北京該如何化解人口與住房的矛盾

北京等大城市試圖通過控制人口來解決房價問題，同時限制住房供給以控制更多人流入，但很難達到理想效果。目前應(yīng)該向外疏解的不是低端產(chǎn)業(yè)，反而是高端產(chǎn)業(yè)，只有帶動高端產(chǎn)業(yè)遷出，觸動總部經(jīng)濟外移，才可能實現(xiàn)首都經(jīng)濟圈甚至整個京津冀的資源再配置

3月28日，《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2030年）》草案宣布編制完成，并開始征求公眾意見。草案從城市戰(zhàn)略定位、空間布局、要素配置、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌四個部分入手，著力解決困擾北京已久的“大城市病”問題。

草案提出，要減少城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，到2020年減少到2860平方公里，2030年減少到2760平方公里。目前北京城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為2921平方公里。草案同時要求，在2020年要將人口數(shù)量控制在2300萬人以內(nèi)。

在北京的人口控制組合拳中，“以房控人”被當(dāng)作重要工具。從2014年至2017年的四年間，北京市的供地計劃逐年下調(diào)，2017年為3900公頃，比去年減少200公頃。同時，在2014年完成供地計劃的60%之后，計劃完成度也是逐年下降。

與此相應(yīng)，北京的房價一直居高不下，今年2月中下旬以來，北京二手住宅市場的實際交易量再度爆發(fā)，房價在企穩(wěn)之后又出現(xiàn)了上漲趨勢。為預(yù)防房價過快上漲，3月17日以后的短短十多天里，北京市住建委等部門聯(lián)合發(fā)布一系列樓市調(diào)控政策，這距離上次2016年“9·30”調(diào)控政策發(fā)布尚不足半年，且調(diào)控手段空前嚴厲。

作為中國城市發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)，北京的房價走向如何？“以房控人”為代表的人口調(diào)控政策能否奏效？

帶著一系列問題，《財經(jīng)》記者專訪了中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心首席經(jīng)濟學(xué)家李鐵。

北京房價還有上漲空間

《財經(jīng)》：2016年9月30日，北京出臺了房價調(diào)控政策，今年全國“兩會”過后又出臺了一系列房地產(chǎn)調(diào)控政策，有觀點認為這彰顯了政府抑制房價的決心，對此你怎么看？北京房價在今后會有怎樣的發(fā)展趨勢？

李鐵：從客觀趨勢來看，北京房價還有比較大的上漲空間。

首先，北京是一個輻射全國，甚至輻射華人世界的城市。它的城市規(guī)模、發(fā)展水平和收入水平，以及其所具備的公共服務(wù)條件，都遠遠高于中國其他地方。在這種情況下，如果公眾想選擇比較好的居住地和就業(yè)地，或者想全方位享受城市的公共服務(wù)、社會化服務(wù)和商品服務(wù)，北京是最好的選擇。何況，全中國的優(yōu)質(zhì)要素資源基本集中在北京、上海這樣的城市。

很多人以北京房價已經(jīng)超過東京、紐約，來說明北京的房價已經(jīng)令人無法負擔(dān)，但是他們忽略了中國的人口規(guī)模。目前中國有13.7億人口，日本才不到1.3億，美國也只有3.2億人口，而且中國的經(jīng)濟總量排名世界第二，已經(jīng)超過日本，與排名第一的美國差距也不是特別大。同時，中國的經(jīng)濟增長速度和人均收入水平也在上升，大規(guī)模的人口基數(shù)使得較高的購買力成為可能，特別是北京和上海的購買力，日本和美國是沒法比的。此外，中國處于城鎮(zhèn)化進程和經(jīng)濟發(fā)展的高速增長期，這一點是我們特別要清楚的，即國情的不同。

以此來看，北京房價繼續(xù)上漲的趨勢是不會發(fā)生變化的。舉個例子說明這個問題，目前香港的房價是北京的2倍-3倍，而香港僅有700萬人口，所以誰在支撐香港的房價？答案是中國的富人和海外的華人投資者，對于這一點要有清醒的認識。

房價會繼續(xù)上漲的第二個原因不只在北京，在全國范圍內(nèi)也均適用，這就是貨幣的超量發(fā)行。貨幣發(fā)行與經(jīng)濟增長、經(jīng)濟活動及國際金融和貿(mào)易有關(guān)，這是一個很重要的金融政策。目前中國的貨幣存量已經(jīng)接近160萬億元，飛快的存量增長速度，使人們并不放心將錢放在銀行，為尋求保值增值，更傾向于將錢投資在房地產(chǎn)上。

在此次專訪完成時，設(shè)立雄安新區(qū)的消息尚未公布。新區(qū)的設(shè)立無疑對北京未來的人口調(diào)控走向產(chǎn)生影響，也印證了本文中“北京目前應(yīng)該向外疏解的不是低端產(chǎn)業(yè)，而應(yīng)該是高端產(chǎn)業(yè)”這一預(yù)判。

但在新區(qū)規(guī)劃尚未落地時，甚至落地后的相當(dāng)長的一段時間內(nèi)，北京的城市格局和住房供需矛盾仍難以有根本改變。李鐵也表示，雄安新區(qū)的首要目標(biāo)是疏解非首都功能，避免人口過度向北京集中的趨勢，對于北京的房價不會產(chǎn)生本質(zhì)影響。

因此，本文從城市發(fā)展規(guī)律出發(fā)，對于北京該如何化解人口與住房的矛盾，乃至整體城市治理思路所作的分析和建議，仍可殷鑒。

——編者

而且一線城市房價趨勢和三四線不一樣，北京房子升值迅速，在北京買一套房子，短期內(nèi)會增值上百萬，甚至比投資實體更賺錢。這是中國經(jīng)濟未來一個非常特殊的，也是一個正常的現(xiàn)象。

所以，考慮到保值增值、投資的潛力，北京這種具有升值預(yù)期的地方，大量資金來購買地產(chǎn)和房產(chǎn)是正常的。

第三個原因，北京現(xiàn)在有2173萬人口，可是北京現(xiàn)在的住房供給，遠遠不能滿足人口增長和存量人口的需求。從用地規(guī)模來看，現(xiàn)在平均每年供地面積只能滿足10萬人的住房需求。即使在土地供應(yīng)量最高的年份，也只能滿足不到20萬人口的需求?？墒窃诒本┥畹娜?，特別是白領(lǐng)、年輕人，其住房需求是剛性的，這涉及到了上百萬甚至可能近千萬人的住房需求。

從商品價值規(guī)律來看，供需決定價格，北京的住房供給偏少且土地控制嚴格，不能滿足人們的需求，當(dāng)然會導(dǎo)致價格上漲。

此外，從北京城市規(guī)劃的角度分析，北京房價的上漲趨勢同樣不可避免。北京的城市規(guī)劃特別強調(diào)未來要遷出低端產(chǎn)業(yè)，騰退出來的空間不能再用于發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)，只能建設(shè)生態(tài)綠地。如此一來，北京五環(huán)以內(nèi)的生活環(huán)境和公共設(shè)施的供給環(huán)境，將會有大幅度提升，加之最優(yōu)質(zhì)的公共資源集中于此，房價不可能下降，反而提供了上漲的空間。

再來看最后一個原因，北京目前采取了限購、限貸的政策，即通過行政命令來控制住房的銷售速度。這意味著北京在通過控制供給來遏制住房需求，會導(dǎo)致房價未來可能會膨脹，控制得越厲害，反彈也會越大。北京年初的房價上漲，正反映出這種反彈。

因此，從經(jīng)濟和市場發(fā)展的規(guī)律來看，北京的房價沒有下降的可能。

以房控人難奏效

《財經(jīng)》：剛剛公布的《北京城市總體規(guī)劃（2016年-2030年）》草案提出，要減少城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模，同時，在2020年要將人口數(shù)量控制在2300萬人以內(nèi)。你認為能夠通過控制建設(shè)用地規(guī)模的方式，達到控制人口的目的嗎？

李鐵：目前北京等大城市試圖通過控制人口來解決房價的問題，同時限制住房供給以控制更多人流入，但在實際結(jié)果上很難達到理想效果。更大的可能是，這種做法并不能阻止人口的流入，反而使房價過快上漲。北京房價上漲的原因除了上面已分析過的部分，還包括政府對河北燕郊等環(huán)北京地區(qū)也采取了限購措施。

已經(jīng)在北京工作的人，如果飛速增長的房價和其收入已經(jīng)完全不吻合的時候，則會前往周邊地區(qū)尋找能買得起的住房，更多地方的限購則會把他們又拉回到北京。

現(xiàn)在的住房供給遠遠不能滿足人們對于住房的剛性需求，政府應(yīng)該做的是提供更多的住房，而不是用各種各樣的政策去限制供給，我認為這是現(xiàn)行政策出現(xiàn)的一個偏差。

《財經(jīng)》：為什么會出現(xiàn)這種偏差？

李鐵：我們在強調(diào)北京發(fā)展的時候，往往把主城區(qū)的問題當(dāng)成全市轄區(qū)的問題。北京現(xiàn)在面臨的所謂“大城市病”，如交通擁堵、住房困難等問題，主要是在主城區(qū)出現(xiàn)的，在全行政區(qū)域內(nèi)，其實還有很大的調(diào)整空間。

實際上，在北京1.6萬平方公里的空間內(nèi)，可以發(fā)展很多個中小城市。

全世界的城市在發(fā)展過程中，都是通過空間來緩解住房壓力的。放大空間可供給范圍，可以解決住房供給問題，也可以減輕主城區(qū)的過度擁擠狀況。而且這種住房的供給，會自發(fā)帶動產(chǎn)業(yè)的遷徙。

再擴展一下，還可以在京津冀范圍內(nèi)來調(diào)整，但是現(xiàn)在沒有這么做。反而是北京為了自己的利益，限制河北的發(fā)展，限制土地和住房供給。

如果北京不愿意更多的人在其轄區(qū)內(nèi)購買住房，可以將軌道交通連接至河北，使北京周邊的中小城市為人們提供住房，這樣北京的問題就可以緩解。目前的情況是，周邊中小城市的房價一漲，就開始限購，可是在北京卻又沒有解決轄區(qū)內(nèi)住房供給的問題，只堵不疏無助于問題的解決。

其實，在房價上漲的地方，只需要增加供給，便可解決上漲的壓力，這是很簡單的道理。

目前房價過高的呼聲一直在持續(xù)，但現(xiàn)行的政策是頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，看到房價上漲了，覺得這是一個大問題，但沒看到問題的核心，并且采取行政手段來簡單強硬地制定所謂調(diào)控政策，實際上沒有解決根本問題。

這背后還有一個問題，全國范圍內(nèi)多個城市均實施了限購政策，現(xiàn)在只要房價上漲一點，全國各地就開始執(zhí)行一刀切的調(diào)控，主要原因是政府擔(dān)心過度投機，也就是“房子是用來住的，不是用來炒的”。

要解決這個問題需遏制公眾投資欲望的上升，可以通過金融、房貸的手段來解決，也可以通過適時推出房地產(chǎn)稅來緩解房產(chǎn)投機的壓力。

《財經(jīng)》：你所說的通過空間調(diào)整來緩解壓力，具體該怎么做？

李鐵：在城市的布局中，郊區(qū)的環(huán)境、生態(tài)、視野均比主城區(qū)好，北京主城區(qū)的周邊很可能會成為將來人口聚集的空間，關(guān)鍵則是相關(guān)政策和基礎(chǔ)設(shè)施配置的問題。

人口結(jié)構(gòu)決定了低端產(chǎn)業(yè)不可能全部遷走，而且北京轄區(qū)內(nèi)并不能提供價位更合理的住房空間。因此可以在距離北京中心城區(qū)半徑30公里左右的地方，依托原有的鎮(zhèn)去建立一些小城鎮(zhèn)，進而形成一些新的居住空間和產(chǎn)業(yè)空間。這樣可以對相對聚集的人口形成合理的疏導(dǎo)，同時也滿足了他們的住房需求，這樣的話大家對整體房價上漲的呼聲和關(guān)注度也會減弱。

我認為北京市的規(guī)劃，應(yīng)該從另一個角度來考慮，主城區(qū)應(yīng)盡量通過存量用地解決其需求問題，而郊區(qū)的用地可以在一定程度上放開。

目前，北京用地空間過于保守，而土地對于北京而言，是最有發(fā)展前景的資源。盤活用地的供給，會大大帶動整個空間資源的重新配置。

另外，如果把這種發(fā)展空間交給河北也可以，但是北京一直選擇了一種既不提供新的用地資源，也不支持河北發(fā)展的方式。

該遷出的是高端產(chǎn)業(yè)

《財經(jīng)》：北京一直在強調(diào)人口的過度聚集是導(dǎo)致“大城市病”的原因，一直把“以房控人”作為控制人口的重要手段，同時試圖通過轉(zhuǎn)移低端產(chǎn)業(yè)，達到控人的目的，你認為這種做法的有效性如何？

李鐵：目前北京采取了低端產(chǎn)業(yè)遷出政策和人口控制政策，并下大力氣提升北京市居民的公共服務(wù)供給，想要把北京塑造成全球最好的城市。

但我們的公共服務(wù)供給在某種程度上帶有區(qū)域特點，即只對應(yīng)一個區(qū)域的人會發(fā)生作用。在這種情況下，來的人越多，就越會壓低其他人可享受到的公共服務(wù)水平，比如擁堵的道路和擁擠的地鐵。

現(xiàn)在公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的供給不能滿足人口增長的需要，原因被歸結(jié)為人口過多，所以只要把人口轉(zhuǎn)移出去，就能減輕公共服務(wù)的壓力，使人們能夠享受更好的公共服務(wù)。我認為這是北京制定政策的出發(fā)點和邏輯。

其實，北京從上世紀80年代就開始控制人口，但一直沒控制住?，F(xiàn)在通過將低端產(chǎn)業(yè)遷出和人口控制，人口增長的速度確實放緩了，但并沒有停止，而且這種放緩可能只是暫時的。

與所有的城市一樣，北京的人口可以分成三類，高收入人口、中等收入人口、低收入人口。而城市人口結(jié)構(gòu)一如金字塔形的——高收入人口占少數(shù)，中等和低收入人口占絕大多數(shù)。

世界城市發(fā)展的規(guī)律證明，當(dāng)高端人口越多時，相應(yīng)服務(wù)的供給也需要增加，這些服務(wù)往往是由中低收入人口提供的。與此同時，中低收入人口在城市生活，也需要有自己的消費服務(wù)和生活服務(wù)，這是環(huán)環(huán)相扣的。

從這個角度分析，要想通過行政手段將低端人口，特別是低端外來人口排除在城市之外，違背了城市發(fā)展規(guī)律，因此很難奏效，即使見效，也是短期的，長期來看是控制不住的，因為高端人口需要他們，城市也需要他們。世界范圍內(nèi)很多大城市，如東京、紐約、巴黎，外來人口都特別多，而且聚集在城市中心地區(qū)的往往是中低收入，甚至貧困人口。

北京的人口控制思路存在一個誤區(qū)，既想要得到經(jīng)濟發(fā)展的好處，又不想要低端人口，這是不可能做到的，它忽視了人口和城市的發(fā)展規(guī)律。

《財經(jīng)》：不想要低端人口是誤區(qū)，那如果反其道而行之，遷出高端人口是否可行？

李鐵：實際上北京目前應(yīng)該向外疏解的不是低端產(chǎn)業(yè)，而應(yīng)該是高端產(chǎn)業(yè)。只有所謂高端產(chǎn)業(yè)遷出，才能帶動高中低端人口的自然流動，進而帶動整體資源的重新再配置，這是核心問題，也符合城市發(fā)展規(guī)律。

舉個例子，硅谷距離舊金山幾十公里遠，一批高端產(chǎn)業(yè)為降低住房成本，在硅谷聚集，現(xiàn)在已形成了美國高端人口的聚集地。

只有帶動高端產(chǎn)業(yè)遷出，觸動總部經(jīng)濟的外移，才有可能實現(xiàn)整個首都經(jīng)濟圈，甚至整個京津冀的資源再配置。

過去北京的解決思路完全是相反的，只想把其中的低端服務(wù)業(yè)遷出去，這帶動不了多少產(chǎn)業(yè)和人口的轉(zhuǎn)移。只有把金字塔上端的產(chǎn)業(yè)遷出去，才能把相應(yīng)的人和產(chǎn)業(yè)帶出去。

現(xiàn)在真正留在中心城區(qū)的都是高端產(chǎn)業(yè)和人口，和他們相匹配的眾多小學(xué)、中學(xué)、幼兒園、醫(yī)院等公共服務(wù)帶來了一定的擁擠。雖然相關(guān)部門一直在說要把一些學(xué)校、醫(yī)院遷出去，始終沒有看到實質(zhì)動作。

其實，在北京的整個區(qū)域來說，還有很多地方可以容納這些高端產(chǎn)業(yè)。之所以政府不把它們遷走，可能有兩個原因，一是舍不得讓它們走，因為它們可以帶來稅收;二是很多企業(yè)是國有企業(yè)，并不愿意遷去郊區(qū)，而郊區(qū)在規(guī)劃中可能也沒有為這些企業(yè)提供空間。

如此一來，城市必須承擔(dān)人口過于集中的代價，因為高端產(chǎn)業(yè)始終會產(chǎn)生虹吸效應(yīng)。

在低端產(chǎn)業(yè)上做文章，當(dāng)然也能起到短期的效果，低端人口看起來是走了，但是他們的服務(wù)對象還在北京，最后仍無法阻止他們再回來。

抓住京津冀一體化的機會

《財經(jīng)》：如何看待北京周邊地區(qū)的房價上漲？

李鐵：北京的決策方向，對河北的人口和就業(yè)結(jié)構(gòu)的改變會產(chǎn)生巨大的影響。過去是京津冀各自發(fā)展，河北主要是利用自己的礦產(chǎn)資源，重點發(fā)展重工業(yè)，所以目前處于工業(yè)化中期階段，這帶來比較大的問題，比如霧霾。

現(xiàn)在北京的城市化率接近90%，處于后城市化階段，而河北的城市化率剛超過50%，仍存在巨大的吸納空間，也會帶動產(chǎn)業(yè)升級。這一吸納效應(yīng)，會帶動河北部分人口的就業(yè)，來實現(xiàn)它的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。

現(xiàn)在河北的固安、永清、三河等地的房價都漲了，本地居民就有了壓力，說北京人把這里的房價抬高了。實際上從另一方面看，這種上漲通過產(chǎn)業(yè)的帶動，也可以帶動當(dāng)?shù)鼐用袷杖朐黾印２荒苷f這兒不能漲，那兒也不能漲，憋著的這種需求和壓力，在哪兒能夠釋放？

《財經(jīng)》：京津冀一體化能夠緩解北京的壓力嗎？

李鐵：嚴格來講，如果北京郊區(qū)成為人口的聚集地，也會帶動一些產(chǎn)業(yè)自動向這個地方集中，進而擴展到環(huán)北京地區(qū)，這對河北京津冀一體化的發(fā)展會起到很大的作用。但也不能簡單地認為，遷出產(chǎn)業(yè)就可以實現(xiàn)一體化，關(guān)鍵是要重新規(guī)劃北京的發(fā)展思路和京津冀一體化的發(fā)展思路。

城市整體規(guī)劃，我覺得最大的問題是如何在京津冀一體化這個大戰(zhàn)略角度下來看規(guī)劃。如何在一個大的空間范圍內(nèi)、依托城市發(fā)展規(guī)律、在尊重市場的規(guī)律前提下，來看這個規(guī)劃，再有就是如何更好有效的發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用和市場的調(diào)節(jié)作用。

政府的重要作用，就是安排好基礎(chǔ)設(shè)施的配置，從而引導(dǎo)資源和人口的空間分布。到現(xiàn)在為止，這個手段我們的政府沒有利用好。如果過多受到公共服務(wù)供給區(qū)域化的行政約束，這樣很難能把北京治理好。現(xiàn)在是過度地強調(diào)人口調(diào)控，而沒有更好地在一個空間范圍內(nèi)來理解未來可能出現(xiàn)的城市發(fā)展趨勢。

所以，認識人口規(guī)律和城市發(fā)展規(guī)律，然后結(jié)合中國特殊的城市行政管理體制，制定一個以人為本的城市發(fā)展規(guī)劃，是當(dāng)務(wù)之急?，F(xiàn)在來看，北京的治理特別是要和京津冀一體化戰(zhàn)略結(jié)合在一起，不能局限在狹隘的地方利益、區(qū)域利益上來看待房價與人口等問題。

（實習(xí)生楊悅對此文亦有貢獻）