我們必須遵照申請(qǐng)人確定的部門(mén)來(lái)操作。比如清理財(cái)產(chǎn)登記的部門(mén)、負(fù)責(zé)運(yùn)輸財(cái)產(chǎn)的部門(mén)、負(fù)責(zé)財(cái)產(chǎn)交付清點(diǎn)的部門(mén)、負(fù)責(zé)財(cái)產(chǎn)存放和鑰匙保管的部門(mén)等等，各個(gè)部門(mén)不能混亂和交叉替補(bǔ)，如有替換需要申請(qǐng)人同意，這樣分工明確，責(zé)任明確。在實(shí)際操作中，有些部門(mén)怕?lián)?zé)，不及時(shí)到位或讓其他部門(mén)出面操作，公證人員堅(jiān)持流程既定方案并及時(shí)匯報(bào)有關(guān)情況，得到政府和申請(qǐng)人的支持和肯定。

（四）撰寫(xiě)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓C文書(shū)

保全證據(jù)公證文書(shū)采取的是要素式格式。應(yīng)以嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼Z(yǔ)言，嚴(yán)密的邏輯寫(xiě)出高質(zhì)量的公證文書(shū)。

五、結(jié)語(yǔ)

水利工程滯留移民強(qiáng)制搬遷保全證據(jù)公證是公證服務(wù)水庫(kù)建設(shè)工程中的一個(gè)環(huán)節(jié)。做好水利工程建設(shè)公證服務(wù)是我們的職責(zé)，也是我們發(fā)揮公證職能優(yōu)勢(shì)，彰顯公證作用的良好機(jī)會(huì)。大型水庫(kù)建設(shè)為我們提供了一個(gè)展現(xiàn)公證職能優(yōu)勢(shì)的平臺(tái)，既讓政府、百姓和媒體了解公證，認(rèn)識(shí)公證，又讓公證工作的嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致、公平公正的原則在廣大人民群眾和政府的關(guān)注下得以體現(xiàn)，并在報(bào)紙、電視等媒體的報(bào)道中彰顯公證的公信力。在“五水共治”的大環(huán)境下，充分利用好公證職能，服務(wù)好水庫(kù)工程建設(shè)具有重要的積極意義。