擊毀國際民航航班的國家責任：以馬航MH17事件為背景

黃毓智

（華東政法大學國際法學院）

【摘要】由于國際民用航空跨越國家邊界并承載來自不同國家的公民，一國政府對保障民用航空安全應積極履行國際義務。馬航MH17航班在烏克蘭遭不明身份武裝分子的導彈擊落事件，將國際社會普遍關心的問題聚焦在國際民用航空安全的國家責任上。盡管國家責任引起的原因通?？蓺w因于一國的國際不法行為，但由于國際民用航空安全所涉及國家責任的法律制度不完善和戰(zhàn)亂情況下責任主體的確認存在困難，使得國家責任的履行往往經(jīng)歷長期、艱難的過程。

【關鍵詞】國家責任 MH17 爭端解決

2014年7月17日，馬來西亞航空公司MH17航班在執(zhí)行從荷蘭阿姆斯特丹飛往馬來西亞吉隆坡的任務時，在烏克蘭靠近俄羅斯邊界頓涅茨克的沙赫喬爾斯克墜毀，機上298人全部遇難。

2015年10月13日，負責MH17事故調(diào)查的荷蘭國家安全委員會召開新聞發(fā)布會，正式發(fā)布事故調(diào)查最終報告。確認MH17航班是被“山毛櫸”導彈擊落，但并沒有指出事故責任方，發(fā)射該導彈的可能主體是烏克蘭政府軍和烏克蘭民間武裝。如果是烏克蘭政府軍的行為，由烏克蘭承擔國家責任自不待言。如果是烏克蘭民間武裝的行為所致，烏克蘭應否要承擔國家責任？

一、民航安全中的國家責任來源

（一）國家責任的構(gòu)成要件

2001年聯(lián)合國國際法委員會通過的《關于國家責任的條款草案》是關于國家責任較為權威的國際法文件，其對國家責任的規(guī)定可以說是在國際社會中認可度最高的。對與一項引起國家責任的國際不法行為，該草案規(guī)定必須滿足兩個基本要素：（1）該行為（作為或不作為）按國際法規(guī)定可歸因于行為國；（2）該行為違背國際義務。一般而言，國際不法行為必須同時具備這兩個要素，否則國家責任就不能成立。

這兩個要素一般又被稱為國際不法行為的主觀要素與客觀要素，具體到民航航班的擊毀事件中，具體為空難的發(fā)生是否存在可歸因于某個國家的行為，以及空難賠償責任的國際義務來源。在MH17航班被擊毀事件中，一個關鍵問題是擊毀航班的導彈究竟是由烏克蘭政府軍還是分裂派民間武裝發(fā)射，這對于國家責任的歸因、后續(xù)的爭端結(jié)局以及賠償程序都有著重大影響。而航班擊毀事件中被違背的國際義務的來源是什么，作為要求相應國家承擔責任的依據(jù)，也是我們需要明確的。

（二）武裝叛亂團體的責任承擔問題

MH17航班空難的最終調(diào)查報告顯示，該空難確為導彈擊毀所為。發(fā)射該導彈的可能主體是烏克蘭政府軍和烏克蘭民間武裝。盡管空難發(fā)生后，烏克蘭基輔當局指責烏克蘭民間武裝應對空難負責，但后者則表示其并沒有能夠擊中萬米高空目標的設備。

在國際法上，一個國家發(fā)生的叛亂運動或其他反政府運動的行為違背了國際法義務時，究竟由誰來承擔責任是一個很模糊的問題?！蛾P于國家責任的條款草案》第10條規(guī)定，在兩種情形下叛亂運動機關的行為可以歸因于國家：

（1）叛亂運動機關已經(jīng)成為一國的新政府，或叛亂運動機關已經(jīng)成功地從母國分離組成了一個新國家，則其行為應視為國家行為。在這種情形下，由于新成立的政府或國家與原叛亂運動機關之間存在法律上的延續(xù)性，因此原行為自然應由新成立的政府或國家負責。

（2）國家在能夠?qū)ε褋y運動機關進行控制或采取預防措施的情況下，卻未采取這些措施，最終倒是叛亂運動機關侵害了外國或外國公民的權益，則這類侵害行為可以歸因于國家而由國家負責。

就MH17航班空難而言，如果是武裝叛亂組織的行為擊中客機，烏克蘭政府面臨一個艱難選擇的窘境，要么承認武裝組織的獨立地位，可能可以免去自己對馬航MH17航班空難的賠償責任，但可能違反謹慎注意義務；要么否定武裝組織的國際地位，但不可避免地面臨巨額的空難賠償。

關于國家責任的仲裁案例也已經(jīng)充分表明，對于主權國家范圍內(nèi)因私人因素如內(nèi)戰(zhàn)、叛亂、起義革命而造成的損害，如果由于已超過主權權力的控制范圍，國家也并未缺失應有的注意和采取適當措施，主權國家一般并不為私人損害承擔國際責任。例如：在1958年英國圣弗拉維阿諾號等船艇事件（San F1avino， etc. Case， 1958）中，印度尼西亞政府軍和反政府武裝的沖突中，英國商船圣弗拉維阿諾號和達羅尼阿號（Daronia）以及英國潛艇奧羅克斯號（Aurochs），在印度尼西亞領水先后遭到反政府武裝的空中轟炸，其中一艘商船被炸沉。英國副外交大臣在英下議院答辯時稱：“這一行動不是印度尼西亞政府的武裝部隊所為……據(jù)稱進攻飛機是奉印度尼西亞在北西利伯斯島（North Celebes）的叛軍的命令行事的”，英國政府認為不可能將叛軍的不法行為歸因于印度尼西亞國家，成為印度尼西亞國家責任的來源。

（三）國際民用航空安全的國家義務來源

1984年，為回應前蘇聯(lián)軍用飛機在薩哈林島（即庫頁島）附近擊落韓國民航客機引發(fā)的激烈爭論，國際民航組織在1984年5月10日舉行了第25屆特別會議，修訂了1944年《國際民用航空公約》（以下簡稱芝加哥公約），新增了第3分條：

（1）各個締約國均承認，武力攻擊飛行中的民用客機，是每個國家都必須避免的行為。如果不得不對客機實施攔截，那么不得使客機內(nèi)的乘客以及機組人員有生命的威脅，同時還需確?？蜋C的安全。此項規(guī)定不應該被理解為，改變了《聯(lián)合國憲章》對國家權力和義務的規(guī)定。設立本條規(guī)定的目的是為了保障飛行中的民用客機的飛行安全。

（2）各個締約國均承認，如果入侵的客機不顧規(guī)定擅自飛越被入侵國領空或該國有合理的根據(jù)認為客機的飛行目的與公約的規(guī)定不符合，被入侵國家有權利要求入侵的民用航空器在指定的機場降落。當然，為了避免此類事情的發(fā)生，被入侵國也可以給與該航空器另外的指示。為了實現(xiàn)這個目標，本公約內(nèi)規(guī)定的一切合理的措施與手段，或國際法有關規(guī)則規(guī)定的任何其他方法，締約國都可以采取。但是，締約國對于攔截的相關規(guī)定必須對國際社會公布。

（3）本公約第2條列出的全部要求所有民用航空器都必須遵守。為了實現(xiàn)這個目標，各個締約國家應該將這些規(guī)定納入國內(nèi)法，以使得擁有該國國籍的航空器、或所有人的主要經(jīng)營場所在該國的航空器不違反以上法律。各締約國應加強國內(nèi)立法，加大懲罰力度，以嚴懲違反此法律或規(guī)章的行為。

（4）各個締約國應通過合理的方式防止擁有該國國籍的航空器、或所有人主要經(jīng)營場所在該國的航空器被濫用，使其用于與公約規(guī)定相違背的用途。該規(guī)定不導致以上條款之間的相互矛盾。

其內(nèi)容一方面要求克制對民航客機使用武器（但并未絕對排除使用），另一方面也承認締約國有權對民航客機進行正當攔截，但不得危及乘客和機組人員的安全。部分觀點認為，《芝加哥公約》第3分條，以及在其之前的一系列國際法實踐，已經(jīng)確立了一項被普遍承認的國際法原則，“禁止對民用航空器使用武力”原則。這種觀點值得商榷，第3分條第3款規(guī)定“為了實現(xiàn)這個目標，各個締約國家應該將這些規(guī)定納入國內(nèi)法，以使得擁有該國國籍的航空器、或所有人的主要經(jīng)營場所在該國的航空器不違反以上法律。各締約國應加強國內(nèi)立法，加大懲罰力度，以嚴懲違反此法律或規(guī)章的行為”，這一條款并沒有對國家在對民航使用武力事故中的責任承擔做出強制性規(guī)定，而是要求締約國對破環(huán)民用航空安全的行為做出國內(nèi)法規(guī)定。但是，存在著這一義務是毋庸置疑的，也為各國所公認，《芝加哥公約》第3分條證明了這一點。

二、國家責任的履行問題

（一）法律機制的缺失

由于目前國際社會尚未締結(jié)任何關于國際責任的國際公約，各國為解決因一國不法行為損害國際民用航空安全所引起的國家責任問題所遵循的最主要的依據(jù)往往集中在國際法基本原則上，如禁止非法使用武力原則、善意履行國際義務原則、人道主義原則等。但是國際法基本原則自身內(nèi)容過于宏觀，且不直接涉及國際民用航空領域，更不存在具體承擔國家責任的實施規(guī)則?！吨ゼ痈绻s》第3分條雖然規(guī)定了每一國家必須避免對飛行中的民用航空器使用武力，但公約并沒有就因此產(chǎn)生的國家責任和制裁措施做出規(guī)定，這使得國家責任的履行無章可循。

（一）MH17事件爭端解決探究

1.國際訴訟與仲裁

在國際民航空難事故中，可能出現(xiàn)的訴訟有兩種，一是遇難者家屬對航空公司提起賠償訴訟，二是當事國之間將爭端提交國際法院或提起仲裁。在國家責任層面上，主要討論的是第二種情況。

不法對民用航空器使用武力而引發(fā)向國際法院提起訴訟的典型案例是1988年美國擊落伊朗客機案。1988年，美國駐波斯灣的“文森斯號”巡洋艦發(fā)射了兩枚導彈，在伊朗領空擊落了一架伊朗655號民航客機?？蜋C上機組人員與乘客共290人全部遇難，無一幸免。國際民用航空組織發(fā)表聲明，認為美國由于過失造成了此次事故。但是美國拒絕對此事賠償，于是伊朗政府在1989年5月向國際法院提起訴訟，請求國際法院判決美國對此事負責及賠償。國際法院確定對案件的管轄權后，決定在1994年對案件進行實質(zhì)問題審理。雖然案件最后是通過政治途徑（談判）得到解決，但仍不能否認向國際法院提起訴訟對于解決此類爭端的推動作用。

另一方面，通過國際仲裁來解決MH17事件是否具有可能性呢？仲裁具有自愿管轄的性質(zhì)，其法律依據(jù)在于爭端當事方之間的仲裁協(xié)議。在沒有明確的仲裁條約或條款的情況下，MH17事件當事各方只可能選擇通過臨時締結(jié)仲裁協(xié)定來將此案提交仲裁。國際仲裁適用的法律一般為國際法，因此，仲裁結(jié)果相對公平。但國際仲裁與其他救濟方式相比的局限性在于，國際仲裁裁決雖對當事方有拘束力，但往往很難執(zhí)行。在此類他國擊毀民航航班事件中，充滿了國家間的政治博弈，以往實踐中，某些國家寧愿私下達成賠償協(xié)議也不愿承認其行為違反國際法。因此，想要通過國際仲裁來解決MH17事件，從達成仲裁協(xié)議到后續(xù)的仲裁程序到仲裁裁決的執(zhí)行都是困難重重。

2.外交談判與協(xié)商

通常，在強制管轄程序缺乏的情況下，外交談判與協(xié)商往往會被作為解決糾紛的首要選擇。受害人會先從致使損害結(jié)果發(fā)生的國家尋求救濟，如行不通，可請其所屬國家代其救濟。在此情形下，以及當國家直接對外國造成損害的情況下。通常，解決糾紛的方式是通過外交談判或協(xié)商。外交談判與協(xié)商一般由兩個或兩個以上的國家進行。談判與協(xié)商既有共同點又有區(qū)別，談判的參與國只能是當事國。協(xié)商的參與國除當事國外，中立國也可以參加，當事國之間談判不能解決問題時，第三國可參與協(xié)助解決。通過談判協(xié)商解決爭端符合國際法中和平解決爭端的規(guī)定。依據(jù)《聯(lián)合國憲章》第32條，存在爭端時，如果爭端繼續(xù)存在，會威脅國際和平與安全，爭端當事國應先通過談判、調(diào)查、調(diào)解等和平的方式處理及解決問題。

在空難賠償案件中，當事國之間常常會談判與訴訟同時進行。1988年美國擊落伊朗客機案事件發(fā)生后，兩國經(jīng)過多次談判，希望達成雙方都滿意的結(jié)果解決問題。然而第一次談判失敗，伊朗于是在國際法院起訴美國。不過，隨后經(jīng)多次協(xié)商談判，雙方代理人請求法院中止該案。在案件撤銷后，美伊兩國達成協(xié)議，美國賠款1.31億美元，其中，6100萬美元賠償空難事故遇難者家屬，其余的錢作為對伊朗的賠償。同時，美國還表達了對客機事件的歉意。由此可知，通過談判與協(xié)商常常與訴訟同時進行。不過，訴訟往往不是當事方解決糾紛的首選方式，一般情況下，當事方會盡量通過談判的方式解決賠償糾紛。

三、結(jié)語

盡管對于擊毀他國民用航空器并沒用明確的國際法規(guī)制，但不能否認類似事件中國際法均起到重要作用。雖然相關公約以及爭端解決的標準還未得到國際社會公認，但相關國際法原則也在逐漸形成。只要各個國家都遵守《聯(lián)合國憲章》的宗旨，認真履行國際法上的義務，嚴格按國際公約的規(guī)定行事，不法對民用航空器使用武力的國際法律責任一定能得到落實，受害方的權益也能夠得到保障。

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