瀆職罪因果關(guān)系認(rèn)定實踐問題分析

李忠誠，法學(xué)博士，最高人民檢察院反貪污賄賂總局二局副局長（正廳級），最高人民檢察院機(jī)關(guān)首批全國檢察業(yè)務(wù)專家，國家檢察官學(xué)院高級檢察教官和多所大學(xué)兼職教授、中國法學(xué)會中國刑事訴訟法學(xué)研究會常務(wù)理事、最高人民檢察院講師團(tuán)成員。

自1990年起先后在報刊上發(fā)表文章210余篇。主編、參寫了《刑事訴訟法修改建議稿與論證》《中國檢察業(yè)務(wù)教程》等著作10余部。主持國家級課題10余項。參與多起全國有影響的重大疑難案件的督辦、指導(dǎo)與協(xié)調(diào)工作，并先后多次參加中外人權(quán)對話、論壇及中韓、中俄、中烏等司法協(xié)助條約和被判刑人移管條約的談判工作。

一、間接因果關(guān)系以及責(zé)任人的劃分

玩忽職守罪通常是國家機(jī)關(guān)工作人員不履行職責(zé)或者不認(rèn)真履行職責(zé)，一般都不能直接侵害公共財產(chǎn)、國家和人民利益，而是通過違章生產(chǎn)、冒險作業(yè)、非法采礦等違法行為這些“中介因素”，為危害結(jié)果的發(fā)生提供了原因力，并與之相結(jié)合而導(dǎo)致了危害結(jié)果的發(fā)生。在這種情況下，瀆職行為與危害后果之間的關(guān)系不如中介因素的力量直接，也就是說，導(dǎo)致危害后果發(fā)生的最直接的因素是中介因素——被監(jiān)管單位的工作人員的違法犯罪行為。國家機(jī)關(guān)工作人員因瀆職行為沒有履行或者沒有認(rèn)真履行監(jiān)管行為以阻止被監(jiān)管單位及其人員違法犯罪行為的繼續(xù)，從而發(fā)生危害的結(jié)果。

如消防人員張某、韓某等5人在對某歌廳檢查中，對歌廳電路方面存在的火災(zāi)隱患雖然發(fā)現(xiàn)了但未提出整改意見，只是罰款了事。一個星期后，由于歌廳員工李某私接電源煮面條，導(dǎo)致電線短路，引發(fā)大火，致使20余人死亡。在此案中，直接引發(fā)火災(zāi)的原因是李某私接電源，導(dǎo)致電線短路起火，這是瀆職行為與危害結(jié)果建立因果聯(lián)系的必要環(huán)節(jié)。也就是說沒有李某這一中介因素的行為，張某、韓某等人的不作為，可能不一定發(fā)生火災(zāi)的后果。但是，如果張某、韓某等人，發(fā)現(xiàn)隱患后，能及時予以排除，可能就不會發(fā)生火災(zāi)事故。張某、韓某等人的瀆職行為正是借助李某這一中介因素導(dǎo)致了危害結(jié)果的發(fā)生。這里，就涉及到對張某、韓某等人的行為如何認(rèn)定、處罰的問題。類似此案的問題，在實踐中發(fā)生的較多，瀆職行為相對于直接導(dǎo)致危害結(jié)果發(fā)生的中介因素而言，其與危害結(jié)果之間的因果聯(lián)系程度相對較弱，單純從自然主義的、存在論的角度，它們之間的因果聯(lián)系很可能逃出司法機(jī)關(guān)的審查視野，司法實踐中往往很難認(rèn)定，影響了案件的查處。這就是我們強(qiáng)調(diào)瀆職罪中玩忽職守罪的因果關(guān)系多為間接因果關(guān)系的原因所在。而司法實踐中，作為“中介因素”的被監(jiān)管單位的工作人員因為違法犯罪行為導(dǎo)致危害結(jié)果的發(fā)生，行為人多被追究了刑事責(zé)任，在有人已經(jīng)對發(fā)生的危害后果承擔(dān)刑事責(zé)任的情況下，國家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職行為往往容易被人忽視、讓人同情，而失去承擔(dān)刑事責(zé)任的社會支持。這也是瀆職案件存在的“發(fā)現(xiàn)難、立案難、取證難、處理難”的重要原因之一。瀆職罪特別是玩忽職守中的因果關(guān)系多為間接因果關(guān)系。這主要是因為瀆職行為與危害結(jié)果之間還往往出現(xiàn)或者發(fā)生違法犯罪的介入因素，瀆職行為只有與違法犯罪這一介入因素相結(jié)合時才產(chǎn)生危害后果。這種結(jié)合方式是既有瀆職行為存在，又有違法犯罪發(fā)生，在危害結(jié)果發(fā)生前，這兩種行為同時存在。作為中介因素的違法犯罪行為是以積極的方式存在的，瀆職行為是以消極的方式存在的。因此，國家機(jī)關(guān)工作人員對瀆職行為與介入的違法犯罪行為相結(jié)合共同作用而發(fā)生的危害結(jié)果負(fù)責(zé)。

二、多因一果關(guān)系中直接責(zé)任人的認(rèn)定問題

多種原因造成一個危害后果的問題，是一種十分常見的瀆職犯罪。在危害后果確定的情況下，如何確定責(zé)任人的責(zé)任就顯得十分重要。

首先，在共同危害結(jié)果面前，要區(qū)分瀆職罪因果關(guān)系與普通刑事犯罪的因果關(guān)系。在瀆職罪認(rèn)定和處理時，我們應(yīng)當(dāng)區(qū)分這兩種因果關(guān)系。我們說對犯罪的共同結(jié)果而言，瀆職行為與作為中介因素的普通刑事犯罪行為都是危害結(jié)果的原因行為，在整個原因與結(jié)果的框架體系內(nèi)，粗略劃分時，可以這樣來認(rèn)定，但要具體到區(qū)分責(zé)任時，則要把兩種因果關(guān)系區(qū)別開來，即在瀆職罪犯罪構(gòu)成的范圍內(nèi)研究瀆職行為與危害結(jié)果之間的因果關(guān)系。在普通刑事犯罪構(gòu)成的范疇內(nèi)研究被監(jiān)管單位及其工作人員違反規(guī)章行為與危害結(jié)果之間的因果關(guān)系。只有這樣才能準(zhǔn)確認(rèn)定監(jiān)督管理人員和被監(jiān)督管理的單位及其工作人員在共同的危害結(jié)果發(fā)生后應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

其次，研究瀆職罪的因果關(guān)系時，應(yīng)當(dāng)對瀆職行為對危害結(jié)果所起的作用大小來認(rèn)定其刑事責(zé)任的有無和大小。一個危害結(jié)果發(fā)生后，我們從結(jié)果倒查原因時，發(fā)現(xiàn)許多國家行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都對同一個經(jīng)營單位享有監(jiān)督管理的職權(quán)，當(dāng)這個被監(jiān)督管理的單位因違法經(jīng)營而發(fā)生重大傷亡事故后，應(yīng)當(dāng)由本溯源，看哪個國家機(jī)關(guān)對此單位的經(jīng)營活動有管理監(jiān)督的職責(zé)，看相關(guān)的人員是否認(rèn)真履行了監(jiān)督管理職責(zé)，從而確定他們的責(zé)任有無和大小。

如某省火災(zāi)背后的瀆職案涉及公安、消防、工商、城管、文化等部門執(zhí)法人員的瀆職罪的責(zé)任問題。在處理這樣的案件時，要查明他們各自的職責(zé)所在和履行職責(zé)的具體情況，從而查明他們的行為與危害后果之間的因果關(guān)系。2009年1月31日深夜，F(xiàn)J省某市拉丁酒吧在營業(yè)中因消費者燃放煙花引燃酒吧頂棚的易燃材料發(fā)生火災(zāi)，造成15人死亡、24人受傷、直接經(jīng)濟(jì)損失346500元的嚴(yán)重后果.事故發(fā)生后，9人被追究了刑事責(zé)任：某市工商局城關(guān)工商所所長林某光犯濫用職權(quán)罪，判處有期徒刑3年；某市公安局城關(guān)派出所航華社區(qū)責(zé)任民警許某某犯濫用職權(quán)罪，判處有期徒刑3年；某市消防大隊大隊長林某榮犯濫用職權(quán)罪，判處有期徒刑3年；某市消防大隊副大隊長鄭某林犯濫用職權(quán)罪判處有期徒刑5年，犯受賄罪判處有期徒刑1年6個月，決定執(zhí)行有期徒刑6年；某市消防大隊參謀程某某犯濫用職權(quán)罪判處有期徒刑4年6個月，犯受賄罪判處有期徒刑1年，決定執(zhí)行有期徒刑5年；某市城建監(jiān)察大隊市容中隊中隊長林某升犯濫用職權(quán)罪，判處有期徒刑1年6個月；某市城建監(jiān)察大隊市容中隊監(jiān)察員林某犯濫用職權(quán)罪，判處有期徒刑1年6個月。某市公安局治安大隊副大隊長林某仕犯濫用職權(quán)罪，判處有期徒刑3年；某市科技文體局文化市場稽查隊負(fù)責(zé)人馬某某犯玩忽職守罪，判處有期徒刑3年。一起火災(zāi)案件，竟然有多個行政執(zhí)法部門的多個行政執(zhí)法人員為此承擔(dān)刑事責(zé)任。我們從這起案件的細(xì)節(jié)中可以看他們的瀆職行為與危害后果之間的因果關(guān)系的簡單脈絡(luò)。2008年5月，F(xiàn)J省某市拉丁酒吧業(yè)主鄭某某在事先得到時任某市工商局城關(guān)工商所所長林某光承諾照顧的情況下，持偽造場所面積的場所租賃合同復(fù)印件等材料，到某市城關(guān)工商所辦理了營業(yè)執(zhí)照。此后，被告人林某光在發(fā)現(xiàn)該酒吧實際營業(yè)面積達(dá)到300多平方米且超范圍經(jīng)營的情況下，雖有要求整改，但在該酒吧未整改繼續(xù)營業(yè)的情況下，沒有依法取締。2008年6月，時任某市公安局城關(guān)派出所航華社區(qū)責(zé)任民警許某強(qiáng)在例行檢查中，發(fā)現(xiàn)該酒吧未取得消防批準(zhǔn)文件先行開業(yè)且存在諸多安全隱患的情況下，收受該酒吧業(yè)主鄭某某的賄賂2000元后，未依法予以查處，且在此后的檢查中提前通風(fēng)報信，泄露公安機(jī)關(guān)檢查行動的訊息。2008年67月間，某市消防大隊在消防安全檢查過程中，發(fā)現(xiàn)該酒吧在無消防批準(zhǔn)文件的情況下擅自開業(yè)，責(zé)令該酒吧停業(yè)。時任某市消防大隊大隊長林某榮應(yīng)該酒吧業(yè)主鄭某某的請托，答應(yīng)予以照顧，授意時任某市消防大隊副大隊長鄭某林讓該酒吧補(bǔ)辦消防手續(xù)后恢復(fù)營業(yè)，鄭某林從中收受鄭某某的賄賂1萬元。2008年12月23日，時任某市消防大隊參謀程某某在消防安全檢查過程中，發(fā)現(xiàn)該酒吧的安全出口數(shù)量、疏散寬度和距離不符合國家規(guī)定，且存在出口門內(nèi)開、火災(zāi)事故應(yīng)急照明燈數(shù)量不足、個別滅火器過期等嚴(yán)重安全隱患的情況下，收受鄭某某的賄賂5000元后，未按規(guī)定處理，反而指導(dǎo)鄭某某“補(bǔ)辦”裝修工程消防設(shè)計審核，并應(yīng)鄭某某的要求找無室內(nèi)裝修資質(zhì)的人員幫助該酒吧設(shè)計圖紙。2008年12月31日，鄭某某持無室內(nèi)裝修資質(zhì)人員設(shè)計的圖紙等材料到長樂市消防大隊，申請辦理裝修工程消防設(shè)計審核。被告人林某榮予以受理，交由被告人鄭某林和程某某主辦。被告人鄭某林審核同意了該酒吧消防設(shè)計，并于2009年春節(jié)前夕收受鄭某某的賄賂3000元。2009年1月20日，被告人林某榮同意受理該酒吧裝修工程竣工驗收。2008年9月26日，時任某市城建監(jiān)察大隊市容中隊中隊長的林某升和監(jiān)察員林某發(fā)現(xiàn)該酒吧在門口空地上違章搭蓋，但礙于該酒吧業(yè)主鄭某某和林某是校友關(guān)系，沒有依法查處，反而放任其在國慶節(jié)期間搶建，由于該違章搭蓋，導(dǎo)致緊急情況下人員無法及時疏散。2008年11月6日，時任某市公安局治安大隊副大隊長林某仕在執(zhí)法檢查過程中，發(fā)現(xiàn)該酒吧存在多項安全隱患，且無娛樂經(jīng)營許可證和消防等批準(zhǔn)文件的情況下，收受該酒吧業(yè)主鄭某某的賄賂2000元后，未將檢查發(fā)現(xiàn)的問題如實上報或作進(jìn)一步處理。2008年12月25日，時任某市科技文體局文化市場稽查隊負(fù)責(zé)人馬某峰根據(jù)群眾的舉報，發(fā)現(xiàn)該酒吧超范圍從事娛樂演出活動的情況下，收受該酒吧業(yè)主鄭某某的賄賂2000元后，未依法予以查處。

由于上述9名被告人的瀆職行為，導(dǎo)致拉丁酒吧在存在嚴(yán)重安全隱患的情況下繼續(xù)非法營業(yè)。2009年1月31日深夜，拉丁酒吧在營業(yè)中因消費者燃放煙花引燃酒吧頂棚的易燃材料發(fā)生火災(zāi)，造成15人死亡、24人受傷、直接經(jīng)濟(jì)損失346500元的嚴(yán)重后果。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)過偵查，將案件移送人民法院審判。法院經(jīng)審理認(rèn)為，被告人林某榮、林某光、林某仕、許某強(qiáng)、林某升、林某犯濫用職權(quán)罪，鄭某林、程某江犯濫用職權(quán)罪、受賄罪，馬某峰犯玩忽職守罪。2009年5月26日至6月5日期間，某市人民法院分別對上述案件公開開庭審理。2009年10月16日，某市人民法院分別對上述案件作出一審判決：被告人林某榮犯濫用職權(quán)罪，判處有期徒刑3年；被告人鄭某林犯濫用職權(quán)罪判處有期徒刑5年，犯受賄罪判處有期徒刑1年6個月，決定執(zhí)行有期徒刑6年；被告人程某江犯濫用職權(quán)罪判處有期徒刑4年6個月，犯受賄罪判處有期徒刑1年，決定執(zhí)行有期徒刑5年；被告人林某光犯濫用職權(quán)罪，判處有期徒刑3年；被告人林某仕犯濫用職權(quán)罪，判處有期徒刑3年；被告人許某強(qiáng)犯濫用職權(quán)罪，判處有期徒刑3年；被告人馬某峰犯玩忽職守罪，判處有期徒刑3年；被告人林某升犯濫用職權(quán)罪，判處有期徒刑1年6個月；被告人林某犯濫用職權(quán)罪，判處有期徒刑1年6個月。

一審判決后，被告人林某榮、林某升、林某未上訴，判決生效。被告人林某光、林某仕、馬某峰、許某強(qiáng)、鄭某林、程某江不服判決，提出上訴。2009年11月20日和24日，F(xiàn)Z市中級人民法院對林某光濫用職權(quán)案、林某仕濫用職權(quán)案、馬某峰玩忽職守案以及許某強(qiáng)濫用職權(quán)案，分別作出終審裁定：駁回上訴，維持原判。2009年12月3日，F(xiàn)Z市中級人民法院對鄭某林濫用職權(quán)、受賄案作出終審判決：上訴人鄭某林犯濫用職權(quán)罪，判處有期徒刑4年；犯受賄罪，判處有期徒刑1年6個月，決定執(zhí)行有期徒刑5年。2009年12月7日，F(xiàn)Z市中級人民法院對程某江濫用職權(quán)、受賄案作出終審判決：上訴人程某江犯濫用職權(quán)罪，判處有期徒刑3年6個月；犯受賄罪，判處有期徒刑1年，決定執(zhí)行有期徒刑4年。

一起火災(zāi)事故，涉及公安機(jī)關(guān)的治安、消防、派出所的民警和工商、城市監(jiān)察、文化等部門9名國家機(jī)關(guān)工作人員對此承擔(dān)了刑事責(zé)任。這些執(zhí)法人員在執(zhí)法的過程中都有瀆職行為，因此，對火災(zāi)后果都要在各自的職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)責(zé)任。所以說，在面對客觀存在的損害后果分析瀆職罪因果關(guān)系時，我們不僅要分清普通刑事案件中的有關(guān)行為人的犯罪行為與損害后果之間的因果關(guān)系，對普通刑事案件作出準(zhǔn)確的認(rèn)定和處理，還要分清瀆職罪中的因果關(guān)系。對承擔(dān)相應(yīng)監(jiān)管職責(zé)而瀆職的國家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職犯罪做出準(zhǔn)確的認(rèn)定和處理。

最后，查辦瀆職案件時，我們經(jīng)常會遇到，有關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員是在各自的職責(zé)范圍內(nèi)履行職責(zé)，所以，分別對各自在其職責(zé)范圍內(nèi)不作為或者亂作為的瀆職行為分別作出認(rèn)定，并根據(jù)對危害后果所起的作用大小進(jìn)行處罰。這似乎給人一種國家機(jī)關(guān)工作人員重復(fù)負(fù)責(zé)的感覺，即一個火災(zāi)事故多個國家機(jī)關(guān)的工作人員承擔(dān)了刑事責(zé)任，對不同的國家機(jī)關(guān)工作人員而言都是各自的責(zé)任所在，但對一個犯罪后果而言，責(zé)任主體似乎有疊加的感覺，說白了就是承擔(dān)責(zé)任的人多了。其實，這就是多因一果情況下多責(zé)任主體的認(rèn)定問題，從理論上說，這就是權(quán)力與義務(wù)對等，職權(quán)與責(zé)任對等。因為每個國家機(jī)關(guān)及其工作人員都在自己的職責(zé)范圍工作，互不隸屬，都從各自的職責(zé)角度來管理，每個環(huán)節(jié)如果認(rèn)真負(fù)責(zé)都可能阻止危害結(jié)果的發(fā)生，但他們都沒有依法履行職責(zé)，所以，都要在自己的職責(zé)范圍內(nèi)承擔(dān)瀆職罪的責(zé)任。

司法實踐中還經(jīng)常有聯(lián)合執(zhí)法的情況。如果在多部門聯(lián)合執(zhí)法的情況下，聯(lián)合執(zhí)法人員沒有認(rèn)真履行職責(zé)，導(dǎo)致危害后果發(fā)生時，如何認(rèn)定因果關(guān)系呢？筆者認(rèn)為，這種表面聯(lián)合執(zhí)法，實則分工負(fù)責(zé)，有關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員都各自在其職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)相關(guān)事務(wù)處理。如果有關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員在聯(lián)合執(zhí)法中沒有依法履行職責(zé)而產(chǎn)生損害后果的則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，其中聯(lián)合執(zhí)法的負(fù)責(zé)部門或者牽頭部門的相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任。

三、決策行為、實行行為與危害后果之間因果關(guān)系的問題

由于瀆職犯罪的特殊性，很多瀆職犯罪多發(fā)生在國家機(jī)關(guān)工作人員履行職責(zé)中。但近年來，隨著有關(guān)制度特別是權(quán)力運行機(jī)制的健全和完善，很多瀆職行為往往是由集體決策后實施，這就涉及到對于集體決策能否追究個人責(zé)任、集體責(zé)任和個人責(zé)任如何劃分等問題?，F(xiàn)在一些地方之所以存在嚴(yán)重破壞能源資源和生態(tài)環(huán)境瀆職犯罪問題，主要根源在于當(dāng)?shù)卣募w決策，讓國土、林業(yè)、環(huán)保等監(jiān)管部門具體執(zhí)行，對于由集體研究做出錯誤決定的行為，致使公共財產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的，應(yīng)該如何處理等，在司法實踐中，很難統(tǒng)一認(rèn)識，影響了瀆職案件的查辦工作。

對于單位瀆職犯罪如何追究具體責(zé)任人的問題，筆者認(rèn)為，總的原則是召集人或者主持人，作為該項決議的提起人或者與項目有某種聯(lián)系而對提出不同意見的人加以阻攔、指責(zé)，要求通過的，應(yīng)該由負(fù)責(zé)人承擔(dān)主要責(zé)任；有關(guān)的人員如果在集體會議上故意隱瞞真實情況，而誤導(dǎo)大家作出錯誤決策的，應(yīng)該由承辦人負(fù)主要責(zé)任?？傊?，領(lǐng)導(dǎo)集體研究的決策情況比較復(fù)雜，應(yīng)當(dāng)按照過錯的原則確立有關(guān)人的員的責(zé)任大小[1]。

注釋：

[1]“兩高”《關(guān)于辦理瀆職刑事案件的司法解釋（一）》第5條第2款明確規(guī)定：以“集體研究”形式實施的瀆職犯罪，應(yīng)當(dāng)依照刑法分則第九章的規(guī)定追究國家機(jī)關(guān)負(fù)有責(zé)任的人員的刑事責(zé)任.對于具體執(zhí)行人員，應(yīng)當(dāng)在綜合認(rèn)定其行為性質(zhì)﹑是否提出反對意見﹑危害結(jié)果大小等情節(jié)的基礎(chǔ)上決定是否追究刑事責(zé)任和應(yīng)當(dāng)判處的刑罰。