特朗普臺(tái)海政策的六個(gè)方面

汪曙申

特朗普當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)后，其臺(tái)海政策的走向一直是人們關(guān)注的焦點(diǎn)。2016年12月2日，特朗普以候任總統(tǒng)的身份與臺(tái)灣領(lǐng)導(dǎo)人蔡英文直接通電話(huà)，并以“臺(tái)灣總統(tǒng)”稱(chēng)呼蔡英文，打破了美臺(tái)高層互動(dòng)的限制和約束。緊接著，特朗普又利用就職前的模糊空間，公開(kāi)質(zhì)疑美國(guó)堅(jiān)持“一個(gè)中國(guó)”政策的必要性，試圖以“交易策略”將臺(tái)灣作為與中國(guó)在貿(mào)易、匯率和國(guó)際事務(wù)上討價(jià)還價(jià)的籌碼。直到2017年2月10日，特朗普在執(zhí)政后首次與習(xí)近平主席通電話(huà)時(shí)表示，“美國(guó)政府堅(jiān)持奉行一個(gè)中國(guó)政策”，其臺(tái)海政策的“一中”基礎(chǔ)才得到正式的確認(rèn)。

與共和黨里根、老布什、小布什執(zhí)政時(shí)的國(guó)際環(huán)境和大國(guó)關(guān)系相較，當(dāng)下的中美關(guān)系戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)面處于歷史高位，美國(guó)已將中國(guó)作為能夠超越其權(quán)勢(shì)的挑戰(zhàn)者對(duì)待。且共和黨有親臺(tái)傳統(tǒng)，特朗普?qǐng)?zhí)政團(tuán)隊(duì)又充斥保守派勢(shì)力，這使得美國(guó)新一屆政府的臺(tái)海政策具有向臺(tái)灣傾斜的天然基因。在特朗普任內(nèi)，美國(guó)臺(tái)海政策的以下六個(gè)方面需要引起重視。

第一，“對(duì)臺(tái)六項(xiàng)保證”是否政策化

在美國(guó)新一屆國(guó)會(huì)，親臺(tái)力量依然很強(qiáng)勁。圖為2017年2月28日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普首次在國(guó)會(huì)發(fā)表演講。

1982年中美達(dá)成《八一七公報(bào)》前，美國(guó)里根政府為安撫臺(tái)灣，私下向蔣經(jīng)國(guó)承諾美國(guó)政府對(duì)臺(tái)灣的“六項(xiàng)保證”，包括：美國(guó)不會(huì)同意設(shè)定停止向臺(tái)灣出售武器的期限，美國(guó)不會(huì)同意就對(duì)臺(tái)售武問(wèn)題與中國(guó)大陸進(jìn)行事前磋商，美國(guó)不會(huì)在兩岸間扮演調(diào)解人的角色，美國(guó)不會(huì)同意中國(guó)大陸的要求重新修訂“與臺(tái)灣關(guān)系法”，美國(guó)沒(méi)有改變對(duì)臺(tái)灣“主權(quán)問(wèn)題”的立場(chǎng)，美國(guó)不會(huì)施壓臺(tái)灣與大陸談判。此后，美國(guó)歷屆政府一直謹(jǐn)守“六項(xiàng)保證”，以保持臺(tái)灣的“獨(dú)立性”，推進(jìn)美臺(tái)關(guān)系，導(dǎo)致美國(guó)的“一個(gè)中國(guó)”政策一點(diǎn)點(diǎn)被蠶食。一直以來(lái)，由于“六項(xiàng)保證”為私下口頭承諾并無(wú)協(xié)議，美國(guó)政府在其臺(tái)海政策的官方表述中只提中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)和“與臺(tái)灣關(guān)系法”，并不公開(kāi)將“六項(xiàng)保證”納入。但這種情況在2016年出現(xiàn)了新的變化。

2016年4月，美國(guó)共和黨全國(guó)委員會(huì)通過(guò)決議案，將“六項(xiàng)保證”和“與臺(tái)灣關(guān)系法”并列，作為美臺(tái)關(guān)系基石予以支持。同年7月，共和黨在通過(guò)的黨綱中首次將“六項(xiàng)保證”納入。同樣，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的援臺(tái)決議案也將“六項(xiàng)保證”提到和“與臺(tái)灣關(guān)系法”同等重要的位置，將其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵訴諸國(guó)會(huì)正式的文字記錄。對(duì)臺(tái)灣方面而言，“與臺(tái)灣關(guān)系法”是平衡中美三個(gè)聯(lián)合公報(bào)的要素，若再加入“六項(xiàng)保證”，美國(guó)“一中政策”的內(nèi)在矛盾將更大。美國(guó)國(guó)務(wù)卿蒂勒森在任命程序中以書(shū)面形式回復(fù)國(guó)會(huì)時(shí)，將“六項(xiàng)保證”納入美國(guó)臺(tái)海政策框架，以宣示對(duì)臺(tái)灣的支持。未來(lái)特朗普政府是否會(huì)將“六項(xiàng)保證”納入官方文件或正式表態(tài)，還需要觀察。若“六項(xiàng)保證”被文件化、政策化，則將表明美國(guó)對(duì)臺(tái)指導(dǎo)原則發(fā)生深刻調(diào)整，中美關(guān)系中的臺(tái)灣因素也將更為復(fù)雜。

第二，美臺(tái)官方交往互動(dòng)是否升級(jí)

美國(guó)與臺(tái)灣實(shí)為“準(zhǔn)同盟關(guān)系”，對(duì)臺(tái)承諾會(huì)對(duì)美國(guó)維護(hù)亞太盟友體系形成一定示范效應(yīng)。美國(guó)維持亞太主導(dǎo)權(quán)，勢(shì)必需要強(qiáng)化結(jié)盟和伙伴體系，這也是其經(jīng)營(yíng)與臺(tái)灣關(guān)系的主要圖景。受“一個(gè)中國(guó)政策”的制約，美臺(tái)官方層次的交往接觸受到諸多限制，如對(duì)美軍將領(lǐng)訪問(wèn)臺(tái)灣有較嚴(yán)格的審查控制，拒絕臺(tái)灣領(lǐng)導(dǎo)人、“行政院長(zhǎng)”“國(guó)防部長(zhǎng)”和“外交部長(zhǎng)”進(jìn)入華盛頓地區(qū)活動(dòng)。在特朗普當(dāng)選后，美國(guó)親臺(tái)保守派相繼提出，“一個(gè)中國(guó)政策”不能繼續(xù)朝中國(guó)的“一個(gè)中國(guó)原則”靠攏，美國(guó)政府不必窄化對(duì)“一個(gè)中國(guó)政策”的理解，可以在其架構(gòu)下找到擴(kuò)大美臺(tái)互動(dòng)的空間，包括提升國(guó)務(wù)院涉臺(tái)部門(mén)的位階，增加美國(guó)高級(jí)官員赴臺(tái)的數(shù)量和增高層級(jí)并予以常態(tài)化等。美親臺(tái)議員已在國(guó)會(huì)提出“臺(tái)灣旅行法”議案，企圖更新1994年克林頓政府對(duì)臺(tái)政策檢討有關(guān)美臺(tái)官方互訪的內(nèi)容，進(jìn)一步解除限制臺(tái)灣高官訪美的法令，促進(jìn)美臺(tái)之間“所有層級(jí)的互訪”。去年年底國(guó)會(huì)改選后，參議院“臺(tái)灣連線”成員有31位，眾議院為195位，力量依然強(qiáng)勁，國(guó)會(huì)以立法方式支持臺(tái)灣的情況還會(huì)發(fā)生。在立法援臺(tái)的刺激下，特朗普政府可能朝對(duì)臺(tái)交往可以“做得更多”的方向評(píng)估，并以“依法行政”為借口抵擋壓力。特朗普是否會(huì)擴(kuò)大閣員級(jí)官員或副國(guó)務(wù)卿訪臺(tái)，繼續(xù)突破美臺(tái)官方交往的天花板值得警惕。

第三，美臺(tái)軍事安全關(guān)系是否躍升

1979年以后，美國(guó)與臺(tái)灣在沒(méi)有官方“外交關(guān)系”的情況下發(fā)展軍事安全關(guān)系，美國(guó)對(duì)臺(tái)灣沒(méi)有條約規(guī)范的協(xié)防承諾，只有根據(jù)“與臺(tái)灣關(guān)系法”的政治承諾。在大陸經(jīng)濟(jì)和軍事整體實(shí)力攀升的情況下，美國(guó)戰(zhàn)略學(xué)界認(rèn)為美臺(tái)軍事安全關(guān)系日益面對(duì)新的挑戰(zhàn)，臺(tái)灣主動(dòng)強(qiáng)化自身的防衛(wèi)能力成為一個(gè)“關(guān)鍵變量”。他們認(rèn)為，在現(xiàn)代化戰(zhàn)爭(zhēng)下，臺(tái)灣難以在軍力上與大陸匹敵，但可以?xún)A注更多資源建設(shè)專(zhuān)業(yè)化的軍事力量，重點(diǎn)提升“不對(duì)稱(chēng)”和“嚇阻”戰(zhàn)力。這一思維投射到美臺(tái)軍事安全關(guān)系上，首先是美對(duì)臺(tái)軍售問(wèn)題。25年來(lái)，美國(guó)顯然沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行《八一七公報(bào)》有關(guān)在售臺(tái)武器上“限制性能和數(shù)量”和“逐步減少”的承諾，相反始終維持在一個(gè)較高的軍售水準(zhǔn)。在馬英九任內(nèi)八年，美對(duì)臺(tái)軍售總額達(dá)200億美元以上，為近20年來(lái)最高。在美國(guó)“棄臺(tái)論”中，減少對(duì)臺(tái)軍售是一項(xiàng)重要指標(biāo)。但在特朗普?qǐng)?zhí)政團(tuán)隊(duì)中，相當(dāng)一些人認(rèn)為奧巴馬政府對(duì)臺(tái)軍售過(guò)于保守，欠缺力度，無(wú)法因應(yīng)海峽兩岸軍力失衡的問(wèn)題，美國(guó)有必要對(duì)臺(tái)傾注更多的支持。評(píng)估美臺(tái)軍事關(guān)系，特朗普政府首輪對(duì)臺(tái)軍售是一個(gè)重要觀察點(diǎn)?；谔乩势铡笆褂谜吒顿M(fèi)”的邏輯，臺(tái)灣在軍購(gòu)上恐將付出更大的成本和代價(jià)。

其次是軍事安全合作。與臺(tái)面上的軍售不同，臺(tái)美在軍事人員互訪、聯(lián)合演練、情報(bào)分享、技術(shù)合作等領(lǐng)域的合作更加隱蔽和實(shí)質(zhì)。在奧巴馬時(shí)期，美臺(tái)軍事安全合作的緊密度進(jìn)一步提升。蔡英文執(zhí)政后強(qiáng)化了臺(tái)灣防務(wù)自主能力，在戰(zhàn)斗機(jī)和艦艇自造計(jì)劃上極力爭(zhēng)取美方技術(shù)援助，特朗普政府是否應(yīng)允將具有指標(biāo)性意義。美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的《2017財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案》公然提升美臺(tái)軍事交往層級(jí)，首次提出雙方資深軍事將領(lǐng)和官員對(duì)話(huà)交流。至于特朗普在何種程度上執(zhí)行該法案，可以從今年美赴臺(tái)現(xiàn)役軍事官員的層級(jí)窺知一二，美國(guó)是否派遣陸戰(zhàn)隊(duì)進(jìn)駐“美在臺(tái)協(xié)會(huì)臺(tái)北辦事處”新辦公大樓，亦是一項(xiàng)觀測(cè)指標(biāo)。在年度漢光軍事演習(xí)中，美臺(tái)實(shí)質(zhì)合作情況將是評(píng)估雙方軍事安全合作的重要參考。臺(tái)“國(guó)防部”近期將防務(wù)戰(zhàn)略從馬英九時(shí)代的“防衛(wèi)固守、有效嚇阻”調(diào)整為“防衛(wèi)固守、重層嚇阻”，更加著重攻勢(shì)性防衛(wèi)。蔡英文當(dāng)局為執(zhí)行“重層嚇阻”戰(zhàn)略，將實(shí)施研發(fā)新型武器和導(dǎo)彈部署東移等措施，美國(guó)在其中扮演何種角色也將透露雙方軍事關(guān)系走向。

第四，美臺(tái)雙邊經(jīng)濟(jì)談判是否突破

臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)高度依賴(lài)對(duì)外貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)。目前美國(guó)是臺(tái)灣的第二大貿(mào)易伙伴，臺(tái)灣則是美國(guó)的第九大貿(mào)易伙伴。2016年雙方貿(mào)易額約621億美元，臺(tái)對(duì)美順差接近50億美元。大陸作為臺(tái)灣首要的貿(mào)易伙伴和最大的順差來(lái)源地，2016年雙邊經(jīng)貿(mào)額達(dá)1796億美元，臺(tái)灣順差逾900億美元。奧巴馬政府曾支持臺(tái)灣加入美國(guó)主導(dǎo)的《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議》（TPP），以協(xié)助臺(tái)灣突破在區(qū)域經(jīng)濟(jì)整合中被邊緣化的困境。蔡英文上臺(tái)后一改馬英九執(zhí)政時(shí)推動(dòng)參加TPP和區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)議（RCEP）的雙軌政策，以TPP為參加區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的對(duì)象。但特朗普上臺(tái)后宣布退出TPP，打亂了蔡英文當(dāng)局的對(duì)外經(jīng)貿(mào)布局。

目前看，美國(guó)在推動(dòng)對(duì)外經(jīng)濟(jì)關(guān)系上“雙邊重于多邊”，蔡當(dāng)局將重點(diǎn)在臺(tái)美“貿(mào)易暨投資架構(gòu)協(xié)議”（TIFA）框架下，推動(dòng)與美國(guó)商談基于雙邊的經(jīng)貿(mào)事務(wù)合作。3月2日，臺(tái)灣“行政院長(zhǎng)”林全在臺(tái)北會(huì)見(jiàn)美國(guó)傳統(tǒng)基金會(huì)創(chuàng)辦人佛訥時(shí)，力推臺(tái)美商簽自由貿(mào)易協(xié)議。但臺(tái)美經(jīng)貿(mào)談判一直卡在臺(tái)灣是否允許開(kāi)放美國(guó)豬肉進(jìn)口問(wèn)題上，這將是制約雙方商談投資協(xié)議或經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議的一道坎。在3月發(fā)布的特朗普政府首份貿(mào)易政策報(bào)告中，其涉及臺(tái)灣部分指出美國(guó)優(yōu)先關(guān)切臺(tái)灣禁止含瘦肉精的美國(guó)豬肉和部分牛肉產(chǎn)品進(jìn)口。特朗普政府貿(mào)易政策指導(dǎo)原則中的一項(xiàng)是動(dòng)用一切手段促使他方開(kāi)放市場(chǎng)。而從臺(tái)灣內(nèi)部的政治現(xiàn)實(shí)看，蔡英文執(zhí)政后一度急于推動(dòng)解決日本核災(zāi)區(qū)食品進(jìn)口問(wèn)題，但在國(guó)民黨和島內(nèi)民意強(qiáng)烈反對(duì)下被迫暫停。蔡英文當(dāng)局在開(kāi)放美豬問(wèn)題上也會(huì)同樣面臨內(nèi)部的壓力和牽制。美國(guó)對(duì)外雙邊貿(mào)易談判向來(lái)以國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)利益為核心考慮，從特朗普重商重利的性格和堅(jiān)持“美國(guó)優(yōu)先”的政策看，其在與臺(tái)灣談判中將不會(huì)輕易放棄擴(kuò)大美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口的利益。

第五，支持臺(tái)擴(kuò)大對(duì)外活動(dòng)新動(dòng)向

美國(guó)前總統(tǒng)克林頓任內(nèi)曾提出涉臺(tái)的“三不政策”，即“不支持臺(tái)灣獨(dú)立，不支持‘兩個(gè)中國(guó)或‘一中一臺(tái)，不支持臺(tái)灣加入任何必須以國(guó)家為會(huì)員身份的國(guó)際組織”。這基本成為此后美國(guó)政府處理臺(tái)灣參與國(guó)際組織的一條政策標(biāo)準(zhǔn)。奧巴馬執(zhí)政時(shí)明確支持臺(tái)灣以會(huì)員身份加入國(guó)際非政府組織，但對(duì)要求以國(guó)家為成員的國(guó)際組織，則選擇支持臺(tái)灣“有意義參與”。奧巴馬在任內(nèi)曾簽署由國(guó)會(huì)提出的支持臺(tái)灣參與國(guó)際民航組織（ICAO）和國(guó)際刑警組織（INTERPOL）的法案，這成為臺(tái)灣方面拓展國(guó)際空間的最大外部支撐。由于蔡英文上臺(tái)后不承認(rèn)“九二共識(shí)”，臺(tái)灣參與ICAO大會(huì)被拒，謀求加入INTERPOL亦鎩羽而歸，國(guó)際活動(dòng)空間大幅收窄。美國(guó)的政策立場(chǎng)雖然是繼續(xù)支持臺(tái)灣參與國(guó)際社會(huì)，但從客觀情勢(shì)講，“一個(gè)中國(guó)框架”在國(guó)際組織運(yùn)作中已難撼動(dòng)，美國(guó)憑一己之力也很難挺臺(tái)加入聯(lián)合國(guó)系統(tǒng)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。2017年蔡英文當(dāng)局將會(huì)繼續(xù)尋求參與世界衛(wèi)生大會(huì)（WHA）、INTERPOL、聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約（UNFCCC）締約方會(huì)議。屆時(shí)特朗普政府將采取何種策略支持臺(tái)灣實(shí)質(zhì)參與須引起注意。為防止圣多美和普林西比“斷交”事件再演，蔡當(dāng)局將加強(qiáng)與“邦交國(guó)”關(guān)系，其中勢(shì)必會(huì)借助美國(guó)對(duì)臺(tái)“邦交國(guó)”、特別是一些中南美洲國(guó)家的影響力，特朗普政府在其中扮演的角色不容小視。

第六，介入兩岸關(guān)系策略的變化

美國(guó)在兩岸關(guān)系上有一套長(zhǎng)期政策，即維護(hù)臺(tái)海和平穩(wěn)定以增進(jìn)美國(guó)在亞太地區(qū)的利益。在海峽兩岸“和而不統(tǒng)、分而不獨(dú)”的狀態(tài)下，兩岸交流對(duì)話(huà)、降低沖突風(fēng)險(xiǎn)，符合美國(guó)的國(guó)家利益，這也是奧巴馬政府鼓勵(lì)兩岸關(guān)系和平發(fā)展的原因。但兩岸關(guān)系在2016年民進(jìn)黨重新執(zhí)政后逆勢(shì)向下，不確定性和不穩(wěn)定性上升，潛在的危機(jī)性因素在累積。在蔡英文不承認(rèn)“九二共識(shí)”、單方面破壞兩岸關(guān)系政治基礎(chǔ)后，大陸方面對(duì)臺(tái)政策的調(diào)整是正當(dāng)、合理的，但卻被美國(guó)看成是對(duì)臺(tái)灣的“脅迫性政策”，甚至是“單方制裁”。在兩岸關(guān)系上，特朗普政府有很大概率會(huì)延續(xù)奧巴馬執(zhí)政時(shí)要求大陸方面承擔(dān)維護(hù)臺(tái)海穩(wěn)定主責(zé)的做法，督促大陸恢復(fù)與臺(tái)灣對(duì)話(huà)談判。在攸關(guān)兩岸關(guān)系性質(zhì)的“九二共識(shí)”問(wèn)題上，時(shí)任美在臺(tái)協(xié)會(huì)主席薄瑞光曾公開(kāi)稱(chēng)美國(guó)對(duì)“九二共識(shí)”不應(yīng)該發(fā)表意見(jiàn)。預(yù)計(jì)特朗普政府也不會(huì)采取對(duì)“九二共識(shí)”背書(shū)的政策，其策略可能會(huì)是“不持立場(chǎng)”“不選邊站”，不給蔡英文當(dāng)局壓力?！安恢С峙_(tái)灣獨(dú)立”已成為美國(guó)“一個(gè)中國(guó)政策”的內(nèi)涵，這在李登輝、陳水扁挑釁“一中”引發(fā)美方的政策反應(yīng)中有充分表現(xiàn)。特朗普是否會(huì)公開(kāi)表述“不支持臺(tái)灣獨(dú)立”的政策，還將取決于兩岸關(guān)系形勢(shì)。對(duì)于美國(guó)的臺(tái)海政策，蔡英文當(dāng)局也將極力塑造，特別是其對(duì)美政策將會(huì)迎合特朗普的執(zhí)政偏好，爭(zhēng)取美國(guó)支持其“維持現(xiàn)狀”的兩岸政策。未來(lái)兩岸形勢(shì)若趨于動(dòng)蕩，美國(guó)介入政策將會(huì)有新的調(diào)整。

在中美關(guān)系大的框架下，美國(guó)臺(tái)海政策具有一致性和延續(xù)性，但也隨情勢(shì)調(diào)整變化。與馬英九借兩岸關(guān)系促進(jìn)臺(tái)美關(guān)系不同，蔡英文在戰(zhàn)略上“親美遠(yuǎn)中”，推動(dòng)臺(tái)美關(guān)系優(yōu)先于兩岸關(guān)系，美國(guó)臺(tái)海政策中的臺(tái)灣因素改變了發(fā)揮作用的方向。在特朗普?qǐng)?zhí)政下，預(yù)計(jì)美臺(tái)關(guān)系將會(huì)有與奧巴馬時(shí)期“低調(diào)推進(jìn)”不同的特點(diǎn)。

（作者為中國(guó)社科院臺(tái)灣研究所臺(tái)美室副主任、副研究員）