建構(gòu)有效的權(quán)責(zé)體系，防止“責(zé)任虛化”

桑玉成

【摘要】在組織管理中，要有效解決組織管理中的“責(zé)任虛化”問題，需構(gòu)建科學(xué)合理的權(quán)責(zé)體系，從良好權(quán)責(zé)體系的一般要素出發(fā)，科學(xué)合理地分化和分解權(quán)力，健全和完善組織管理制度。只有這樣才能真正將已經(jīng)建立的領(lǐng)導(dǎo)制度和決策制度落到實處。

【關(guān)鍵詞】權(quán)責(zé)體系 組織學(xué) 責(zé)任追究

【中圖分類號】D630 【文獻標(biāo)識碼】A

責(zé)任在管理實踐中是嚴(yán)肅的，在各個管理層級上，都毫無疑問地強調(diào)責(zé)任的理念和舉措，有全面的責(zé)任，也有具體的工作責(zé)任。近年來，一些地方政府也有為落實責(zé)任立下軍令狀的情況，以示其嚴(yán)肅性和規(guī)范性，但事實上，只有構(gòu)建一個完善的權(quán)責(zé)體系才能對組織中的責(zé)任落實起到保障作用。

科學(xué)合理的權(quán)責(zé)體系是組織管理制度的基石

責(zé)任是現(xiàn)代政治乃至于現(xiàn)代管理領(lǐng)域非常重要的甚至是核心的概念和理念，也是現(xiàn)代政治制度和管理制度得以建立的基本出發(fā)點和立足點。從組織學(xué)的角度來看，如果把組織的層級結(jié)構(gòu)視為組織的硬件結(jié)構(gòu)的話，那么責(zé)任體系也就是這個組織的軟件結(jié)構(gòu)。正是這樣的硬件和軟件的有機結(jié)合，才構(gòu)成了一個健全的組織體系。有思想家認(rèn)為，人們之所以想盡種種辦法，來規(guī)范甚至制約權(quán)力，其要義與其說是限制權(quán)力本身，倒不如說是限制不負(fù)責(zé)任的權(quán)力。權(quán)力就其本身來說，既是必要的，也是有益的，但是，如果權(quán)力主體只知道行使權(quán)力，而不對權(quán)力負(fù)起切實的責(zé)任，特別是不能對其行使權(quán)力而帶來的消極后果承擔(dān)實質(zhì)性的責(zé)任，那么必將嚴(yán)重破壞組織管理的一般規(guī)則和原理。

因此，科學(xué)合理的組織制度一定包含著科學(xué)合理的權(quán)責(zé)體系，或者說，正是科學(xué)合理的權(quán)責(zé)體系奠定了科學(xué)合理的組織管理制度的基石。在實踐中，個別單位、地方政府管理沒有效率，或者組織混亂，一個很重要的原因是這些單位或地方政府的權(quán)責(zé)體系不清楚。因此，建構(gòu)完善的權(quán)責(zé)體系對于組織中的責(zé)任落實是極其重要的。

建構(gòu)命令與服從體系、統(tǒng)轄與分工體系、權(quán)力與責(zé)任體系，強化組織管理中的責(zé)任意識和追責(zé)制度

從組織學(xué)的角度來說，所謂的權(quán)責(zé)體系至少包括以下幾個方面：

一是命令與服從體系。組織結(jié)構(gòu)中的命令與服從體系是組織管理得以正常運行的基礎(chǔ)。我們可以把一個組織視為一種類似于金字塔式的結(jié)構(gòu)，在金字塔的最頂端，存在著一個最高的行政首長，然后一層一層自上而下逐層擴大。在這樣的一種結(jié)構(gòu)中，命令自上而下，服從自下而上，形成層層遞進的命令與服從體系鏈。理論上以及實踐中，在這個金字塔的任何一個點上，都應(yīng)該非常清楚地知道其服從誰，可以向誰下達命令?？梢哉J(rèn)為，在這樣的一個命令與服從體系鏈上，任何一個環(huán)節(jié)的錯亂或者脫節(jié)，都將直接導(dǎo)致組織管理的紊亂。任何一位領(lǐng)導(dǎo)干部或者管理人員，都可以在這樣的金字塔上找到其應(yīng)有的地位，也只有非常清楚地認(rèn)識到自己所處的應(yīng)有地位，才能明確自己的責(zé)任之所在。

二是統(tǒng)轄與分工體系。在一個組織體系中，權(quán)力和責(zé)任存在于金字塔平面的每一個點上，盡管每一個點的權(quán)力和責(zé)任的“份量”不一樣。僅從點與面的關(guān)系角度看，如果權(quán)力和責(zé)任集中在一個點（最高點）時，這個點的重力和壓力都是這個組織體系所難以承受的。所以，一種完善的權(quán)責(zé)體系毫無疑問包括了統(tǒng)轄與分工的問題。

作為一個組織，需要體現(xiàn)其命令來源的唯一性和組織管理的統(tǒng)一性。就此而言，組織的最高長官需要有最高的命令權(quán)或者稱之為統(tǒng)轄權(quán)。在此基礎(chǔ)上，也要有必要的授權(quán)和分工，使組織的權(quán)力和責(zé)任實現(xiàn)合理的分化和分解，以便于將權(quán)力和責(zé)任在組織金字塔的平面上得到均衡地分布。無論在理論上還是實踐中，科學(xué)的權(quán)力與責(zé)任分解既是權(quán)力有效行使的必要條件，也是責(zé)任得以切實落實的基本前提。

三是權(quán)力與責(zé)任體系。權(quán)力與責(zé)任體系是整個組織管理中建構(gòu)權(quán)責(zé)體系的關(guān)鍵。如上所述，權(quán)力對于任何一個社會或者任何一個組織都是必要的，但是權(quán)力的功能也不總是正向的，尤其是，當(dāng)行使權(quán)力不負(fù)責(zé)任的時候，權(quán)力的消極意義以及消極后果將得到凸顯。因此，要使權(quán)力的行使能夠與組織管理的目標(biāo)相一致，避免權(quán)力的運行發(fā)生負(fù)向作用，那就一定要將權(quán)力與責(zé)任捆綁在一起。如果能夠把權(quán)力與責(zé)任完全統(tǒng)一起來，使有權(quán)力的人也切實地能夠負(fù)起行使權(quán)力的責(zé)任，那么我們就完全可以放心地把權(quán)力交給任何一個人。在這里可以非常清楚地看到，責(zé)任對于權(quán)力來說，是何等的重要。

權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一主要包含著如下幾個方面：一是，行使權(quán)力的同時必須承擔(dān)責(zé)任，有權(quán)力的人必須同時也是有責(zé)任的人；二是，權(quán)力的大小必須與責(zé)任的大小成正比例關(guān)系；三是，組織管理中建立完備的追責(zé)制度來保證權(quán)力執(zhí)掌者對其行使權(quán)力的后果負(fù)責(zé)。在這里，所謂的責(zé)任不是口頭的表示，而是包括了經(jīng)濟處罰、降職降級、撤職甚至法律責(zé)任等在內(nèi)的責(zé)任追究體系。

需要指出的是，上述三個方面是相互聯(lián)系的統(tǒng)一體，也是構(gòu)成現(xiàn)代組織管理權(quán)責(zé)體系的基本結(jié)構(gòu)性安排和制度性舉措。從這樣的角度看問題，要避免實際工作中的“責(zé)任虛化”問題，強化組織管理中的責(zé)任意識和責(zé)任追究制度，就有必要從上述三大體系的建構(gòu)入手，來健全和完善組織的管理制度。

積極推進組織變革和制度改良，破解“責(zé)任虛化”問題

在我們的組織管理中，權(quán)力缺乏科學(xué)合理的分化和分解、已經(jīng)建立的領(lǐng)導(dǎo)制度和決策制度得不到切實的落實、管理中的責(zé)任主體缺乏明確的定位等，都是導(dǎo)致那種“責(zé)任虛化”問題存在的根源。譬如說，在任何一個管理領(lǐng)域，那種統(tǒng)轄有余而分工不足的問題似有普遍存在。我們在強調(diào)“一把手”主體責(zé)任或者“一崗雙責(zé)”等的時候，其實也在不恰當(dāng)?shù)亟o予了“一把手”過度的管理負(fù)荷和責(zé)任負(fù)荷；與此同時，為防止“一把手”的權(quán)力濫用，又要強調(diào)對“一把手”實行監(jiān)督。而從邏輯上來思考，已經(jīng)承擔(dān)了過度的管理負(fù)荷和責(zé)任負(fù)荷的“一把手”，又如何能夠有效地“被監(jiān)督”呢？如上所述，無論是權(quán)力也好，還是責(zé)任也好，只有實現(xiàn)了合理的分化和分解，才能有效解決責(zé)任的落實問題。一個人包攬了全部或者大部分的權(quán)力，必然也就使其他人的權(quán)力縮小甚至完全失去；一個人承擔(dān)了所有的或者是大部分的責(zé)任，那也就意味著其他人沒有或者不需要承擔(dān)責(zé)任。

在組織管理實踐中無法遵循組織管理的制度規(guī)范，使已經(jīng)建立的領(lǐng)導(dǎo)制度和決策制度得不到切實的落實，也是導(dǎo)致責(zé)任無法落實的重要原因。譬如說，在我們黨內(nèi)，黨章上規(guī)定各級黨的組織基于民主集中制原則，實行黨的委員會體制；另一方面，我們的各級行政組織，按法律規(guī)定實行首長制的體制。而根據(jù)委員會體制，組織體系內(nèi)的所有重大決策，應(yīng)通過委員會的討論程序并實行多數(shù)同意原則決定或者不決定。作為這個體制運行的基本條件，即委員會的所有委員，其地位必須是平等的。但是在我們的實踐中，權(quán)力過于集中的現(xiàn)象仍然存在，這無疑影響到委員會制度下的權(quán)責(zé)體系。同樣，按照法律規(guī)定實行首長制體制的組織內(nèi)，其行政首長往往又難以真正地執(zhí)掌權(quán)力因而也就難以就其權(quán)力的運行負(fù)起切實的責(zé)任。

由此可見，解決組織管理實踐中的責(zé)任虛化問題，不能僅僅停留在倡導(dǎo)與教育的層面，而必須從組織管理的一般原理和規(guī)律出發(fā)，從建構(gòu)良好權(quán)責(zé)體系的一般要素出發(fā)，積極推進組織變革和制度改良。

（作者為中國政治學(xué)會副會長，復(fù)旦大學(xué)教授、博導(dǎo)）

【注：本文系國家哲學(xué)社會科學(xué)基金重大攻關(guān)項目“中國特色社會主義民主政治的程序優(yōu)化與規(guī)范運行”（項目編號：ZD2012075）的階段性研究成果】

【參考文獻】

①朱光磊、張志紅：《“職責(zé)同構(gòu)”批判》，《中國智庫》，2013年第1期。

責(zé)編/孫娜 美編/李祥峰