反壟斷不能死摳法條

【摘要】反壟斷法不僅為了維護(hù)自由、公平的競(jìng)爭(zhēng)，還要促進(jìn)、提升市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率，因此對(duì)于壟斷之利和反壟斷中蘊(yùn)涵的辯證法，必須明察。反壟斷法是合理性與合法性高度統(tǒng)一、充分講“理”的一種法?！斗磯艛喾ā芳捌錀l文，只是為判斷一種行為是否合乎市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求提供一種分析的框架或方法，其有效實(shí)現(xiàn)高度依賴于整個(gè)社會(huì)形成恰當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)理念；同時(shí)，還要善于在反壟斷法的框架下作細(xì)致、周全的“經(jīng)濟(jì)學(xué)”分析。

【關(guān)鍵詞】反壟斷 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 產(chǎn)業(yè)政策 【中圖分類號(hào)】D922.29 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

反壟斷要顧及不同產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)，與相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策相銜接

壟斷和反壟斷都不是嚴(yán)格的概念，《反壟斷法》規(guī)制壟斷協(xié)議、濫用包括行政權(quán)力在內(nèi)的任何優(yōu)勢(shì)、損害競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)營(yíng)者集中等三大壟斷行為，但壟斷并非一無(wú)是處。知識(shí)產(chǎn)權(quán)就是一種合法的壟斷；在低集中度的市場(chǎng)，比如農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)是低效甚至毀滅性的，俗話說(shuō)“谷賤傷農(nóng)”，所以對(duì)農(nóng)民的壟斷協(xié)議或協(xié)同行為不僅不該反，反而應(yīng)予以鼓勵(lì)、扶持。《反壟斷法》中還有研發(fā)創(chuàng)新、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、節(jié)能環(huán)保、進(jìn)出口和中小企業(yè)等卡特爾可以豁免的規(guī)定。更重要的是，根據(jù)《反壟斷法》第1條，反壟斷法不僅為了維護(hù)自由、公平的競(jìng)爭(zhēng)，還要促進(jìn)、提升市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率，而寡頭壟斷結(jié)構(gòu)的市場(chǎng)才是效率最高的市場(chǎng)，因此對(duì)于壟斷之利和反壟斷中蘊(yùn)涵的辯證法，必須明察。

反壟斷法從根本上是要促進(jìn)效率，構(gòu)建并維護(hù)高效率的市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)。反壟斷總是在具體產(chǎn)業(yè)、相關(guān)市場(chǎng)中進(jìn)行的，因而反壟斷法適用及反壟斷執(zhí)法中必須考慮并適應(yīng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的要求和特點(diǎn)。不同產(chǎn)業(yè)有不同的產(chǎn)業(yè)政策，涉及產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)入和特許、價(jià)格、進(jìn)出口、市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)狀況等，競(jìng)爭(zhēng)政策暨反壟斷與一國(guó)的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)際上密不可分，是交織在一起的。

產(chǎn)業(yè)的重要或核心的標(biāo)準(zhǔn)事關(guān)技術(shù)高低、產(chǎn)業(yè)檔次、市場(chǎng)占有率、交易和消費(fèi)的便利，以至交易和國(guó)家的安全，相關(guān)反壟斷應(yīng)當(dāng)促進(jìn)創(chuàng)新、先進(jìn)，不保護(hù)落后，同時(shí)維護(hù)民族利益和國(guó)家安全。比如對(duì)我國(guó)自主的高鐵標(biāo)準(zhǔn)、移動(dòng)通信標(biāo)準(zhǔn)、銀行卡清算標(biāo)準(zhǔn)等，反壟斷應(yīng)允許壟斷協(xié)議；在煤鋼、建材等產(chǎn)業(yè)，低標(biāo)準(zhǔn)意味著浪費(fèi)、低效、污染，反壟斷則應(yīng)禁止相關(guān)低標(biāo)準(zhǔn)同盟，容忍排擠、限制這些落后產(chǎn)能企業(yè)的壟斷行為。

整體而言，我國(guó)的市場(chǎng)集中度未達(dá)應(yīng)然狀態(tài)，處于相對(duì)低效狀態(tài)。自由進(jìn)出、自由度高的市場(chǎng)一般是低集中度的，比如零售、紡織，但其集中度仍不及發(fā)達(dá)國(guó)家；一些集中度本應(yīng)較高的市場(chǎng)如鋼鐵、汽車等，在國(guó)外都是寡頭壟斷，在我國(guó)處于分散而集中度不高的狀況。對(duì)此，反壟斷執(zhí)法應(yīng)配合其他相關(guān)政策，促進(jìn)企業(yè)間合作，上下游連接，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，對(duì)這些領(lǐng)域的并購(gòu)或集中盡量放行。

除政府價(jià)格規(guī)制外，反壟斷也涉及價(jià)格規(guī)制即反價(jià)格壟斷，對(duì)扭曲市場(chǎng)機(jī)制、濫用優(yōu)勢(shì)的價(jià)格行為應(yīng)嚴(yán)厲規(guī)制，但對(duì)正常的市場(chǎng)定價(jià)不要輕易否定。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革要求優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)、低端也優(yōu)質(zhì)，改變民族產(chǎn)業(yè)優(yōu)質(zhì)薄利、低質(zhì)低價(jià)的局面，一味價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)的效果與此要求是相悖的。對(duì)中小經(jīng)營(yíng)者的優(yōu)質(zhì)同盟比如“良心油條哥”、創(chuàng)新優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品或技術(shù)的適當(dāng)壟斷高價(jià)等，應(yīng)給予正面評(píng)價(jià)。

就相關(guān)市場(chǎng)而言，其往往是世界范圍的，一國(guó)的獨(dú)占可能是國(guó)際的寡占，這在反壟斷執(zhí)法中容易被忽視，比如波音和麥道合并，當(dāng)時(shí)多認(rèn)為其損害競(jìng)爭(zhēng)，然而合并后的波音和空客在美歐大飛機(jī)市場(chǎng)雖分別為獨(dú)家壟斷，但它們?cè)谑澜缟洗嬖谥ち业母?jìng)爭(zhēng)。我國(guó)的高鐵、衛(wèi)星定位、銀聯(lián)內(nèi)資獨(dú)占的銀行卡清算產(chǎn)業(yè)等也是如此，此外，它們作為關(guān)鍵性、支柱性產(chǎn)業(yè)還涉及國(guó)家安全。所以對(duì)相關(guān)市場(chǎng)為全球競(jìng)爭(zhēng)的產(chǎn)業(yè)，其壟斷和競(jìng)爭(zhēng)，要在世界范圍內(nèi)加以審視。比如對(duì)南北車合并，要考慮其與日本新干線列車和法國(guó)阿爾斯通形成寡頭競(jìng)爭(zhēng)，以及與國(guó)際上其他較小公司的競(jìng)爭(zhēng)；對(duì)北斗導(dǎo)航推廣所涉各種橫向縱向協(xié)議，應(yīng)當(dāng)從與GPS競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)家安全出發(fā)，給予豁免；在銀行卡清算產(chǎn)業(yè)開(kāi)放后，從效率和安全考慮，應(yīng)維持銀聯(lián)內(nèi)資獨(dú)占地位，避免“窩里斗”，以在維薩、萬(wàn)事達(dá)不可避免進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)的條件下，維護(hù)國(guó)內(nèi)國(guó)際均為寡頭壟斷的有效競(jìng)爭(zhēng)格局。對(duì)相關(guān)市場(chǎng)需要個(gè)案分析，即使相同性質(zhì)的市場(chǎng)也不能簡(jiǎn)單地套用某種模式或方法。比如對(duì)于平臺(tái)企業(yè)，面對(duì)兩邊不同的用戶群體，其中一方可能具有強(qiáng)正外部性，其數(shù)量越多，對(duì)另一方用戶具有的吸引力越強(qiáng)，因此平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者可以采取成本轉(zhuǎn)移的策略，給予平臺(tái)一邊參與者免費(fèi)或者價(jià)格折扣，而對(duì)平臺(tái)另一邊市場(chǎng)參與者按市場(chǎng)定價(jià)。諸如搜索引擎對(duì)消費(fèi)者一方免費(fèi)、對(duì)廣告商采市場(chǎng)定價(jià)，銀行卡清算、交易平臺(tái)對(duì)持卡消費(fèi)者的卡費(fèi)予以折扣或免費(fèi)、對(duì)商戶實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)。

對(duì)于壟斷行業(yè)，則其已然呈現(xiàn)高效的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、合法的寡占和獨(dú)占狀態(tài)，企業(yè)在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)力，對(duì)此必須給予正面肯定，并不斷強(qiáng)化和優(yōu)化。反壟斷所要做的，就是按《反壟斷法》第7條之規(guī)定，在產(chǎn)業(yè)主管機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的行為及價(jià)格依法監(jiān)管、調(diào)控的基礎(chǔ)上，防止其利用合法壟斷的地位損害其他經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益。

要善于在反壟斷法的框架下作細(xì)致、周全的“經(jīng)濟(jì)學(xué)”分析

反壟斷法是合理性與合法性高度統(tǒng)一、充分講“理”的一種法。《反壟斷法》及其條文，只是為判斷一種行為是否合乎市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求提供一種分析的框架或方法，其有效實(shí)現(xiàn)，高度依賴于整個(gè)社會(huì)形成恰當(dāng)?shù)氖袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)理念。所講的“理”，就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之“理”，包括壟斷利弊之理。這就要求法律人、執(zhí)法者和法學(xué)家不能拘泥于法條來(lái)反壟斷，在這個(gè)意義上，要使反壟斷法在社會(huì)生活中得到實(shí)現(xiàn)，理念是比法條更重要的；同時(shí)，還要善于在反壟斷法的框架下作細(xì)致、周全的“經(jīng)濟(jì)學(xué)”分析。當(dāng)前在反壟斷執(zhí)法上面還存在一些問(wèn)題，具體分析主要有以下幾個(gè)方面。

第一，死摳法條。法律對(duì)濫用補(bǔ)貼或交叉補(bǔ)貼雖未有具體規(guī)定，但《反壟斷法》第17條明確授權(quán)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)認(rèn)定該條未列舉的其他濫用行為；而經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)除了營(yíng)業(yè)額這一形式標(biāo)準(zhǔn)外，更應(yīng)考慮該集中是否實(shí)質(zhì)上“具有或者可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果”（《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》第4條）。正由于重形式輕實(shí)質(zhì)，導(dǎo)致對(duì)損害競(jìng)爭(zhēng)的行為無(wú)感，或者對(duì)當(dāng)前盛行的“互聯(lián)網(wǎng)+”“共享經(jīng)濟(jì)”光環(huán)下的競(jìng)爭(zhēng)行為抱有莫名的敬畏，于是對(duì)有些行為，既然法律沒(méi)有相關(guān)的具體規(guī)定也就得過(guò)且過(guò)。

第二，缺乏牢固的公平競(jìng)爭(zhēng)暨市場(chǎng)效率的理念。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，應(yīng)當(dāng)是經(jīng)營(yíng)者基于自身產(chǎn)品成本的質(zhì)量、服務(wù)和價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，一些憑借補(bǔ)貼尤其是外部補(bǔ)貼開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)的行為，毫無(wú)疑問(wèn)是不正當(dāng)、不公平的，競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)該對(duì)該類行為依法加以處置。此外，兩寡頭競(jìng)爭(zhēng)，程度激烈，對(duì)其各自改善經(jīng)營(yíng)和創(chuàng)新的促進(jìn)最大，對(duì)消費(fèi)者最有利，對(duì)于寡頭壟斷的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，反壟斷法不僅不能通過(guò)消滅寡頭的方式予以拆解，反而應(yīng)當(dāng)想方設(shè)法維護(hù)，比如經(jīng)營(yíng)者集中審查應(yīng)該嚴(yán)防削弱寡頭競(jìng)爭(zhēng)的合并，放行有助于強(qiáng)化寡頭競(jìng)爭(zhēng)的并購(gòu)。

第三，執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)更好地協(xié)調(diào)配合。比如針對(duì)以補(bǔ)貼方式競(jìng)爭(zhēng)涉及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為和價(jià)格壟斷，這兩種問(wèn)題在我國(guó)分屬兩個(gè)不同執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職責(zé)，成為一個(gè)“兩不管”領(lǐng)域，是否因此導(dǎo)致疏于對(duì)該行為的應(yīng)有關(guān)注和查處不得而知，但可能性卻是存在的。

第四，相關(guān)市場(chǎng)認(rèn)定問(wèn)題。這在反壟斷中是一個(gè)十分復(fù)雜的技術(shù)問(wèn)題，也與反壟斷理念有著密切關(guān)聯(lián)。理念適當(dāng)、堅(jiān)定，則相關(guān)市場(chǎng)問(wèn)題迎刃而解；理念不明、不正確或者不堅(jiān)定，則“相關(guān)市場(chǎng)”不啻為“公說(shuō)公有理、婆說(shuō)婆有理”而根本扯不清的問(wèn)題。因?yàn)樵谔囟ǚ磯艛喟讣?，?duì)于相關(guān)市場(chǎng)并不存在非此即彼的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)品和地域的范圍究竟多大，全賴執(zhí)法者對(duì)反壟斷法目標(biāo)的正確認(rèn)識(shí)，對(duì)損害競(jìng)爭(zhēng)行為的深惡痛絕以及對(duì)公平競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)效率的執(zhí)著追求，否則相關(guān)市場(chǎng)都無(wú)法合理地確定甚至無(wú)法確定。

除此之外，反壟斷還應(yīng)樹(shù)立安全高于競(jìng)爭(zhēng)的理念，包括交易安全、金融安全、糧食安全、國(guó)家安全，等等。2014年4月15日習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議時(shí)強(qiáng)調(diào)：“構(gòu)建集政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國(guó)家安全體系；既重視發(fā)展問(wèn)題，又重視安全問(wèn)題，發(fā)展是安全的基礎(chǔ)，安全是發(fā)展的條件?！?/p>

對(duì)各類壟斷行為應(yīng)作合理性分析，不能武斷一禁一罰了之

在當(dāng)代反壟斷法中，效率及由此衍生的社會(huì)福祉的價(jià)值高于競(jìng)爭(zhēng)和反壟斷本身。競(jìng)爭(zhēng)一般而言可以提高效率，也即通過(guò)優(yōu)勝劣汰配置社會(huì)資源，促使市場(chǎng)主體不斷改善經(jīng)營(yíng)管理、創(chuàng)新技術(shù)和商業(yè)模式、提供高性價(jià)比的產(chǎn)品和服務(wù)，從而增加社會(huì)總財(cái)富、增進(jìn)消費(fèi)者福利，但并非必然。其一，競(jìng)爭(zhēng)也可能造成資源浪費(fèi)。理論上的理想的競(jìng)爭(zhēng)，信息完全對(duì)稱、交易費(fèi)用為零、產(chǎn)品無(wú)差別，競(jìng)爭(zhēng)失利的經(jīng)營(yíng)者從某一市場(chǎng)退出時(shí)，能將原來(lái)的投資無(wú)損耗地轉(zhuǎn)移到其他市場(chǎng)。但在實(shí)際生活中，信息不完全、存在交易費(fèi)用、產(chǎn)品千差萬(wàn)別，經(jīng)營(yíng)者從某一市場(chǎng)退出時(shí)，不可能無(wú)損耗地轉(zhuǎn)移投資，甚至無(wú)法轉(zhuǎn)移，形成“沉沒(méi)成本”，這是以產(chǎn)能過(guò)剩為表現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)的根本原因。其二，理想競(jìng)爭(zhēng)所要求的分散市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和低集中度市場(chǎng)，是沒(méi)有效率的。無(wú)數(shù)的中小企業(yè)因規(guī)模小，縱有強(qiáng)烈的競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)機(jī)，卻苦于經(jīng)濟(jì)、技術(shù)實(shí)力弱，只能同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)、打價(jià)格戰(zhàn)，利潤(rùn)微薄，朝不保夕，自生自滅，低效而難以創(chuàng)新，其大多數(shù)都難以在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中取得相對(duì)于其他競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的優(yōu)勢(shì)地位，無(wú)法從競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出。其三，若某一特定產(chǎn)業(yè)存在企業(yè)規(guī)模小、市場(chǎng)集中度低的狀況，則必然導(dǎo)致該產(chǎn)業(yè)的低效率，在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中只能“窩里斗”，競(jìng)爭(zhēng)力弱、受人宰割。

競(jìng)爭(zhēng)的趨勢(shì)是集中，形成寡占甚至一家獨(dú)大的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，各行各業(yè)都不例外。在高集中度和中高集中度市場(chǎng)上，競(jìng)爭(zhēng)不再是簡(jiǎn)單的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，而成為集價(jià)格、質(zhì)量、服務(wù)、品牌、標(biāo)準(zhǔn)、管理、創(chuàng)新及國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)于一體的綜合競(jìng)爭(zhēng)，使得競(jìng)爭(zhēng)在寡頭企業(yè)之間、寡頭企業(yè)與非寡頭企業(yè)之間、非寡頭企業(yè)之間全面展開(kāi)。競(jìng)爭(zhēng)不但不會(huì)消失，反而更為激烈，更要緊的是，競(jìng)爭(zhēng)是在高檔次、高水平上展開(kāi)的。只有形成這樣的市場(chǎng)，廣大中小企業(yè)依附于大企業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)鏈，競(jìng)爭(zhēng)才是高效的。

壟斷與競(jìng)爭(zhēng)都是市場(chǎng)配置資源的方式。由市場(chǎng)決定資源配置，就是從盲目無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)到逐漸集中，再形成新的競(jìng)爭(zhēng)和新的壟斷，如此循環(huán)往復(fù)的過(guò)程。為追求自身效率，以及未來(lái)市場(chǎng)地位的不確定性和潛在進(jìn)入者的壓力，會(huì)使壟斷經(jīng)營(yíng)者產(chǎn)生提高效率和創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)，規(guī)模效應(yīng)擁有分散競(jìng)爭(zhēng)所不可比擬的技術(shù)創(chuàng)新能力，又使其更容易及更多地為社會(huì)創(chuàng)造財(cái)富。在激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)條件下，這種效果尤為顯著。因此，各國(guó)反壟斷法均以消費(fèi)者福利、公共利益、經(jīng)濟(jì)效率、國(guó)家利益等為標(biāo)準(zhǔn)重新審視壟斷的市場(chǎng)狀態(tài)，這正是反壟斷法不再直接“反”壟斷的市場(chǎng)暨競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)的原因所在。

促進(jìn)、維護(hù)高效的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與《反壟斷法》之間有著密切的關(guān)系，在經(jīng)營(yíng)者集中審查、各種橫向和縱向壟斷協(xié)議、判斷是否濫用市場(chǎng)支配地位和相關(guān)市場(chǎng)確定等過(guò)程之中，都應(yīng)作合理性分析，不能武斷一禁一罰了之。對(duì)壟斷企業(yè)，當(dāng)然要防止其違反《反壟斷法》從事壟斷協(xié)議、濫用優(yōu)勢(shì)地位等“小動(dòng)作”，但不能責(zé)難其壟斷本身，想方設(shè)法削弱其壟斷的市場(chǎng)地位。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授）

【參考文獻(xiàn)】

①史際春：《<反壟斷法>與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)》，《法學(xué)家》，2008年第1期。

②王曉曄：《反壟斷法與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)》，北京：法律出版社，1998年。

③《習(xí)近平：堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀 走中國(guó)特色國(guó)家安全道路》，新華網(wǎng)，2014年4月15日。

責(zé)編/宋睿宸 美編/于珊