無(wú)人機(jī)植保市場(chǎng)的法規(guī)化管理建議

近年來，無(wú)人機(jī)植保市場(chǎng)得以快速發(fā)展，各級(jí)政府農(nóng)業(yè)管理部門大力支持植保無(wú)人機(jī)的推廣應(yīng)用，廣大農(nóng)業(yè)種植戶也廣泛認(rèn)同了無(wú)人機(jī)植保作業(yè)的服務(wù)模式，各地組建了多種形式的飛防隊(duì)伍，開展了一定規(guī)模的無(wú)人機(jī)植保作業(yè)，促進(jìn)了農(nóng)作物病蟲害專業(yè)化統(tǒng)防統(tǒng)治工作的發(fā)展。

隨著無(wú)人機(jī)植保市場(chǎng)的逐步形成，無(wú)人機(jī)植保市場(chǎng)的法規(guī)化建設(shè)問題日益凸顯。2017年，我國(guó)針對(duì)無(wú)人機(jī)威脅民航航班飛行安全事件，開展了無(wú)人駕駛航空器專項(xiàng)整治活動(dòng)，加速了無(wú)人機(jī)監(jiān)管法規(guī)化建設(shè)的進(jìn)程。無(wú)人機(jī)植保市場(chǎng)依據(jù)哪些法律法規(guī)進(jìn)行管理、怎樣保障無(wú)人機(jī)植保市場(chǎng)從業(yè)人員的合法權(quán)益、為促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展應(yīng)該怎樣簡(jiǎn)化市場(chǎng)管理方法，這些問題已經(jīng)制約了無(wú)人機(jī)植保市場(chǎng)的合法有序發(fā)展。

本文根據(jù)多年從事無(wú)人機(jī)植保作業(yè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，學(xué)習(xí)和梳理了民用航空相關(guān)的法律法規(guī)，在對(duì)現(xiàn)有的民航法規(guī)的充分認(rèn)識(shí)和理解的基礎(chǔ)上，提出無(wú)人機(jī)植保市場(chǎng)法規(guī)化管理的一些認(rèn)識(shí)和建議。

對(duì)無(wú)人機(jī)植保市場(chǎng)法規(guī)化管理的認(rèn)識(shí)

民用無(wú)人機(jī)是民用無(wú)人駕駛航空器的簡(jiǎn)稱。既然是民用航空器，就屬于《中華人民共和國(guó)民用航空法》的管理范疇。而植保無(wú)人機(jī)作為民用航空器的一種，使用其實(shí)施的航空活動(dòng)必須遵循《中華人民共和國(guó)民用航空法》進(jìn)行管理。

很顯然，《中華人民共和國(guó)民用航空法》主要是針對(duì)有人駕駛航空器而制定的管理規(guī)定，在一些方面不太適合無(wú)人機(jī)植保市場(chǎng)的管理，但《中華人民共和國(guó)民用航空法》及其相關(guān)的民航法規(guī)作為民用無(wú)人機(jī)的上位法規(guī)是較為完備的，不存在民用無(wú)人機(jī)上位法缺失的問題。因此，當(dāng)前無(wú)人機(jī)植保市場(chǎng)法規(guī)化管理應(yīng)該在執(zhí)行現(xiàn)有民航法律法規(guī)的前提下，根據(jù)立法原則，針對(duì)無(wú)人機(jī)植保市場(chǎng)的特殊性，修改補(bǔ)充相關(guān)法規(guī)條款，或者遵循上位法規(guī)為無(wú)人機(jī)植保制定具體的專項(xiàng)管理規(guī)定。

為此，植保無(wú)人機(jī)及植保航空作業(yè)的法規(guī)管理主要涉及植保無(wú)人機(jī)適航、駕駛員資質(zhì)、航空作業(yè)經(jīng)營(yíng)許可、飛行計(jì)劃審批、無(wú)人機(jī)隔離空域劃設(shè)等方面的管理內(nèi)容。

植保無(wú)人機(jī)適航管理

目前，植保無(wú)人機(jī)尚未開展適航取證工作。市場(chǎng)上的植保無(wú)人機(jī)從法規(guī)意義講，只能算作試驗(yàn)性機(jī)型，無(wú)法按合格的民用航空器進(jìn)行合法交易。由于沒有取得適航證，植保無(wú)人機(jī)不是合法合格的農(nóng)業(yè)機(jī)械，被排除在國(guó)家農(nóng)業(yè)機(jī)械補(bǔ)貼優(yōu)惠政策之外?！吨腥A人民共和國(guó)民用航空法》規(guī)定，民用航空器無(wú)適航證書而飛行，將沒收違法所得，可以并處以違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得的，處以10萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款。從法規(guī)意義上講，這些規(guī)定應(yīng)該適用民用無(wú)人駕駛航空器。植保無(wú)人機(jī)沒有獲得適航證，會(huì)給無(wú)人機(jī)植保作業(yè)從業(yè)者帶來巨大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

現(xiàn)有民航法規(guī)對(duì)植保無(wú)人機(jī)適航是有管理途徑的，根據(jù)《民用航空產(chǎn)品和零部件合格審定規(guī)定》劃分的適航證類別，植保無(wú)人機(jī)可以按照限用類特殊適航證的管理方法進(jìn)行適航取證。

現(xiàn)有的植保無(wú)人機(jī)都在邊遠(yuǎn)的農(nóng)田上空100m以下超低空空域進(jìn)行植保作業(yè)，起降也在田間地頭，遠(yuǎn)離地面人員和建筑物。將植保無(wú)人機(jī)限定在這樣的使用空域中作業(yè)，可極大簡(jiǎn)化適航取證的難度。植保無(wú)人機(jī)自有飛行控制器，可設(shè)置電子圍欄，在技術(shù)上保證植保無(wú)人機(jī)在限定的空域內(nèi)作業(yè)。

目前，植保無(wú)人機(jī)機(jī)型主要是小型的無(wú)人直升機(jī)和多旋翼無(wú)人機(jī)。無(wú)人直升機(jī)可根據(jù)《正常類旋翼航空器適航規(guī)定》，通過“豁免”和“專用條件”等方式確定適航標(biāo)準(zhǔn)；而多旋翼無(wú)人機(jī)是一種新型機(jī)種，可參照無(wú)人直升機(jī)的適航標(biāo)準(zhǔn)，制定多旋翼無(wú)人機(jī)的限用類特殊適航標(biāo)準(zhǔn)。

另外，除植保無(wú)人機(jī)適航要求外，應(yīng)該建立符合農(nóng)業(yè)植保機(jī)械的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的編寫制定，必須由航空管理部門和農(nóng)業(yè)管理部門有效合作才能完成。近期，工信部聯(lián)合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委、科技部、公安部、農(nóng)業(yè)部、體育總局、能源局、民航局等部門發(fā)布了《無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南（2017—2018年版）》，推動(dòng)了無(wú)人機(jī)行業(yè)的健康、有序、持續(xù)發(fā)展。

植保無(wú)人機(jī)駕駛員管理

無(wú)人駕駛航空器相對(duì)有人駕駛航空器而言，最大的不同就在于駕駛員不在航空器里進(jìn)行駕駛操作。因此，無(wú)人機(jī)駕駛員和有人機(jī)駕駛員的駕駛技能有非常大的差別。

民航局飛標(biāo)司規(guī)定了《民用無(wú)人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》，植保類無(wú)人機(jī)駕駛員由行業(yè)協(xié)會(huì)進(jìn)行管理。中國(guó)航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(huì)被授權(quán)對(duì)無(wú)人機(jī)駕駛員進(jìn)行審定管理工作。

植保作業(yè)是農(nóng)業(yè)一項(xiàng)重要的生產(chǎn)活動(dòng)，無(wú)人機(jī)植保作業(yè)對(duì)駕駛員的要求不僅僅是能夠駕駛無(wú)人機(jī)飛行，更重要的是要求駕駛員掌握無(wú)人機(jī)植保職業(yè)技能。植保無(wú)人機(jī)駕駛員更應(yīng)該成為國(guó)家規(guī)定的農(nóng)業(yè)行業(yè)的一種職業(yè)，駕駛員獲取國(guó)家職業(yè)資格證書作為職業(yè)準(zhǔn)入資格，從事無(wú)人機(jī)植保作業(yè)工作。

為便于植保無(wú)人機(jī)駕駛員的管理，根據(jù)《民用無(wú)人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》的相關(guān)要求，相關(guān)的農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)可向民航局申請(qǐng)植保無(wú)人機(jī)駕駛員管理資質(zhì)，經(jīng)民航局批準(zhǔn)授權(quán)，農(nóng)業(yè)行業(yè)協(xié)會(huì)能夠結(jié)合農(nóng)業(yè)行業(yè)職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的確定，統(tǒng)籌對(duì)植保無(wú)人機(jī)駕駛員進(jìn)行管理，植保無(wú)人機(jī)駕駛員在獲得職業(yè)資格證書的同時(shí)，一并獲得植保無(wú)人機(jī)駕駛員合格證書。

無(wú)人機(jī)植保作業(yè)經(jīng)營(yíng)許可

民用航空分為公共航空運(yùn)輸和通用航空兩類管理，植保無(wú)人機(jī)應(yīng)該屬于通用航空管理范疇。根據(jù)《通用航空經(jīng)營(yíng)許可管理規(guī)定》，從事通用航空經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)取得通用航空經(jīng)營(yíng)許可。未取得通用航空經(jīng)營(yíng)許可證擅自從事通用航空經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，將沒收違法所得，并處以2萬(wàn)元以下的罰款；規(guī)模較大、社會(huì)危害嚴(yán)重的，并處2萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款。從事植保無(wú)人機(jī)作業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，也應(yīng)該取得通用航空經(jīng)營(yíng)許可。不依法從事通用航空經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，會(huì)承擔(dān)很大的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。

已經(jīng)取得農(nóng)林作業(yè)經(jīng)營(yíng)許可的通用航空公司，可以使用植保無(wú)人機(jī)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)作業(yè)，相當(dāng)于使用一種新型機(jī)種進(jìn)行作業(yè)，不需要另行申請(qǐng)無(wú)人機(jī)植保經(jīng)營(yíng)許可；而對(duì)于只使用植保無(wú)人機(jī)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的從業(yè)者，應(yīng)該按要求取得通用航空經(jīng)營(yíng)許可。無(wú)人機(jī)植保經(jīng)營(yíng)者，可按規(guī)定申請(qǐng)通用航空丁類經(jīng)營(yíng)許可，成立無(wú)人機(jī)通用航空公司，接受通用航空管理，依法保障自身的權(quán)益。

對(duì)于只使用無(wú)人機(jī)植保作業(yè)的通航公司，民航管理部門應(yīng)該根據(jù)無(wú)人機(jī)植保的特殊性，制定相應(yīng)具體的管理規(guī)定，簡(jiǎn)化管理程序。尤其是無(wú)人機(jī)植保作業(yè)主要在農(nóng)村，大多是農(nóng)業(yè)合作社作為經(jīng)營(yíng)主體，無(wú)人機(jī)植保經(jīng)營(yíng)許可應(yīng)考慮接納多種經(jīng)營(yíng)主體。

無(wú)人機(jī)植保作業(yè)飛行管理

《中華人民共和國(guó)民用航空法》規(guī)定，民用航空器在管制空域內(nèi)進(jìn)行飛行活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)取得空中交通管制單位的許可。民用航空器未經(jīng)空中交通管制單位許可進(jìn)行飛行活動(dòng)，對(duì)該民用航空器所有人或者承租人處以1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款。我國(guó)尚未劃設(shè)非管制空域，因此，在所有空域內(nèi)飛行，都必須向相關(guān)航管部門申請(qǐng)報(bào)批。

我國(guó)現(xiàn)在的空域管理為民用航空劃定了ABCD四類空域。民航局規(guī)定的《民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)空中交通管理辦法》，只適用于“航路航線、進(jìn)近（終端）和機(jī)場(chǎng)管制地帶等民用航空使用空域范圍內(nèi)或者對(duì)以上空域內(nèi)運(yùn)行存在影響的民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)活動(dòng)的空中交通管理工作”。

植保無(wú)人機(jī)作業(yè)基本上不在民用航空使用空域，其空中交通管理工作應(yīng)該根據(jù)《通用航空飛行管制條例》進(jìn)行管理。通用航空農(nóng)林作業(yè)一般向空軍航行管制部門申請(qǐng)臨時(shí)飛行空域，飛行前申請(qǐng)飛行計(jì)劃。而植保無(wú)人機(jī)作業(yè)使用空域絕大部分是農(nóng)村田地上空超低空空域，使用空域范圍廣、時(shí)間長(zhǎng)，申請(qǐng)使用的無(wú)人機(jī)通航公司數(shù)量多，作業(yè)飛行架次數(shù)量巨大，按現(xiàn)有的通用航空飛行管理方法根本無(wú)法滿足農(nóng)業(yè)無(wú)人機(jī)植保市場(chǎng)的需求。

簡(jiǎn)化無(wú)人機(jī)植保作業(yè)飛行管理，可在各縣級(jí)農(nóng)業(yè)部門設(shè)立無(wú)人機(jī)航空服務(wù)站（最好由民航部門派出機(jī)構(gòu)或者授權(quán)），航空服務(wù)站根據(jù)《通用航空飛行管制條例》向空軍航管部門申請(qǐng)農(nóng)業(yè)植保作業(yè)臨時(shí)飛行空域，使用期限一般不超過12個(gè)月。各無(wú)人機(jī)植保通航公司直接向無(wú)人機(jī)航空服務(wù)站申請(qǐng)作業(yè)飛行計(jì)劃，由服務(wù)站將飛行計(jì)劃匯總，統(tǒng)一向空軍航管部門申報(bào)使用其臨時(shí)飛行空域的飛行計(jì)劃。

民用無(wú)人機(jī)的隔離空域

無(wú)人機(jī)飛行的弱點(diǎn)是反應(yīng)“遲鈍”，存在著感知/規(guī)避的技術(shù)難題，不適合與有人機(jī)在融合空域中共同飛行，因此，為無(wú)人機(jī)劃定隔離空域?qū)⒂行Ы鉀Q使用空域的安全問題。

我國(guó)民用航空空域劃定了A類高空管制空域、B類中低空管制空域、C類進(jìn)近管制空域和D類塔臺(tái)管制空域。除此之外的空域由空軍負(fù)責(zé)進(jìn)行航空管制。通用航空作業(yè)飛行需要使用這些空域，需要報(bào)批臨時(shí)飛行空域。臨時(shí)飛行空域?qū)嶋H上是隔離空域，一般只供申請(qǐng)人單獨(dú)使用。

民航規(guī)章《一般運(yùn)行和飛行規(guī)則》規(guī)定了最低安全高度，“在人口稠密區(qū)以外地區(qū)的上空，航空器不得低于離地高度150m”。這是針對(duì)有人駕駛飛行而規(guī)定的。也就是說，有人機(jī)在這個(gè)高度以下是禁止飛行的。而對(duì)民用無(wú)人機(jī)而言，恰好可將高度150m以下的空域作為無(wú)人機(jī)的隔離空域使用。

對(duì)于民用無(wú)人機(jī)來講，在150m高度以下的超低空空域，可開辟十分廣泛的農(nóng)林航空作業(yè)和工業(yè)航空作業(yè)市場(chǎng)。除農(nóng)林植保作業(yè)外，農(nóng)業(yè)作業(yè)還有農(nóng)業(yè)遙感、航空播種施肥、土地資源保護(hù)等；工業(yè)作業(yè)有電力巡線、高速路監(jiān)察、航運(yùn)監(jiān)察、鐵路監(jiān)察、大比例尺測(cè)繪、航空探礦等；航空運(yùn)輸中的低空物流，尤其是山地、溝壑、河流、湖泊地貌間的低空物流，是解決邊遠(yuǎn)地區(qū)物流網(wǎng)絡(luò)覆蓋、提高物我國(guó)流效率的有效舉措。

因此，建議國(guó)家空管委在不影響軍用航空飛行活動(dòng)的前提下，盡可能將農(nóng)村田地上空150m以下劃設(shè)為民用無(wú)人機(jī)隔離空域，專門用于民用無(wú)人機(jī)農(nóng)業(yè)或工業(yè)作業(yè)飛行使用。劃設(shè)民用無(wú)人機(jī)隔離空域并制定相應(yīng)的使用管理規(guī)定，可以從根本上解決植保無(wú)人機(jī)空域使用問題。

（責(zé)任編輯：劉玲蕊）