寧波：為民敢擔當履職有作為

甬仁言

誠信、務(wù)實、開放、創(chuàng)新，這些出現(xiàn)在寧波大街小巷的標語，是寧波人耳熟能詳?shù)摹皩幉ň瘛?，更是寧波發(fā)展過程中一次次“再出發(fā)”的原動力，引領(lǐng)著寧波不斷開拓奮進。

5年來，寧波市各級人大秉承務(wù)實、創(chuàng)新的“寧波精神”，不忘初心，篤實前行，在基層民主政治建設(shè)中一步一個腳印。從模糊立法到精準立法，從“平面”到“立體”的代表聯(lián)絡(luò)工作，從“管牢”到“管好”的財政監(jiān)督，從“要結(jié)果”到“要效果”的建議督辦……無論是理念轉(zhuǎn)變還是舉措創(chuàng)新，寧波市各級人大在如何做實、做硬、做強人大監(jiān)督，有效行使立法權(quán)、重大事項決定權(quán)、發(fā)揮代表作用等方面，創(chuàng)造出了一個個具有劃時代意義的創(chuàng)新典范。

精準立法 注重實效

作為較早具有地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，寧波市人大已有近30年的立法史，在引領(lǐng)、規(guī)范、促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展中，發(fā)揮了不可或缺的重要作用。近5年來，寧波市第十四屆人大常委會更加注重人大在立法過程中的主導(dǎo)作用，圍繞提高立法質(zhì)量，突出實效，規(guī)范流程，在科學(xué)立法、民主立法等方面做出了諸多有益的嘗試和探索，走出了一條醞釀充分、審議到位、評估科學(xué)的精準立法之路。

開門立法，是寧波市人大實施精準立法的路徑之一。

2012年5月，寧波市人大常委會剛換屆不久，便向社會各界發(fā)出了征集五年立法規(guī)劃建議項目的“英雄帖”，廣大市民、人大代表和社會組織紛紛來電來函提出立法建議。當年8月，在此基礎(chǔ)上擬定的《寧波市十四屆人大常委會五年立法規(guī)劃項目庫（草案）》，再次通過《寧波日報》等媒體向社會各界征求意見。最后，在充分聽取民意的基礎(chǔ)上，形成了包含50件項目的五年立法規(guī)劃項目庫。而這，也正是寧波市第十四屆人大常委會的立法藍圖。

立哪些法，群眾有發(fā)言權(quán)，如何讓立法過程充分吸納民意，更是寧波市人大開門立法的重要內(nèi)容。2016年以來，為制定寧波市文明行為促進條例，寧波市人大常委會法工委、教科文衛(wèi)工委與市文明辦聯(lián)合組成立法調(diào)研組，深入調(diào)研，廣納民意。其間，立法調(diào)研組通過媒體開展“不文明行為”調(diào)查，受眾覆蓋200多萬人次，還通過網(wǎng)絡(luò)開展問卷調(diào)查，網(wǎng)上網(wǎng)下共20多萬人直接參與，共征集到市民意見建議20792條，為該條例草案起草提供了重要的參考依據(jù)。為科學(xué)制定《寧波市大氣污染防治條例》，全市488名人大代表走進代表聯(lián)絡(luò)站聽取基層群眾對該法規(guī)草案的意見建議，共收集反饋意見建議1769條次，為條例草案提請人代會審議奠定了基礎(chǔ)。

“人民群眾對立法的期盼，已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題?！卑凑樟?xí)總書記對立法工作的明確要求，寧波市人大常委會不斷規(guī)范立法機制和程序，還在科學(xué)立法、提高立法質(zhì)量方面創(chuàng)造了很多“寧波經(jīng)驗”。

在審議表決法規(guī)草案時，常遇到部分代表對個別條款意見分歧較大。如果這些條款又是法規(guī)草案中起核心、支架性作用的重要條款，不著重加以審議將嚴重影響立法質(zhì)量。2015年6月25日，寧波市十四屆人大常委會第二十三次會議表決通過了《寧波市人大常委會法規(guī)草案重要條款單獨表決辦法》。對法規(guī)草案中個別意見分歧較大的重要條款實行單獨表決，這在當時全國同類城市中尚屬首創(chuàng)，它有利于常委會組成人員充分表達對法規(guī)草案所涉關(guān)鍵問題的看法和主張，使立法審議的焦點更為集中，立法過程更加科學(xué)、民主。

開展立法后評估，是寧波市人大常委會檢驗該法規(guī)是不是“管用”，提高立法質(zhì)量的另一項創(chuàng)新舉措。2013年，市人大常委會對《寧波市市政設(shè)施管理條例》進行了立法后評估。這部1999年1月1日起施行的法規(guī)，2004年根據(jù)行政許可法的要求作了修改。

然而，隨著市政管理體制的改革發(fā)展，國家法制的逐步完善，其主要內(nèi)容與現(xiàn)行有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章存在重復(fù)或者不一致，某些方面已無法適應(yīng)實際管理需要。為此，市人大常委會在寧波人大網(wǎng)開設(shè)立法評估專欄，通過網(wǎng)絡(luò)公開征求人大代表、市民和社會各界對該條例的意見和建議，并請市城管局和浙江萬里學(xué)院分別形成執(zhí)法部門評估稿和專家評估稿。同時，市人大常委會法工委會同城建環(huán)資工委就此進行了專題調(diào)研，并提出了廢止該條例，適時進行單項立法，或者對該條例進行適當修改，繼續(xù)將其作為市政設(shè)施管理的一般法等兩種建議方案，并書面征求了相關(guān)部門的意見。最后，綜合形成的評估報告提交市人大常委會會議進行了書面審議，次年該條例被列為立法修改項目，2015年10月寧波市十四屆人大常委會第二十五次會議修訂了該條例。

除此之外，寧波市十四屆人大常委會還對《寧波市象山港海洋環(huán)境和漁業(yè)資源保護條例》、《寧波市民辦教育促進條例》等5件地方性法規(guī)進行了評估。為進一步規(guī)范立法后評估制度，2016年8月，寧波市人大常委會還著手制定了《寧波市人大常委會立法后評估工作辦法》，使該項制度駛?cè)肓艘?guī)范化發(fā)展的軌道。

5年來，寧波市人大常委會共制定法規(guī)11件、修改（修訂）12件、廢止2件。在此期間，寧波市人大還通過成立立法咨詢專家?guī)?、啟動人代會立法程序等途徑不斷提高立法質(zhì)量。目前，寧波市人大常委會根據(jù)市委《關(guān)于進一步發(fā)揮市人大及其常委會在立法工作中主導(dǎo)作用的意見》，又及時啟動了《寧波市制定地方性法規(guī)條例》的立法工作。

持續(xù)監(jiān)督 久久為功

5年來，寧波市人大及其常委會把監(jiān)督工作作為行權(quán)履職的重中之重，不斷拓展監(jiān)督思路，積極探索監(jiān)督形式，緊緊抓住屆初確定的重點監(jiān)督主線，以釘釘子精神持續(xù)監(jiān)督，直至推動民生改善。

食品安全事關(guān)每個百姓的身體健康和生命安全，廣受市民關(guān)切。自2012年以來，寧波市第十四屆人大常委會連續(xù)5年將食品安全監(jiān)督寫入常委會工作報告，將其列為年度重點監(jiān)督議題。

2012年，寧波市人大常委會成立5個執(zhí)法檢查組，分赴各區(qū)縣（市）和功能區(qū)檢查食品安全法規(guī)落實情況。

2013年4月底，常委會組織部分常委會組成人員和人大代表，按照“五放心一安全”要求，兵分7路開展持證暗訪和突擊檢查，并分3組趕赴江北、鄞州等地開展專項視察。后來，還成立了一支由市民、媒體記者和人大代表等50人組成的食品安全監(jiān)督團，明察暗訪了316家食品單位，發(fā)現(xiàn)了涉及種植、養(yǎng)殖、加工、運輸、銷售和餐飲等各個環(huán)節(jié)的諸多問題。

2013年，寧波市人大常委會開始實施專題詢問制度，其首場專題詢問便劍指食品安全。會上，12位常委會組成人員和人大代表就監(jiān)管工作難點和群眾關(guān)注的“早產(chǎn)奶”、“毒蛋糕”等熱點問題，向市政府和有關(guān)部門提出了詢問，分管副市長和食安委所涉24家成員單位負責(zé)人逐條作出回答，并作出承諾。

針對食品安全問題整改的薄弱環(huán)節(jié)，2014年5月中旬，市人大常委會領(lǐng)導(dǎo)帶隊赴鄞州等地專項視察小餐飲食品安全情況。

2015年6月，市人大常委會主任會議專題聽取了市食安辦關(guān)于全市學(xué)校食堂及周邊食品安全工作情況匯報，督促政府圓滿完成百萬學(xué)生餐飲安全工程三年行動計劃。

2016年，寧波市人大常委會在前四年連續(xù)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，對2012年以來的寧波市食品安全推進工作開展 “回頭看”，專題聽取和審議五年來寧波市食品安全工作情況。此外，還首次委托第三方就食品安全工作開展評估，在全市范圍內(nèi)發(fā)放回收調(diào)查問卷2200份，并形成調(diào)查分析報告，為人大提高監(jiān)督針對性提供了依據(jù)。

五年一貫的連續(xù)監(jiān)督，終于督出了成效，督聚了民心。中國社科院發(fā)布的2015年國家《公共服務(wù)藍皮書》的“食品安全問題得到改善最大的城市”中，寧波位列第三。從社會調(diào)查情況來看，有89.5%的受訪居民對寧波市食品安全狀況表示滿意，比全國食品安全狀況滿意率高出近5個百分點。

圍繞民生、聚焦發(fā)展，寧波市人大常委會開展的監(jiān)督工作，不一而足。除了食品安全工作，寧波市人大還圍繞生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護、法院民事執(zhí)行等經(jīng)濟社會發(fā)展的重點問題，綜合運用專題詢問、視察調(diào)研、專項審議、執(zhí)法檢查等手段，持續(xù)監(jiān)督問效。

事實上，除了民生議題的監(jiān)督，寧波市人大常委會在全口徑預(yù)算監(jiān)督方面也輸送了很多“寧波經(jīng)驗”。2013年，寧波市人大常委會通過出臺關(guān)于加強市屬相關(guān)開發(fā)園區(qū)預(yù)算監(jiān)督的實施意見，探索將市屬相關(guān)開發(fā)園區(qū)預(yù)算納入人大監(jiān)督范圍，為基層人大消除預(yù)算監(jiān)督“盲區(qū)”，真正實現(xiàn)全口徑預(yù)算提供了實踐經(jīng)驗。

綱舉目張 決定大事

2013年10月，“菲特”臺風(fēng)給寧波造成了百年一遇的特大洪澇災(zāi)害。次月，市人大常委會作出了《關(guān)于抗洪救災(zāi)和災(zāi)后恢復(fù)重建工作的決議》。這一迅速反應(yīng)，得益于2013年10月寧波市十四屆人大常委會第十二次會議通過的《寧波市人大常委會討論決定重大事項辦法》，它也意味著寧波市十四屆人大常委會探索實踐重大事項決定權(quán)正式走上規(guī)范化道路。

長期以來，地方人大重大事項決定權(quán)在行使中普遍存在程序性決定多、實體性決定少，被動性決定多、主動性決定少，號召性決定多、可操作性決定少等問題。從實踐層面看，產(chǎn)生這些問題的主要原因：一是范圍界定不夠明晰；二是操作程序不夠規(guī)范；三是貫徹執(zhí)行不夠到位。

為依法做實重大事項決定權(quán)，逐步縮小制度設(shè)計與實際功效的差距，寧波市人大常委會制定的討論決定重大事項辦法對“重大事項”的范圍進行了界定，首次采取了原則規(guī)定、具體列舉和兜底條款相結(jié)合的方法，列出了議而必決、議而可決、報告?zhèn)浒傅热?0項重大事項清單。

近年來，寧波市人大常委會把做實重大事項決定權(quán)作為補齊人大工作短板、加強人大工作和推動人大制度與時俱進的重要內(nèi)容，在憲法和法律框架內(nèi)，對重大事項決定權(quán)的行使進行了深入實踐和持續(xù)探索。據(jù)統(tǒng)計，2012年4月至2016年9月，寧波市十四屆人大常委會圍繞改革發(fā)展、民主法治、社會民生等重大事項，共作出各類決議、決定49項（不包括立法決定、人事任免決定、代表職務(wù)變動決定等），其中實體性決定17項，數(shù)量超過前兩屆實體性決定的總和。

此外，為進一步推動重大事項決定權(quán)在寧波基層人大的探索實踐，寧波市人大常委會還積極總結(jié)、推廣寧?？h的人大代表票決政府實事項目制度。在此之前，政府實事項目也由全體人大代表在人代會上通過政府工作報告形式進行審議表決，但所有實事工程項目已被捆綁打包，重大事項決定基本只是走個程序，群眾反映的意愿沒有得到最大程度的體現(xiàn)。票決制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表在廣泛收集民意、匯總項目、票決工程項目、監(jiān)督項目實施、測評項目等環(huán)節(jié)中全程參與，讓代表依法享有的監(jiān)督權(quán)及重大事項決定權(quán)有了運行的平臺。更重要的是，票決制還推動了政府重大行政決策的科學(xué)化和民主化。為此，寧波市人大常委會在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，形成了《寧波市人大常委會關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實事工程代表票決制指導(dǎo)意見》，在全市范圍推廣該制度。目前，我省還在全省范圍內(nèi)推行人大代表票決民生實事項目制度。