日本經(jīng)濟(jì)低迷期財(cái)政政策運(yùn)用的思考

摘要：本文首先回顧了20世紀(jì)90年代日本實(shí)施的財(cái)政政策，分析了上述財(cái)政政策未能推動(dòng)日本經(jīng)濟(jì)持續(xù)復(fù)蘇的原因，并結(jié)合形勢(shì)，從優(yōu)化我國(guó)政府支出結(jié)構(gòu)、提升貨幣政策傳導(dǎo)效率、保持積極財(cái)政政策連續(xù)性三個(gè)方面提出了相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) 財(cái)政政策 預(yù)期管理 經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

第二次世界大戰(zhàn)之后，日本曾長(zhǎng)期實(shí)行積極的財(cái)政政策，為其經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)并最終成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體發(fā)揮了重要作用。而20世紀(jì)90年代財(cái)政政策的失敗同樣也是日本陷入“失去的十年”的重要原因。在經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)進(jìn)而經(jīng)濟(jì)增速放緩后，日本大規(guī)模的財(cái)政刺激政策不僅未能挽救低迷的經(jīng)濟(jì)，反而導(dǎo)致債務(wù)率飆升，財(cái)政負(fù)擔(dān)持續(xù)加重。筆者認(rèn)為，有必要對(duì)日本20世紀(jì)90年代財(cái)政政策失敗的原因進(jìn)行分析，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以期為宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定和實(shí)施提供一點(diǎn)借鑒。

20世紀(jì)90年代日本財(cái)政政策實(shí)施情況

（一）二戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r

第二次世界大戰(zhàn)之后，日本經(jīng)濟(jì)自1956年開(kāi)始迎來(lái)一段高速增長(zhǎng)期。1956—1970年，日本GDP實(shí)際增長(zhǎng)率均值為9.66%，而且呈不斷加速之勢(shì)，由此日本發(fā)展成為資本主義國(guó)家中第二經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)。1970年以后，由于長(zhǎng)期重投資、輕消費(fèi)的增長(zhǎng)模式已難以為繼，日本經(jīng)濟(jì)開(kāi)始下滑，進(jìn)入低速增長(zhǎng)期，經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)穩(wěn)定在4%左右。雖然經(jīng)濟(jì)增速與前期高速增長(zhǎng)期相比大幅回落，但在幾個(gè)主要的資本主義國(guó)家中，日本的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率仍然是最高的。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，日本經(jīng)濟(jì)快速下滑，進(jìn)入“失去的十年”。時(shí)至今日，日本經(jīng)濟(jì)依然沒(méi)有走出低谷。

（二）20世紀(jì)90年代日本財(cái)政政策的三個(gè)階段

20世紀(jì)90年代，日本財(cái)政政策的實(shí)施主要分為三個(gè)階段。

第一階段：擴(kuò)張性財(cái)政政策（1991—1996年）。日本政府不斷加大基礎(chǔ)設(shè)施投資以期拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，共投入資金64萬(wàn)億日元，其中公共事業(yè)費(fèi)支出高達(dá)44.1萬(wàn)億日元。在短短的五年之內(nèi)，雖然歷經(jīng)四任首相，日本的財(cái)政刺激力度卻從未減弱。除了加大基礎(chǔ)設(shè)施投資外，日本政府還于1994年實(shí)施了針對(duì)個(gè)人所得稅的4.5萬(wàn)億日元的一次性“特別減稅”政策。1995年又實(shí)施了3.5萬(wàn)億日元的永久減稅和每年2萬(wàn)億日元的“特別減稅”政策。通過(guò)實(shí)施上述擴(kuò)張性財(cái)政政策，日本經(jīng)濟(jì)終于開(kāi)始復(fù)蘇。1993年GDP增長(zhǎng)率僅為0.3%，而1996年則大幅躍升至5%。居民消費(fèi)增長(zhǎng)率也開(kāi)始緩慢上升，1993年僅為1.2%，而1996年則攀升至2.9%。

第二階段：緊縮性財(cái)政政策（1996—1997年）。該政策推出的背景是日本政府誤以為經(jīng)濟(jì)已穩(wěn)步復(fù)蘇，日本經(jīng)濟(jì)由此進(jìn)入自律增長(zhǎng)階段。1995年，日本GDP增速為1.5%，比上年提高了約1個(gè)百分點(diǎn)，1996年甚至達(dá)到了5%。在此情況下，由于前期擴(kuò)張性財(cái)政政策的實(shí)施而導(dǎo)致財(cái)政狀況日益惡化，日本政府決定實(shí)行緊縮性財(cái)政政策改善財(cái)政狀況。日本的財(cái)政緊縮政策主要包括以下三方面：第一，降低1997年的財(cái)政預(yù)算支出；第二，將消費(fèi)稅率由3%調(diào)升至5%；第三，推進(jìn)財(cái)政改革。具體包括：到2003年赤字率控制在3%以?xún)?nèi)，停止發(fā)行國(guó)債，2005年實(shí)現(xiàn)財(cái)政平衡；1998—2000年實(shí)行財(cái)政緊縮政策，降低政府支出；1998年財(cái)政支出要比1997年降低5705億日元；大幅削減基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃；降低國(guó)民負(fù)擔(dān)率和債務(wù)負(fù)擔(dān)率。以上五個(gè)方面的財(cái)政改革即為《財(cái)政改革法》的主要內(nèi)容，日本參眾兩院于1997年11月通過(guò)《財(cái)政改革法》，并于12月頒布實(shí)施。日本政府的財(cái)政緊縮政策打斷了脆弱的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇進(jìn)程，并對(duì)日本國(guó)內(nèi)需求產(chǎn)生了嚴(yán)重沖擊，其效果相當(dāng)于減少了20萬(wàn)億日元的國(guó)內(nèi)需求（劉紅，1999）。1997年GDP 增長(zhǎng)率由5%直降至1.6%，1998年直接降為負(fù)增長(zhǎng)。由于消費(fèi)稅率的上調(diào)，對(duì)消費(fèi)增長(zhǎng)率也產(chǎn)生了嚴(yán)重的負(fù)面影響。日本居民消費(fèi)增長(zhǎng)率由1996年的2.9%直降至1997年的1.1%，1998年則進(jìn)一步降至0.6%。

第三階段：擴(kuò)張性財(cái)政政策（1997—2000年）。1997年日本經(jīng)濟(jì)再次陷入低迷，日本政府轉(zhuǎn)而實(shí)施積極的財(cái)政政策。橋本內(nèi)閣于1997年底宣布實(shí)施以2萬(wàn)億日元所得稅為中心內(nèi)容的1997年第一次財(cái)政補(bǔ)充預(yù)算，1998年初宣布實(shí)施16萬(wàn)億日元的財(cái)政綜合政策以及總額為4萬(wàn)億日元的稅費(fèi)減免，并承諾三年內(nèi)將法人稅率降到40%的國(guó)際水平。1998年，日本沿用了以加大基礎(chǔ)設(shè)施投資和減稅為主要內(nèi)容的擴(kuò)張性財(cái)政政策，在兩個(gè)月內(nèi)先后兩次出臺(tái)大規(guī)模緊急經(jīng)濟(jì)財(cái)政對(duì)策，迅速通過(guò)了1998年第二次和第三次補(bǔ)充財(cái)政預(yù)算案，并于1998年1月開(kāi)始實(shí)施總額為24萬(wàn)億日元的緊急經(jīng)濟(jì)政策。日本又先后于1999年、2000年實(shí)施了18萬(wàn)億日元和1萬(wàn)億日元的經(jīng)濟(jì)財(cái)政支出計(jì)劃（見(jiàn)表1）。

日本財(cái)政政策失敗的原因

從財(cái)政政策運(yùn)用的思路來(lái)看，日本政府并不存在明顯的政策失誤。在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)期采用擴(kuò)張性財(cái)政政策彌補(bǔ)總需求的不足、刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇是典型的凱恩斯主義政策，也比較適合日本當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)狀況。但由于擴(kuò)張性財(cái)政政策的實(shí)施存在以下三方面問(wèn)題，導(dǎo)致其未能阻止日本經(jīng)濟(jì)下滑。

（一）財(cái)政政策缺乏連續(xù)性

從表1中可以看出，日本20世紀(jì)90年代的財(cái)政政策先后經(jīng)歷了擴(kuò)張、緊縮、擴(kuò)張三個(gè)階段。財(cái)政政策不連續(xù)有兩個(gè)原因：一是政局不穩(wěn)，執(zhí)政內(nèi)閣持續(xù)更替；二是對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的判斷出現(xiàn)失誤。20世紀(jì)90年代初，在擴(kuò)張性財(cái)政政策和貨幣政策的刺激下，日本經(jīng)濟(jì)開(kāi)始有了一定的恢復(fù)，1996年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率甚至達(dá)到了5%，然而此時(shí)的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇并不穩(wěn)定，民間投資并未恢復(fù)，消費(fèi)增長(zhǎng)也只是短暫的上升。而日本政府卻認(rèn)為此時(shí)經(jīng)濟(jì)已經(jīng)擺脫困境。面對(duì)不斷增加的債務(wù)負(fù)擔(dān)，日本政府決定退出擴(kuò)張性財(cái)政政策，轉(zhuǎn)而實(shí)行緊縮性財(cái)政政策。緊縮性財(cái)政政策直接扼殺了剛剛出現(xiàn)的微弱復(fù)蘇勢(shì)頭，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率大幅下降，經(jīng)濟(jì)重新陷入衰退。為應(yīng)對(duì)二次衰退，日本政府不得不再次實(shí)施擴(kuò)張性的財(cái)政政策。然而此時(shí)悲觀預(yù)期已經(jīng)形成，此后實(shí)施的擴(kuò)張性政策雖然在一定程度上恢復(fù)了國(guó)民信心，卻依然沒(méi)能徹底扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)（見(jiàn)表2）。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施投資效率過(guò)低

基礎(chǔ)設(shè)施投資是日本政府常用的經(jīng)濟(jì)刺激手段。在20世紀(jì)90年代以前日本經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)期，由于日本基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后于其他發(fā)達(dá)國(guó)家，基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)日本經(jīng)濟(jì)起到了積極作用。然而在1990年以后，日本基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)比較完善。在這種情況下，日本擴(kuò)張性財(cái)政政策的實(shí)施卻依然以基礎(chǔ)設(shè)施投資為重點(diǎn)，造成了大量“為投資而投資”的浪費(fèi)現(xiàn)象。比如，日本投資建設(shè)的東北地方新干線的某些車(chē)站“只聽(tīng)到青蛙聲”，北海道高速公路“只有野鴨子跑”。大規(guī)模低效率的基礎(chǔ)設(shè)施投資不僅沒(méi)能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成有效拉動(dòng)，反而進(jìn)一步加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)。日本自20世紀(jì)60—80年代就長(zhǎng)期奉行赤字財(cái)政政策，1992年8月至2000年10月又實(shí)施了9次財(cái)政刺激政策，總規(guī)模達(dá)129.1萬(wàn)億日元，以上政策導(dǎo)致日本陷入嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)之中。1991年，日本政府債務(wù)/GDP的比率為58.2%，低于美國(guó)、意大利和加拿大，并且是七國(guó)集團(tuán)中唯一財(cái)政收支盈余的國(guó)家。而到了2000年，日本中央財(cái)政預(yù)算債務(wù)依存度高達(dá)38.4%，日本政府債務(wù)/GDP比率高達(dá)125%。沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)極大壓縮了繼續(xù)利用擴(kuò)張性財(cái)政政策來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)的空間，使得經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇更加艱難（見(jiàn)表3）。

表3 1990—2000日本政府赤字率與債務(wù)率（單位：%）

年份19901991199219931994199519961997199819992000

中央財(cái)政預(yù)算債務(wù)依存度8.47.610.111.218.717.72821.62037.938.4

政府債務(wù)/GDP比率61.458.259.86369.47680.684.797.3116.9125

資料來(lái)源：楊茜（2004）

（三）擴(kuò)張性財(cái)政政策未能有效拉動(dòng)私人部門(mén)投資

在經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)期實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策在本質(zhì)上是一項(xiàng)汲水政策，即實(shí)施擴(kuò)張性財(cái)政政策必須要對(duì)私人部門(mén)的投資形成有效拉動(dòng)，并且在經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)后逐步退出，否則就會(huì)導(dǎo)致財(cái)政狀況持續(xù)惡化，經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退。而日本20世紀(jì)90年代的大規(guī)模擴(kuò)張性財(cái)政政策并未對(duì)私人部門(mén)的投資形成有效拉動(dòng)。而私人部門(mén)投資低迷的主要原因之一是信貸收縮。由于資產(chǎn)價(jià)格泡沫破裂后產(chǎn)生了大量不良債權(quán)，盡管自1992年至2000年日本銀行已經(jīng)處理了72兆日元的不良債權(quán)，但截至2000年不良貸款余額仍高達(dá)43.4萬(wàn)億日元（梁爽，2002）。由于銀行系統(tǒng)存在大量壞賬，引發(fā)了銀行的惜貸慎貸行為，企業(yè)融資受阻，尤其是中小企業(yè)融資更加困難。因此，在積極財(cái)政政策的刺激下，日本經(jīng)濟(jì)雖然有所恢復(fù)，但企業(yè)投資無(wú)法獲得銀行系統(tǒng)的有效支持，因而對(duì)投資產(chǎn)生了較大的負(fù)面影響。

對(duì)日本財(cái)政政策的思考及政策建議

通過(guò)對(duì)日本經(jīng)濟(jì)低迷期財(cái)政政策失敗原因的分析，可以為一國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策的制定及政策協(xié)調(diào)提供一定借鑒。筆者提出如下建議：

（一）優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)，提高政府支出效率

20世紀(jì)90年代以后，日本經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯變化，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，原有重工業(yè)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的比重開(kāi)始下降，第二、第三產(chǎn)業(yè)中以高科技和服務(wù)行業(yè)為代表的新興產(chǎn)業(yè)比重開(kāi)始明顯增加，對(duì)經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用也相應(yīng)加大，因此如果當(dāng)時(shí)日本政府的支出結(jié)構(gòu)能夠根據(jù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化適時(shí)調(diào)整，減少對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的低效投資，則財(cái)政刺激的效果可能會(huì)更好，尤其是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)相對(duì)完善的情況下更是如此。筆者建議在實(shí)行積極財(cái)政政策時(shí)，需要密切關(guān)注經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化。在基礎(chǔ)設(shè)施投資方面也要注重投資回報(bào)率等指標(biāo)，避免重復(fù)性建設(shè)、“為投資而投資”的情況發(fā)生。

（二）提升貨幣政策傳導(dǎo)效率

貨幣政策傳導(dǎo)的有效性對(duì)于財(cái)政政策最終實(shí)施效果也有較大影響。一般情況下，當(dāng)經(jīng)濟(jì)低迷時(shí)，貨幣政策傳導(dǎo)的有效性會(huì)降低。一方面，由于不良貸款率上升，銀行資產(chǎn)質(zhì)量下降，可貸資金量減少；另一方面，由于銀行對(duì)未來(lái)預(yù)期悲觀，惜貸慎貸情緒嚴(yán)重。因此，一要對(duì)銀行不良貸款進(jìn)行積極處置，同時(shí)也應(yīng)對(duì)銀行積極注資，增加銀行可貸資金量；二要加強(qiáng)預(yù)期管理，提高貨幣政策傳導(dǎo)的有效性，最大限度地發(fā)揮財(cái)政政策對(duì)于私人部門(mén)投資的拉動(dòng)作用。

（三）保持積極財(cái)政政策的連續(xù)性

在運(yùn)用擴(kuò)張性財(cái)政政策刺激經(jīng)濟(jì)時(shí)，一定要注重財(cái)政政策的連續(xù)性。財(cái)政政策不連續(xù)是日本財(cái)政政策失敗的重要原因之一。只有財(cái)政政策保持連續(xù)性，才能最大限度地穩(wěn)定預(yù)期，促進(jìn)私人部門(mén)的消費(fèi)和投資。擴(kuò)張性財(cái)政政策的時(shí)點(diǎn)選擇也很重要，既要避免過(guò)早退出使經(jīng)濟(jì)陷入二次衰退，同時(shí)也要避免過(guò)晚退出而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過(guò)熱。

作者單位：中債信用增進(jìn)投資股份有限公司

責(zé)任編輯：印穎 羅邦敏

參考文獻(xiàn)

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