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    鄞州:財(cái)政監(jiān)督走向“績效”時(shí)代

    2017-05-04 21:29:26陳波童怡心
    浙江人大 2017年4期
    關(guān)鍵詞:鄞州區(qū)人代會績效

    陳波+童怡心

    政府的財(cái)政資金是否都用在了“刀刃”上,取得實(shí)效如何?這是百姓心中常有的疑惑。近年來,鄞州區(qū)人大常委會扎實(shí)推進(jìn)預(yù)算績效監(jiān)督工作,不僅以“看得見、摸得著”的成效消除百姓疑惑,還助推了部門科學(xué)決策。

    初衷:財(cái)政預(yù)算不能成為“糊涂賬”

    鄞州,地處長江三角洲南翼,歷來經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)。2016年,全區(qū)一般公共預(yù)算收入達(dá)207.7億元。

    財(cái)政資金取之于民,用之于民。但在現(xiàn)實(shí)的財(cái)政分配中,盲目切割財(cái)政“蛋糕”現(xiàn)象屢見不鮮,缺乏績效約束的財(cái)政預(yù)算安排,漸漸淪為一筆“糊涂賬”。

    巨額財(cái)政資金用到了哪里,取得了什么效果,這不僅是百姓心中常有的疑惑,也是鄞州區(qū)人大不得不回答的現(xiàn)實(shí)問題。

    為扭轉(zhuǎn)財(cái)政資金“重投入、輕管理、更不重效益”的局面,根據(jù)2011年財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于開展預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》,鄞州區(qū)人大常委會于2012年7月出臺了《關(guān)于預(yù)算績效監(jiān)督的若干規(guī)定》,在全國率先建立了縣(市、區(qū))級人大預(yù)算績效監(jiān)督制度。

    該規(guī)定明確,以預(yù)算支出結(jié)果為導(dǎo)向,推進(jìn)政府預(yù)算績效管理為目的,把預(yù)算績效監(jiān)督的著眼點(diǎn)貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和問責(zé)的全過程,建立“前評審、中評估、后評價(jià)及結(jié)果運(yùn)用評議”4項(xiàng)評估機(jī)制,從而促進(jìn)政府增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性,提高預(yù)算執(zhí)行的準(zhǔn)確率。

    按照規(guī)定,每年區(qū)人代會上,政府部門提交年度預(yù)算草案的同時(shí),必須提交一份詳細(xì)的預(yù)算績效目標(biāo)草案,征求人大代表意見和建議。這也意味著,政府部門要想拿到錢,就必須開出“陳情書”,重點(diǎn)說明“為什么要花錢”、“花多少錢”、“怎樣花錢”、“達(dá)到什么效果”。

    翻開厚厚的《寧波市鄞州區(qū)2016年專項(xiàng)資金預(yù)算績效目標(biāo)(草案)》,記者看到,這份“目標(biāo)書”詳細(xì)表述了89個項(xiàng)目的資金用途、開支進(jìn)度、績效目標(biāo)等內(nèi)容。以第1頁“鄞州區(qū)2016年城區(qū)環(huán)衛(wèi)保潔項(xiàng)目預(yù)算績效目標(biāo)”為例,“目標(biāo)書”不僅列明了實(shí)施依據(jù)、績效目標(biāo)、預(yù)算安排、保障措施,還以表格形式,清楚羅列了路面保潔經(jīng)費(fèi)測算明細(xì),市容清理、“城市家具”和橋梁護(hù)欄清洗費(fèi)用測算明細(xì),公廁管理經(jīng)費(fèi)測算明細(xì),以及各項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度安排。

    “這樣一本明細(xì)賬,就等于給資金使用單位戴上了‘緊箍。”鄞州區(qū)人大常委會財(cái)經(jīng)工委相關(guān)工作人員表示,有了績效目標(biāo)作對照,就能更清晰地判斷政府有沒有“亂花錢”、“多花錢”,方便人大代表管好財(cái)政開支。

    而這樣的“目標(biāo)書”在提交人代會前,已經(jīng)過了嚴(yán)格的審查:一般每年8月至9月,由各部門提交下一年度的預(yù)算績效目標(biāo)報(bào)告,財(cái)政部門委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估,再由人大常委會于每年的10月底、11月初,邀請專家、代表召開績效目標(biāo)專家評審會。

    經(jīng)過層層評審把關(guān),部門立項(xiàng)中的“水分”盡可能被“擰干”。評審會后調(diào)整的績效目標(biāo)(草案),由區(qū)政府提交人大常委會會議審議通過后,單獨(dú)提交人代會審查批準(zhǔn)。經(jīng)人代會審議通過后,由財(cái)政部門在批復(fù)部門預(yù)算的同時(shí),批復(fù)績效目標(biāo)。

    2012年11月,根據(jù)鄞州區(qū)人大常委會在現(xiàn)場評審會提出的整改意見,財(cái)政部門最終將28個項(xiàng)目的8.25億元編入2013年預(yù)算,核減了3.11億元。

    一經(jīng)“試水”,就嘗到“甜頭”,更堅(jiān)定了鄞州區(qū)人大持之以恒推進(jìn)預(yù)算績效監(jiān)督工作的信心和決心。

    2013年,鄞州區(qū)人大常委會將預(yù)算績效監(jiān)督實(shí)施項(xiàng)目增至28個,2014年擴(kuò)大到 1500萬以上的所有項(xiàng)目,2015年擴(kuò)大到1000萬以上的項(xiàng)目,2016年再擴(kuò)大到500萬以上的項(xiàng)目。

    現(xiàn)狀:從“多討錢”到“用好錢”

    “財(cái)政資金是‘燙手山芋。要不到足夠的錢沒辦法開展工作,錢要了沒有花出預(yù)期效果也要被扣分。我們2013年?duì)幦×藚^(qū)級財(cái)政預(yù)算資金9078萬元,2014年我們調(diào)整了預(yù)算安排思路,只打算申報(bào)683萬元的資金。”

    2014年9月的鄞州區(qū)人大常委會會議結(jié)束后,區(qū)教育局局長王建平頗有感觸。

    鄞州區(qū)人大常委會財(cái)經(jīng)工委原副主任朱裕高介紹說,預(yù)算績效監(jiān)督工作開展以來,部門績效意識明顯增強(qiáng)?!皡^(qū)人大常委會制定預(yù)算績效監(jiān)督制度后,區(qū)政府也下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理改革的意見》,并重新修訂了財(cái)政專項(xiàng)資金管理辦法,在全區(qū)全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作?!?/p>

    如今許多部門在申請財(cái)政資金時(shí),更為慎重?!霸?014年預(yù)算編制過程中,民政局等部門就主動提出,要求減少鎮(zhèn)村養(yǎng)老服務(wù)中心建設(shè)等項(xiàng)目預(yù)算?!敝煸8哒f。

    出現(xiàn)這種從“多要錢”到“用好錢”的變化,與績效監(jiān)督工作中的“后評價(jià)”環(huán)節(jié)密不可分。自實(shí)施預(yù)算績效監(jiān)督起,鄞州區(qū)人大常委會每年確定7個部門的7個項(xiàng)目在常委會會議上進(jìn)行績效評議,確保一屆內(nèi)政府所有組成部門輪流評議一遍。

    區(qū)政府報(bào)告績效運(yùn)行結(jié)果,區(qū)人大評議組報(bào)告每個項(xiàng)目的評估報(bào)告,常委會組成人員現(xiàn)場打分投票,現(xiàn)場宣讀測評結(jié)果。根據(jù)測評結(jié)果,下達(dá)整改通知書,限期反饋整改情況。

    2012年10月,區(qū)人大常委會聽取和審議了7個重點(diǎn)項(xiàng)目的績效評價(jià)結(jié)果以及綜合評價(jià)工作報(bào)告,并針對農(nóng)村菜市場改造超范圍補(bǔ)助、農(nóng)民健康體檢財(cái)政補(bǔ)貼人數(shù)不實(shí)、公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目人為拆分工程規(guī)避招投標(biāo)等問題提出20余條意見建議,要求相關(guān)部門整改落實(shí)。

    剛剛從評議現(xiàn)場“應(yīng)考”通過的王建平,正是有感而發(fā)。

    這樣的制度設(shè)計(jì),確保了預(yù)算績效監(jiān)督取得了“看得見、摸得著”的成效:2014年核查30個項(xiàng)目,申請預(yù)算22.47億元,最終編入預(yù)算15.8億元,核減預(yù)算資金6.67億元;2015年43個項(xiàng)目,申請預(yù)算27.61億元,最終編入預(yù)算26.61億元,核減了1億元;2016年區(qū)級預(yù)算安排500萬元以上項(xiàng)目數(shù)量由最初的92個減少到89個,核減預(yù)算資金2.5億元。

    不過,這項(xiàng)制度更為人稱道的地方,還在于以預(yù)算績效為抓手,切實(shí)推動了部門決策科學(xué)性的提高,“許多部門及時(shí)完善了政策導(dǎo)向?!?/p>

    一個典型的例子,是“老年樂園建設(shè)工程”。按照政策規(guī)定,每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都要建老年樂園,但現(xiàn)實(shí)情況是城區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)供求失衡,城區(qū)養(yǎng)老院“一床難求”,而該區(qū)某鎮(zhèn)花了3000多萬元建設(shè)的老年樂園,卻出現(xiàn)了空床現(xiàn)象。

    “運(yùn)行成本大,服務(wù)又跟不上,審議中代表們認(rèn)為應(yīng)該重點(diǎn)建設(shè)區(qū)域性的中心養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu),現(xiàn)在政策已作了相應(yīng)調(diào)整。”朱裕高說,績效目標(biāo)監(jiān)督,使預(yù)算決策更加科學(xué),從原來的“拍腦袋定預(yù)算”,向“要錢有目標(biāo)”轉(zhuǎn)變。

    “各部門要爭取到財(cái)政資金,就必須制訂科學(xué)的績效目標(biāo)、周密的工作計(jì)劃、合理的績效指標(biāo)和資金需求,并主動減少低效項(xiàng)目的申請?!敝煸8弑硎尽?/p>

    展望:實(shí)現(xiàn)200萬元以上項(xiàng)目全覆蓋

    從2012年試水至今,鄞州區(qū)人大預(yù)算績效監(jiān)督工作可謂蹄疾步穩(wěn)。他們以自己的探索,在一定程度上解決了財(cái)政分配方式不合理問題,實(shí)現(xiàn)了從人為隨意分錢到制度科學(xué)分錢的轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)集中財(cái)力辦大事,將有限財(cái)政資金用到最有效益、最急需的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和改善民生事業(yè)上來。

    回首5年多來的實(shí)踐,鄞州區(qū)人大常委會相關(guān)同志感觸頗深。

    一個最現(xiàn)實(shí)的問題是,人大自己的力量有限,如何在預(yù)算編制上人代會前,將相關(guān)基礎(chǔ)性工作做細(xì)做實(shí)?答案是,借力中介機(jī)構(gòu)。

    在這方面,他們積累了有益經(jīng)驗(yàn)?!捌刚垉?yōu)秀中介機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)工作,按不低于30%的比例抽查資金補(bǔ)助對象,并通過實(shí)地勘察、座談走訪、財(cái)務(wù)審計(jì)、對比分析等手段全面掌握項(xiàng)目實(shí)施情況及存在的問題。在集中評審時(shí),聽取中介機(jī)構(gòu)的評審報(bào)告后,區(qū)人大對中介機(jī)構(gòu)的報(bào)告質(zhì)量和工作情況進(jìn)行打分,根據(jù)打分結(jié)果由財(cái)政支付評價(jià)費(fèi)用,使評價(jià)工作更加客觀公正?!眳^(qū)人大常委會辦公室相關(guān)工作人員介紹說。

    朱裕高認(rèn)為,預(yù)算績效監(jiān)督工作能出成效,“完善制度、規(guī)范實(shí)施是基礎(chǔ),公平公正、陽光操作是關(guān)鍵?!?/p>

    鄞州區(qū)人大常委會出臺的《關(guān)于預(yù)算績效監(jiān)督的若干規(guī)定》,為工作明確了方向。在推進(jìn)過程中,他們始終注重規(guī)范財(cái)經(jīng)工委初審、常委會會議審議、人代會審查等監(jiān)督程序,增強(qiáng)了人大監(jiān)督的嚴(yán)肅性和有效性。而細(xì)化的績效目標(biāo)、工作計(jì)劃、預(yù)算明細(xì)及績效指標(biāo)等,切實(shí)解決了原來“缺乏可審性”問題,使預(yù)算監(jiān)督“看得懂、講得清”。

    “你覺得你的績效目標(biāo)可行嗎?”“這么多資金,確實(shí)都是需要的嗎?”“預(yù)期效益指標(biāo)能否如期實(shí)現(xiàn)?”在每年的預(yù)算績效目標(biāo)評審會上,專家、人大代表類似的追問,都會不留情面地“拋向”部門負(fù)責(zé)人。

    保證預(yù)算績效監(jiān)督的可持續(xù)性,堅(jiān)持公開公平是基本原則。為此,鄞州區(qū)人大常委會在制度設(shè)計(jì)過程中,力求讓預(yù)算的制定、執(zhí)行、結(jié)果都在陽光下運(yùn)行。在具體操作中,借助高校、中介和審計(jì)的力量,廣泛吸收人大代表、專家、群眾的意見建議,使民主的力量全程參與預(yù)算績效監(jiān)督的各個環(huán)節(jié),促使預(yù)算單位形成自我約束機(jī)制和績效責(zé)任。據(jù)介紹,目前區(qū)政府直屬的交通、城管、人社等多個部門,都相繼成立了績效評估科。

    “預(yù)算績效監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是提高財(cái)政資金的使用效益,提升政府理財(cái)水平?!敝煸8弑硎?,人大實(shí)施預(yù)算績效監(jiān)督,不僅更加有效地履行了自身的監(jiān)督職能,也使財(cái)政預(yù)算監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了從程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督、從制度性監(jiān)督向效益性監(jiān)督、從前置性監(jiān)督向全過程監(jiān)督的轉(zhuǎn)變。

    船起錨,必遠(yuǎn)行?!敖窈?,我們將考慮增加事前的績效目標(biāo)聽證會環(huán)節(jié)。同時(shí),個別部門績效評價(jià)的量化數(shù)據(jù)也不是很科學(xué),有待改進(jìn)??冃н\(yùn)行及評價(jià)情況,也要在人代會報(bào)告中予以呈現(xiàn)。我們希望,通過幾年努力,力爭將所有200萬元以上的項(xiàng)目都納入監(jiān)督范圍。”鄞州區(qū)人大常委會財(cái)經(jīng)工委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示。

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