淺論樞紐通航管理“三峽模式”的必要性

【摘要】“三峽模式”是國家交通部門整合三峽河段航運行政管理和公共服務資源，集中水上交通運輸行政管理與公益服務各種資源要素，由一個組織機構集中領導、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一對外，以合適的資源配置、較低的管理成本、較小的管理風險，向社會提供通航公共安全保障和航運公共服務產(chǎn)品、實現(xiàn)高效管理運行的通航綜合管理體制機制，“三峽模式”在特殊河段、特殊時期采取綜合行政配置手段履行社會職能的有益模式，符合長江黃金水道航運發(fā)展、國家綜合交通運輸體系發(fā)展、長江經(jīng)濟帶國家戰(zhàn)略發(fā)展要求，有利于政府宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務、社會管理、環(huán)境保護等職能的發(fā)揮。

【關鍵詞】樞紐通航管理；三峽模式；必要性

三峽河段地處長江中上游交界處，是葛洲壩和三峽兩大水利樞紐的通航河段，是長江干線航道的關鍵節(jié)點、長江航運的咽喉要道。1998年1月，國家交通部門整合三峽河段航運行政管理和公共服務資源，集中水上交通運輸行政管理與公益服務各種資源要素，由一個組織機構集中領導、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一對外，以合適的資源配置、較低的管理成本、較小的管理風險，向社會提供通航公共安全保障和航運公共服務產(chǎn)品、實現(xiàn)高效管理運行的通航綜合管理體制機制，即“三峽模式”。19年來，“三峽模式”適應樞紐特殊水域的通航管理要求，發(fā)揮了行政配置資源的優(yōu)勢，形成了行政合力和公益服務支撐保障能力，有力地促進了長江航運生產(chǎn)力的發(fā)展，服務了沿江經(jīng)濟社會的進步，開創(chuàng)了內(nèi)河樞紐通航綜合管理的探索先例和成功實踐的典范。

一、“三峽模式”的主要特征

（一）統(tǒng)一資源配置。實行通航發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃、管理站點統(tǒng)一布局、設備設施統(tǒng)一配置、各類人員統(tǒng)一調(diào)配、兩壩過閘統(tǒng)一調(diào)度、安全工作統(tǒng)一部署、行政許可統(tǒng)一受理、財務管理統(tǒng)一核算，形成大通航、大安全格局。

（二）政令統(tǒng)一對外。實現(xiàn)了通航管理各專業(yè)集中領導指揮、樞紐通航管理統(tǒng)一對外、船舶過壩組織與安全管理一體化運作。

（三）優(yōu)化職能配置。形成了以船閘和航道暢通為基礎、通航調(diào)度指揮和海事監(jiān)管為手段、錨地錨泊和通信信息服務為保障的綜合管理格局。

（四）優(yōu)化管理流程。實施了以服務船方為中心的體系完整、職能對接、邊界清晰、銜接順暢、運轉有效的三峽通航管理流程。

（五）提升管理效能。積極協(xié)調(diào)與防洪、發(fā)電管理主體的關系，實施兩壩聯(lián)合調(diào)度，統(tǒng)一指揮過往船舶，形成了良好的通航秩序。

二、“三峽模式”取得的效益

（一）保障船舶航行安全。確保了人命財產(chǎn)和樞紐安全，水上安全狀況持續(xù)好轉，連續(xù)19年沒有發(fā)生群死群傷和船舶撞壩事故，近兩年實現(xiàn)水上事故零人員死亡。

（二）確保國家安全戰(zhàn)略目標安全。先后承擔多個重要時期的樞紐通航建筑物安保及日常性防止船舶漂流撞壩的安全防范，確保了三峽樞紐安全。

（三）提高航運效益。三峽船閘通過量年均增長率達18.93%，2011年貨運通過量超過1億噸，提前20年達到其設計通過能力。2016年，三峽船閘貨運通過量是突破1.3億噸。

（四）維護長江航運利益。整體規(guī)劃布局和實施航運配套設施和航道整治工程、管理系統(tǒng)項目，提供更加安全、可靠、便利的航運通道和通航環(huán)境。

（五）促進長江經(jīng)濟帶建設發(fā)展。煤炭、礦石、集裝箱、鋼材、石油、水泥等關系國計民生的大宗物資便捷過閘，為沿江經(jīng)濟社會建設和百姓生活提供支持保障。

三、“三峽模式”的必要性

（一）“三峽模式”具有促進政府職能轉變的功能

國家實施的一系列改革，目的都是為了推進政府職能轉變、優(yōu)化政府組織結構，建設服務型政府、法治政府和陽光政府，提高政府自身建設、管理水平，提高事業(yè)單位公益服務水平，加快各項社會事業(yè)發(fā)展。而三峽河段通航供需矛盾日益突出，三峽船閘通過能力已提前20年達到設計標準，加上船舶過閘不收費，通航管理職能不能完全由市場配置資源，更需要政府在通航資源配置中發(fā)揮主導作用。“三峽模式”所實行的綜合管理，正是在特殊河段、特殊時期采取綜合行政配置手段履行社會職能的有益模式，符合國家分類改革、國家行政體制改革、十八屆三中全會全面深化改革等精神要求，符合長江黃金水道航運發(fā)展、國家綜合交通運輸體系發(fā)展、長江經(jīng)濟帶國家戰(zhàn)略發(fā)展要求，有利于政府宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、公共服務、社會管理、環(huán)境保護等職能的發(fā)揮。

（二）“三峽模式”具有重要的現(xiàn)實合理性

當前，我國仍處于依法治國和推進治理體系、治理能力現(xiàn)代化的進程之中，對三峽河段等某些領域或特定區(qū)段的管理還存在種種困難和問題，包括：法制尚不健全，依法辦事未完全執(zhí)行，政令不一、多頭管理讓管理對象和服務對象無所適從；政府體制改革尚待深化，政府、事業(yè)、企業(yè)之間的責權利邊界不清晰，關系紛雜，利益糾葛；經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結構布局不完全合理和均衡，綜合運輸體系尚待健全和完善；企業(yè)和社會組織發(fā)育不完全成熟，服務對象及其行業(yè)自律不夠規(guī)范等。面臨這些困難和問題，更需要綜合施策、統(tǒng)籌兼顧。19年的通航管理實踐表明，采取“三峽模式”對三峽河段實施通航綜合行政管理，形成了統(tǒng)一對外的格局，對公共資源實現(xiàn)了統(tǒng)籌規(guī)劃、優(yōu)化配置和高效利用，最大限度地發(fā)揮了有限公共資源的基礎性、現(xiàn)實性作用，對服務對象及其行業(yè)給予了綜合治理和扶持，實現(xiàn)了獨特的區(qū)域性綜合管理與服務效能，具有重要的現(xiàn)實合理性。

（三）“三峽模式”為保障樞紐綜合管理效益提供了可行性

三峽局對三峽河段安全、海事、調(diào)度、公安、消防、航道、通信、錨地和船閘（升船機）實行集中領導、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一對外的通航綜合管理，奠定了三峽局作為政府部門實施社會公共管理和公共服務的體制基礎和組織運行方式。19年來，三峽局作為交通運輸部綜合行政管理模式的實踐載體，通過不斷努力，成為了“三峽模式”的有效承擔者和成功實踐者，不僅完全達到了國家、交通運輸部對通航管理的目標要求，還將管理效益外延，向社會充分釋放了通航綜合行政管理帶來的紅利，贏得了上至國家部委、下至地方百姓的高度認可。

作者簡介：陳沛（1975年9月--），男，湖北宜昌人，管理學學士學位，長江三峽通航管理局 人事科長，高級經(jīng)濟師。研究方向：人事改革、人事管理等。