海外權(quán)益/利益保護(hù)：機(jī)制建設(shè)尚需完善

不能把眼睛光盯著海外，關(guān)鍵還是先要把國(guó)內(nèi)的各種相關(guān)機(jī)制理順。

肖河：中國(guó)要想提高海外權(quán)益/利益保護(hù)能力，首先還是要從完善國(guó)內(nèi)立法做起。對(duì)于任何一個(gè)國(guó)家來(lái)說(shuō)，進(jìn)行海外權(quán)益/利益保護(hù)的前提都是要確定誰(shuí)、在何種情況下、采取何種手段來(lái)加以保護(hù)。在這方面，西方國(guó)家就比較成熟和明確。例如在海外公民人權(quán)保護(hù)方面，一旦它們發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)胤筛緡?guó)法律不同、將會(huì)明顯加重處罰時(shí)，就會(huì)采取保護(hù)措施。比如說(shuō)一個(gè)澳大利亞人在其他國(guó)家觸犯死罪，但是按照本國(guó)法律罪不至死，那么澳大利亞政府就會(huì)進(jìn)行干預(yù)。當(dāng)然，在這種極端情況下，西方國(guó)家大概也只能和中國(guó)一樣，通過(guò)外交交涉或者私下交易來(lái)予以處置。中國(guó)現(xiàn)在的最主要問(wèn)題就是沒(méi)有建立起法律框架，自己沒(méi)有理順。需要強(qiáng)調(diào)的是，海外權(quán)益/利益保護(hù)不能只關(guān)注海外，因?yàn)槿魏我粋€(gè)國(guó)家在海外采取行動(dòng)都會(huì)遇到很多困難，一旦真正遭遇危險(xiǎn)，任何國(guó)家都沒(méi)有絕對(duì)的把握予以及時(shí)保護(hù)。因此，中國(guó)要加強(qiáng)海外權(quán)益/利益保護(hù)，關(guān)鍵其實(shí)還是要在國(guó)內(nèi)明確各個(gè)行為主體的海外安保責(zé)任，通過(guò)健全的制度防患于未然。目前，無(wú)論是在立法還是在政策協(xié)調(diào)方面，中國(guó)都還有很多不足，不僅立法方面缺口較大而且也沒(méi)有建立起高效的部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。

2015年4月6日，也門(mén)西部荷臺(tái)達(dá)港，中國(guó)公民正在等待登艦撤離。

中國(guó)國(guó)內(nèi)設(shè)有一個(gè)專門(mén)的海外安保部際聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，由外交部牽頭，有發(fā)改委、國(guó)資委、交通部、教育部、國(guó)家旅游局、軍方和安全部門(mén)等各單位參加。問(wèn)題在于這一協(xié)調(diào)機(jī)制以外交部為中心，但外交部又僅僅是一個(gè)正部級(jí)單位，和其他部委同級(jí)，這就給協(xié)調(diào)工作帶來(lái)了巨大的困難。同時(shí)，外交部自身的資源也極為有限。外交部負(fù)責(zé)處理領(lǐng)事保護(hù)事務(wù)的領(lǐng)保中心和海外使領(lǐng)館不論是人力、物力、財(cái)力都非常有限。兩到三年間，他們每年要處理的海外領(lǐng)事事件由六萬(wàn)起迅速上升到十幾萬(wàn)起，而在2016年相關(guān)專職工作人員總共只有407名，總預(yù)算僅約3000萬(wàn)元。可以說(shuō)已經(jīng)嚴(yán)重超載，遑論協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)采取行動(dòng)。其次，作為協(xié)調(diào)中心的外交部和其領(lǐng)保中心不僅很難協(xié)調(diào)其它各部門(mén)，而且在其它部門(mén)確有需要時(shí)，也很難提供足夠的信息。

這一協(xié)調(diào)機(jī)制在實(shí)際工作中遇到了很多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。以利比亞、也門(mén)和越南的撤僑為例，它們雖然是中國(guó)保護(hù)行動(dòng)的重大成就，但是也暴露出了一些長(zhǎng)期得不到解決的協(xié)調(diào)問(wèn)題。例如，在救援中中國(guó)政府往往會(huì)動(dòng)員企業(yè)來(lái)具體執(zhí)行撤離任務(wù)，但是最后卻沒(méi)有向相關(guān)企業(yè)支付合理的補(bǔ)償。當(dāng)時(shí)執(zhí)行企業(yè)不僅墊付了支出，還承擔(dān)了其他成本，但是在撤僑后各部門(mén)卻都認(rèn)為自己沒(méi)有補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)和責(zé)任，甚至說(shuō)沒(méi)人知道該由誰(shuí)來(lái)買(mǎi)單，至今還是爛賬。國(guó)家動(dòng)員企業(yè)協(xié)助撤僑，但最后還欠著企業(yè)的錢(qián)，這并不是資源不足，而是國(guó)內(nèi)的政策協(xié)調(diào)出現(xiàn)了大的漏洞。參照其它主要大國(guó)的作法，往往明確規(guī)定了是由得到救援的一方承擔(dān)支出。但是中國(guó)在這方面還沒(méi)有明確的規(guī)定和說(shuō)明，各部門(mén)就算有心承擔(dān)也會(huì)遇到預(yù)算管理問(wèn)題，所以這方面亟需立法。

除了權(quán)責(zé)模糊以外，中國(guó)現(xiàn)在推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略，也遇到了很多政策不協(xié)調(diào)、不配套的問(wèn)題。比如說(shuō)推動(dòng)“一帶一路”雖然是國(guó)家意志，但是很多配套機(jī)制卻沒(méi)有跟上，很多損失最后都只能由企業(yè)獨(dú)自承擔(dān)。例如，政府部門(mén)可能會(huì)給對(duì)企業(yè)布置任務(wù)前往高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)投資。但是一旦出現(xiàn)問(wèn)題，又會(huì)強(qiáng)調(diào)“不能讓政府包攬一切”，強(qiáng)調(diào)企業(yè)的投資是市場(chǎng)行為，要自己負(fù)責(zé)、自己解決這個(gè)問(wèn)題。除此以外，海外權(quán)益/利益開(kāi)拓進(jìn)程和原有的評(píng)價(jià)機(jī)制不匹配的問(wèn)題也極為突出。很多承擔(dān)著“走出去”任務(wù)的大型國(guó)有企業(yè)就認(rèn)為，它們執(zhí)行的是擴(kuò)展中國(guó)經(jīng)濟(jì)存在的戰(zhàn)略任務(wù)，但是在考核時(shí)的指標(biāo)還是外匯收入。事實(shí)上，如果展開(kāi)海外合作的目的是擴(kuò)大中國(guó)的影響力，增進(jìn)雙邊關(guān)系，那么就應(yīng)該考核一些更加長(zhǎng)期和綜合的指標(biāo)，但是現(xiàn)實(shí)中最后考核的還是利潤(rùn)。這兩種目標(biāo)在很多時(shí)候是存在沖突的，利潤(rùn)壓力很可能迫使企業(yè)采取損害長(zhǎng)期目標(biāo)的做法。

中國(guó)的海外工業(yè)園建設(shè)也同樣面臨著這一問(wèn)題?，F(xiàn)在很多規(guī)劃的目標(biāo)就是要仿照中國(guó)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在海外建立中國(guó)式的工業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)。在國(guó)內(nèi)，這一任務(wù)往往是由地方政府承擔(dān)，考慮的是長(zhǎng)期和綜合目標(biāo)。但是在“走出去”的過(guò)程中，承擔(dān)這一任務(wù)的卻變成了大型國(guó)有企業(yè)。但是現(xiàn)在國(guó)企董事會(huì)的任期卻只有三年，要遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于地方政府的任期，而利潤(rùn)則是任期考核中的重要硬指標(biāo)。因此，為了滿足國(guó)內(nèi)考核要求，經(jīng)營(yíng)工業(yè)園區(qū)的企業(yè)很多時(shí)候必須“急功近利”，常常在商業(yè)談判中處于不利地位并付出了很多本來(lái)可以避免的成本。這些具體案例都說(shuō)明，當(dāng)前中國(guó)“走出去”的上層戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和中層、下層的制度安排之間還是不匹配的，存在很多互相削弱、互相掣肘的環(huán)節(jié)。“走出去”企業(yè)面臨著新形勢(shì)，承擔(dān)著新任務(wù)，但是管理它們的卻還是舊框架。

因此，談到海外權(quán)益/利益保護(hù)，我個(gè)人認(rèn)為難點(diǎn)不在國(guó)外。國(guó)外確實(shí)存在困難，但是這些困難并不是只有中國(guó)需要面對(duì)，中國(guó)所獨(dú)有的問(wèn)題蘊(yùn)含于自身之中。不能把眼睛光盯著海外，關(guān)鍵還是先要把國(guó)內(nèi)的各種相關(guān)機(jī)制理順。從現(xiàn)實(shí)角度來(lái)看，要想提升部門(mén)協(xié)調(diào)效能，很可能還是要通過(guò)發(fā)改委或者國(guó)資委等經(jīng)濟(jì)部門(mén)。這是因?yàn)橹贫雀镄滦枰忻鞔_的受益者來(lái)予以推動(dòng)，而企業(yè)和經(jīng)濟(jì)部門(mén)最有動(dòng)力去理順這一系列環(huán)節(jié)。

鐘飛騰：考評(píng)機(jī)制與海外權(quán)益/利益保護(hù)的收益的分配是一個(gè)非常重要的方面。比如說(shuō)匯率方面的改革，經(jīng)濟(jì)部門(mén)會(huì)是很明顯的受益者。但海外權(quán)益/利益保護(hù)的具體受益者是誰(shuí)？沒(méi)人知道——當(dāng)大家都是受益者的時(shí)候，就沒(méi)人有積極性去干這個(gè)事情了。讓經(jīng)濟(jì)部門(mén)去推很可能是一個(gè)思路，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)部門(mén)推好了，收益很明顯，企業(yè)的稅收、就業(yè)等各方面的指標(biāo)都會(huì)改善。但讓外交部門(mén)去推動(dòng)，那就只能講奉獻(xiàn)了。

國(guó)外有很多體制機(jī)制建設(shè)方面的經(jīng)驗(yàn)是可以采納的。比如說(shuō)中國(guó)學(xué)生經(jīng)常申請(qǐng)一些歐美基金會(huì)的錢(qián)，這些基金會(huì)的錢(qián)是不用交稅的，而且企業(yè)給智庫(kù)捐的錢(qián)還可以抵稅。為什么美國(guó)的智庫(kù)可以不斷地發(fā)布報(bào)告呢？就是它們能從社會(huì)上籌錢(qián)。企業(yè)為什么愿意把錢(qián)給智庫(kù)呢？是因?yàn)榭梢缘侄?。學(xué)界也提過(guò)一些相關(guān)建議，如鼓勵(lì)企業(yè)給“一帶一路”做一些公益活動(dòng)或者投資，如果在國(guó)內(nèi)可以避稅就會(huì)構(gòu)成對(duì)企業(yè)的激勵(lì)。比如說(shuō)可以資助相關(guān)的社會(huì)智庫(kù)，而有關(guān)智庫(kù)必須定期公布其研究成果，這就構(gòu)成了重要的社會(huì)公共產(chǎn)品。