南非如何應對土地政治的暗礁與險灘

沈陳

3月初，南非總統(tǒng)雅各布·祖馬在議會演說時，呼吁南非所有黑人政黨聯合起來，廢除關于“有償征收土地”的憲法條款，使政府能夠無償征收白人土地并進行再分配。此言一出，輿論一片嘩然。祖馬為什么要呼吁無償征收白人土地？南非土地歸屬問題的癥結在哪兒？南非的土地政治將呈現何種走向？

土地的“發(fā)現”和爭奪

到過南非葡萄園的人，都會對那里肥沃的紅褐色土地印象深刻。在白人看來，紅土地對應的是世代先輩在烈日下開拓所形成的深色皮膚；在黑人眼中，這片土地的顏色卻訴說著祖先遭受殺戮和奴役的血色歷史。

1487年，伴隨著達伽馬穿越南非好望角，歐洲人開始了“發(fā)現”世界的歷程。1652年4月，范·里貝克率領荷蘭東印度公司的船隊在開普敦（Cape Town）登陸，建立南非第一塊殖民地——開普殖民地。此時，在非洲南端生活的原住民科伊桑人仍處于原始社會，沒有現代標準的社會組織，更沒有土地產權的概念。歐洲人據此認為科伊桑人是“未開化的”民族，科伊桑人所居之地是“未墾殖的”土地。換言之，開普屬于“無主之地”，歐洲人可以在這里“合法地”定居和墾殖。經過上百年的殖民，科伊桑人逐漸走向消亡，白人殖民者則逐漸形成一個新的民族，他們自稱為“布爾人”（意思是“農夫”）或“阿非利卡人”（意思是“在非洲定居的人”）。阿非利卡人說阿非利卡語（非洲化的荷蘭語），主要經營奴隸制的農牧場。

1806年，英國占領開普殖民地。1814年，維也納會議確定開普殖民地歸屬英國。之后不久，英國當局宣布在開普殖民地廢除奴隸制，引起阿非利卡人的強烈不滿。大批阿非利卡人挎著步槍、坐著牛車向非洲內陸進發(fā)，開始浩浩蕩蕩的“大遷徙”。在遷徙途中，阿非利卡人與科薩人、祖魯人等黑人族群相遇。與科伊桑人類似，科薩人和祖魯人的土地也處于原始公有狀態(tài)。除了宣稱“此地無主”，根據先占原則予以占有外，阿非利卡人還通過欺詐、賄賂、侵略等手段，使黑人族群首領自愿或被迫割讓土地。1838年阿非利卡人與祖魯人發(fā)生“血河戰(zhàn)役”，祖魯人領袖丁干戰(zhàn)敗被殺，阿非利卡人獲得了大片土地。

跟隨阿非利卡人的路線，英國人也開始向內陸進發(fā)，并與阿非利卡人、黑人發(fā)生了數十年的激烈爭斗。最終在1910年，英國殖民者與阿非利卡人達成妥協(xié)，建立統(tǒng)一的南非聯邦。1913年，南非當局出臺《土著人土地法》，將全國7.3%的土地劃為“保留地”，將黑人限制在保留地內。后來，南非當局又陸續(xù)把一些貧瘠、零散的土地劃為保留地，使黑人的土地約占全國的12.9%。1943年，“種族隔離”（阿非利卡語Apartheid，原意是“分開；隔離、分開的存在和發(fā)展）一詞首次出現。此后，南非當局通過《人口登記法》《特定居住法》《促進班圖自治法》等法律，意圖用法律固化黑人保留地和種族隔離制度。

隨著種族主義的統(tǒng)治政策愈加嚴厲，南非黑人的反抗意識也越發(fā)強烈。1912年，“南非土著人國民大會”在布隆方丹成立，后更名為“南非非洲人國民大會”（簡稱“非國大”）。非國大深受泛非主義影響，主張“黑人是非洲土地上的真正主人”。1955年，由非國大發(fā)起并通過了南非歷史上第一份不分種族、階級和信仰的《自由憲章》（后來成為1996年南非憲法的基石）。《自由憲章》有將近四分之三的篇幅闡述經濟綱領，包括產業(yè)（特別是礦業(yè)）國有化、實行“耕者有其田”的土地改革、全民福利保障等措施。

1959年《促進班圖自治法》通過后，南非當局加快推進黑人保留地的“自治”。黑人的抗議活動遭到鎮(zhèn)壓，非國大被迫轉入地下，并開始組織武裝反抗。1962年，非國大武裝領導人曼德拉被捕，非國大的組織系統(tǒng)逐步撤至國外。直到1990年，在國內反抗和國際壓力下，白人政權承認非國大合法，并釋放曼德拉等政治犯。隨著種族隔離制度被廢除，南非的土地問題也迎來新的轉折點。

非國大土地政策的困境

在《自由憲章》中，非國大提出“耕者有其田”，主張重新分配土地給無地、少地的黑人。直到曼德拉出獄前，非國大仍在堅持非市場方式的土地革命路線。但為了安撫南非白人和外國投資者，實現政權和平轉移，非國大決定放棄激進革命路線，轉而實行“兩步走”戰(zhàn)略：第一步先完成結束種族隔離統(tǒng)治的民族革命，出臺一系列加強經濟平等的舉措，有限調整產權歸屬；第二步再進行產權國有化的社會革命，但社會革命沒有提出具體的時間表。按照“兩步走”戰(zhàn)略，非國大的執(zhí)政綱領《重建與發(fā)展計劃》刪去了土地革命的主張，并在1994年贏得大選后予以實施和鞏固。

總體而言，非國大的土地政策主要涉及三個方面。第一，土地回歸，即追回種族隔離時期（自1913年頒布《土著人土地法》以來）被白人政府強行剝奪的土地。非國大政府于1994年頒布《土地回歸權利法》，成立“土地回歸權利委員會”，幫助索回被強行剝奪的土地。第二，土地再分配，即通過分配國有土地或政府購買白人農田的方式進行再分配。政府購買應堅持“愿買愿賣”原則，按照市場價格贖買。非國大1994年制訂的《重建與發(fā)展計劃》曾計劃五年內將30%（約2500萬公頃）的白人農田分配給80萬無地、少地的黑人。第三，土地所有權，包括確認回歸土地和再分配土地的產權。

實際上，非國大采取了三種路徑來實施其土地政策。一是政治路徑，用非市場方式實現國有化，然后由國家分配土地。二是經濟路徑，國家按市場價格或協(xié)定價格贖買私人土地，然后予以分配。三是法律路徑，國家、集體或個人依照法律要求獲得合法的土地權益。

從法律路徑看，南非涉及土地的法律并不利于土地再分配。1996年憲法第一章第25條規(guī)定：除非依據普遍適用的法律，為了公共利益的目的，并給予賠償之外，任何人的財產不可侵犯。由于《土地回歸權利法》規(guī)定土地權利只能追溯到1913年，這意味著此前兩百多年在“無主土地”上的殖民擴張得到法律保護。即便是1913年以后的土地，由于繁瑣的法律程序、高昂的訴訟費用，再加上時間久遠、舉證困難，給黑人的權利聲索帶來極大困難。2009年起，關于城市土地的回歸訴訟已經解決，未解決的訴訟全部為農村土地。后者多因所在地有森林或礦產，目前的土地擁有者往往以私有產權不可侵犯為由拒絕歸還。

從經濟路徑看，在很長一段時間里，非國大的土地政策聚焦于所有權轉移，忽略了農民獲得土地以后的資本、技術等援助。2010年曾一度有90%的再分配土地沒能轉化為農業(yè)用地，造成約30多萬農場工人失業(yè)，使改革起到適得其反的效果。2010年后，南非政府加強了機械、灌溉、化肥等方面的后續(xù)支持，但又使得本就吃緊的財政預算更加捉襟見肘。在此情況下，《重建與發(fā)展計劃》完成30%土地再分配的期限被一再拖延到2025年。

從政治路徑看，南非并未真正踐行，但鄰國津巴布韋做了一回“表率”。津巴布韋曾經是一個白人農場經濟占主導的國家。獨立伊始，津政府也實行“愿買愿賣”的土改政策，招致一些革命老戰(zhàn)士和底層民眾的不滿。2000年，革命老戰(zhàn)士掀起搶占白人農場運動。2002年，津政府宣布無償征收980萬公頃的白人土地，用以安置黑人農民，導致該國白人大批出逃。津政府的激進措施不僅重創(chuàng)本國經濟，還遭到歐美國家的嚴厲制裁，曾經的“非洲糧倉”陷入饑饉的漩渦。

值得注意的是，津巴布韋模式在非國大領導層和南非黑人中仍頗有市場，他們反倒對非國大的“兩步走”戰(zhàn)略頗有微詞。南非憲法規(guī)定政府可以為了“公共利益”征收私人財產，但必須給予賠償。主張通過政治路徑解決土地問題的人認為，“耕者有其田”、自然資源全民共享等理念就屬于公共利益，但問題是南非政府無力按照市場價格進行征收，這正是現在祖馬呼吁修改憲法條款的原因。

存在著長期隱憂

自1994年種族隔離統(tǒng)治終結以來，非國大連續(xù)五次贏得全國大選，有賴于黑人族群的大力支持。不過，由于祖馬政府頻頻曝出挪用公款、政商勾結等丑聞，導致非國大在去年8月地方選舉中的支持率創(chuàng)下1994年以來的歷史新低。

城市黑人群體一直是非國大的盟友，但是2008年以后，黑人中產階級與非國大漸行漸遠，現已基本倒向反對黨民主聯盟一方。南非工會大會是非國大執(zhí)政聯盟的成員之一，2013年南非工會大會的最大分支金屬制造工會退出執(zhí)政聯盟，直接導致非國大在曼德拉灣市選舉失利。2015年5月，曼德拉母校黑爾堡大學舉行學生會換屆選舉，民主聯盟下屬的青年組織擊敗非國大領導的學生會，引起不小的社會震動。工人、學生和黑人中產階級過去是非國大主要依靠的城市力量，如今這三個群體的離心傾向已經嚴重削弱非國大在城市中的支持率。

與此同時，黑人農民則成為非國大的票箱。根據南非城鄉(xiāng)兩層的市政選舉規(guī)則：八個大都市的選民有權投兩張選票，選舉地方執(zhí)政黨和本選區(qū)的議員；鄉(xiāng)村選民除了有權投出以上兩張選票外，還可以投第三張選票，用以選舉所屬行政大區(qū)的議員。因此，在席位設置方面，南非市政選舉的城鄉(xiāng)分離模式更有利于鄉(xiāng)村選民。在2016年選舉中，非國大雖然在多個大城市失去絕對多數席位，但繼續(xù)保持超過半數的全國支持率，很大一部分歸功于鄉(xiāng)村的支持。因此祖馬此時提出土地征收問題，更像是一種增加支持率的策略。不過，將祖馬的修憲講話僅僅理解為姿態(tài)或虛張聲勢可能也不盡準確。隨著在城市的地位持續(xù)下降，非國大只能選擇擁抱鄉(xiāng)村，以維護其基本盤。而且，加快土地改革還有利于非國大拉攏主張激進政策的第三大黨經濟自由斗士黨，推動兩黨達成政治聯盟，鞏固非國大的執(zhí)政地位。

但如果拋開選舉等因素，從道德、經濟、社會等角度看，則可以發(fā)現土地問題中存在著影響南非政治走向的隱憂。第一，公平程度。非國大的創(chuàng)始人杜比曾這樣解釋黑人反抗白人的理由：“你們（白人）100萬人占據四分之三的土地，我們（黑人）600萬人卻只有四分之一的土地，這不公平?！辈贿^，杜比并沒有回答究竟什么樣的比例才是公平的。假設2025年南非完成將30%白人土地轉移給黑人的目標，屆時南非黑人人口將達到白人的十倍以上，那么在杜比的眼中，這是否達到公平了呢？

第二，成本壓力。土地再分配曾是革命時期的響亮口號，但土地再分配需要大量的經費投入，并可能出現勞動生產率降低的結果。由于在城市打工的收入高于種地所得，因此許多黑人農民把再分配獲得的土地閑置或用于住宅建設，導致農業(yè)產出大幅下降。在南非財政日趨緊張的背景下，這種政治正確、但自損內功的土地改革能夠持續(xù)多久？

第三，白人態(tài)度。涉及土地再分配問題，人們往往會忽視白人的利益。根據南非農場主聯盟的數據，自1991年至今，共有1824人在農場襲擊中身亡，并且近年來襲擊數量呈遞增態(tài)勢，激化了白人的不滿情緒。假設黑人獲得30%的再分配土地后仍不滿足，或者政府采取無償征收政策，南非白人會做何選擇？

非國大的土地政策在奪取政權時發(fā)揮了顯著的動員作用，但并未觸及黑白族群在土地問題上的深層次矛盾。隨著曼德拉光環(huán)逐漸遠去，過去被掩蓋的隱憂逐漸浮現，南非的土地問題正在接近變革的拐點。南非需要的是超越框架的勇氣，而非選票利益的算計，唯有如此才能應對土地政治的暗礁與險灘。

（作者為中國社科院世界經濟與政治研究所助理研究員）