意大利難民法律與政策研究

張琪悅

摘 要：意大利是大量難民進(jìn)入歐洲的首個入境國，海上搜救、審查管理、安置保障問題嚴(yán)重。政府運用國際與區(qū)際法和國內(nèi)法，逐步完善審查管理制度，為受保護(hù)者提供住所、生活補貼、醫(yī)療保障、職業(yè)和教育。通過對意大利難民法程序中各環(huán)節(jié)加以探討，從難民成因角度分析應(yīng)對策略，最終對意大利難民法律與政策做以評價。

關(guān)鍵詞：意大利；難民；法律與政策

中圖分類號：D41 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）08-0000-03

一、背景

意大利地處歐洲大陸南端，是大量庇護(hù)尋求者從非洲通過海路進(jìn)入歐洲的優(yōu)先選擇[1]，僅2016年意大利接受難民人數(shù)超過18萬人[2]。據(jù)聯(lián)合國難民高專（UNHCR）統(tǒng)計，排在前五位的來源國分別為厄立特里亞 （26%）、尼日利亞（14%）、索馬里（8%）、蘇丹（6%）、敘利亞（5%）[3]。意大利并非難民理想目的地[4]，入境者抵達(dá)后通常繼續(xù)向北跨越邊境前往其他待遇更為優(yōu)越的歐洲國家。作為首次入境國，意大利還面臨《都柏林公約》下接受申請、調(diào)查、遣返等義務(wù)，也為國家經(jīng)濟發(fā)展與社會保障造成沉重負(fù)擔(dān)。

二、法律法規(guī)概述

意大利難民審查與管理法律制度分為三個層次。在國際公約層面，意大利是1951年《關(guān)于難民地位的公約》及1972年議定書的簽署國；在區(qū)際法層面，應(yīng)適用《都柏林公約》（1至3號）對難民甄別、保護(hù)，申根協(xié)定對難民合作的規(guī)定[5]，及《庇護(hù)資格指令》、《庇護(hù)程序指令》、《指紋鑒定條例》、《家庭團聚指令》、《長期居民指令》、《接受待遇指令》、《臨時保護(hù)指令》、《單一許可指令》、《關(guān)于申請庇護(hù)或替代性保護(hù)人員地位的共同定義指令》等歐盟二級立法；在國內(nèi)法層面，意大利發(fā)展成以LD142/2015、PD21/2015、PD25/2008等為核心的法令，增加規(guī)則的操作性。

三、審查程序

意大利對庇護(hù)尋求者的審查可分為一般程序、加速程序、都柏林程序、邊境程序，每種均包含申請、登記、審查、面試、拘留、上訴各環(huán)節(jié)。不同程序中，申請者均可有條件地獲得法律援助、語言翻譯與財政支持。下文對一般程序中各環(huán)節(jié)的運作加以探討。

（一）申請

庇護(hù)尋求者提出申請的途徑有多種，既可以在邊境向警察提出，也可在進(jìn)入國境后以書面或口頭方式向移民部門申請[6]，必要時可尋求翻譯幫助[7]。申請者需要提供照片與指紋信息以備檢驗與審查[8]。

（二）登記

申請者須填寫登記表格。表格完整體現(xiàn)申請者的個人經(jīng)歷、到達(dá)意大利之前與之后的行程、逃離母國的原因，并附加證明文件一并提交至領(lǐng)土委員會。登記應(yīng)自申請者明確表達(dá)意愿的3個工作日或在邊境于6個工作日內(nèi)做出。若出現(xiàn)移民大量涌入的情況，可推遲至10個工作日完成[9]。然而實踐中，面對龐大人數(shù)，工作人員很難在法定時間內(nèi)完成，致使申請者難以及時獲得后續(xù)救助。

（三）會見

在收到申請的30個工作日內(nèi)，領(lǐng)土委員會須在3個工作日內(nèi)對實質(zhì)性問題做出決定[10]。會見者應(yīng)與申請者為相同性別，并負(fù)有保密義務(wù)。申請者可獲得翻譯者聯(lián)合會（ITC）的幫助或以其母語交流，并可要求律師在場對作答加以補充[11]。整個過程可以錄像。會見結(jié)束應(yīng)形成報告，交由申請者進(jìn)一步修改后形成正式報告上交國家機關(guān)[12]。

會見是審查與決策的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是申請者闡述自身情況和表達(dá)尋求庇護(hù)意愿的重要機會。僅當(dāng)申請者出現(xiàn)如下情況時，可免除會見義務(wù)：（1）不經(jīng)會見也可根據(jù)公約獲得難民保護(hù)；（2）因健康原因不能或不適合參加會見，經(jīng)公共醫(yī)療或國家健康體系的醫(yī)生出示證明后可延遲會見[13]。

（四）審查

實質(zhì)性審查由領(lǐng)土委員會及下設(shè)分會進(jìn)行。若遇到新情況或因搜集新證據(jù)而不能按時在3日內(nèi)決定，可將審查程序延長至6個月，并通知申請者及其他責(zé)任機關(guān)[14]；如遇復(fù)雜法律和事實問題，或領(lǐng)土委員會正同時處理大量庇護(hù)申請，或申請者因自身原因未合理履行義務(wù)，審查期限可延長至9—12個月，以期得出全面、完整、準(zhǔn)確的結(jié)論。但期限無論如何不應(yīng)超過18個月[15]。

審查結(jié)果可分為如下情況[16]：（1）賦予難民地位與五年可更新的居住許可；（2）賦予替代性保護(hù)地位與五年可更新的居住許可；（3）基于人道主義原因建議警察機構(gòu)做出兩年的居住許可；（4）拒絕庇護(hù)申請；（5）認(rèn)為申請明顯缺乏事實依據(jù)[17]。

（五）拘留

難民不應(yīng)妨害東道國的國家安全和公共秩序[18]。當(dāng)申請者出現(xiàn)犯罪行為、有意圖實施恐怖行動、出現(xiàn)逃跑的危險時，可被拘留或受到驅(qū)逐、遣返等替代性措施。拘留期間，申請者仍可通過傳單手冊獲得程序方面的信息與翻譯幫助[19]，并可與聯(lián)合國難民高專和非政府間國際性組織取得聯(lián)系[20]。申請者在拘留中心（CIE）不超過30天，如遇身份或國籍識別困難可最長增加至90天[21]。時限的設(shè)置不應(yīng)超過檢驗所需。

（六）上訴

接到領(lǐng)土委員會否決后，申請者可在30個自然日內(nèi)上訴，也可請律師代為提出[22]。若處于加速程序則僅有15日時限。上訴將起到自動中止決定執(zhí)行的法律效果，但當(dāng)申請者存在如下情況時除外[23]：（1）申請者被拘留；（2）申請事由不具有可受理性或明顯不具有合理性；（3）庇護(hù)申請?zhí)岢鰰r已收到拒絕或驅(qū)逐命令；（4）無合理原因離開拘留中心。然而在法定上訴時限內(nèi)，申請者通常難以尋找到合適的律師，繼而影響后續(xù)程序的籌備，或因面臨語言障礙、路途遙遠(yuǎn)等因素影響權(quán)利的實施。

（七）法律援助

申請者可獲得國際組織或公共、私人籌集的資金支持。申請者獲得免費法律援助的前提為有資質(zhì)的律師委員會判斷其動機是否明顯合理[24]。援助資金來源渠道多樣，但最主要來自于內(nèi)政部（Ministry of Interior）支持下的庇護(hù)政策與服務(wù)國家資金（National Fund for Asylum Policies and Services）。實踐中司法資源分配差異明顯，大城市的申請者較偏遠(yuǎn)地區(qū)者更容易獲得幫助。這也是內(nèi)政部與法律援助部門日后應(yīng)著重解決的問題。

四、收容與管理

意大利國內(nèi)法規(guī)定了多層級的接待體系。一級接待中心包括庇護(hù)尋求者中心 （CARA）、居住中心 （CDA）、第一援助和接待中心 （CPSA），居住場所多為大型建筑，提供食物、衣物、信息等基本服務(wù)。二級接待中心設(shè)立在庇護(hù)尋求者與難民保護(hù)體系（SPRAR）中，是地方政府與非政府間國際性組織設(shè)立的國際性保護(hù)機構(gòu)，由多個分散的小型居住區(qū)組成，為申請者提供綜合性服務(wù)。第三類為緊急接待中心（CAS），提供應(yīng)急性居住地點[25]。除固定住所外，政府還臨時征用教堂、公寓、旅館、軍營以減緩居住中心供不應(yīng)求[26]。申請者獲得保護(hù)后不被推回，享有居住與生活資助，獲得通行證與遷徙自由，有權(quán)參加工作并獲得指導(dǎo)中心（COL）的職業(yè)訓(xùn)練。16歲以下的未成年人可接受國民義務(wù)教育并學(xué)習(xí)意大利語[27]。盡管如此，難民的本土融合仍面臨重大問題，原因在于難民難以掌握較高程度的語言能力和文化習(xí)俗以融入社會，難以具備職業(yè)能力和工作經(jīng)驗以滿足勞動力市場的要求。意大利國內(nèi)的經(jīng)濟危機又進(jìn)一步加劇了難民救濟的難度。

五、應(yīng)對策略

意大利難民危機的應(yīng)對可從成因角度分析。在來源國方面，從根本上減少難民的出現(xiàn)有賴于緩解北非和中西亞地區(qū)的戰(zhàn)爭和貧困，致力于解決地區(qū)間發(fā)展不平衡問題。從國際政治角度，應(yīng)減少域外大國對上述地區(qū)的干涉與消極影響，可避免更多民眾成為政治陰謀的受害者。在歐盟層面，各成員國可與難民輸出國積極溝通，控制非法移民數(shù)量，同時在歐盟內(nèi)部統(tǒng)一立場、增進(jìn)團結(jié)，建立共同難民與合法移民政策[28]，在難民人數(shù)遠(yuǎn)超承載能力的前提下，通過分配方案短期內(nèi)緩解主要入境國的壓力。從國家主體角度，意大利及其他歐盟國家應(yīng)長期致力于提升本國經(jīng)濟實力與完善社會保障體系，盡可能降低難民對國家發(fā)展與國際關(guān)系的消極影響[29]。同時，各國應(yīng)積極尋求國際合作，在聯(lián)合國難民署、國際紅十字、世界衛(wèi)生組織、國際移民組織等機構(gòu)的幫助下獲得支持，與世界各國共同承擔(dān)難民保護(hù)與救助責(zé)任，尋求最有效與最具可行性的解決途徑。

六、評價

難民的本質(zhì)是人權(quán)問題[30]。意大利既要保障國家安全與社會秩序，又要踐行人道主義義務(wù)實施救助。面對壓力，意大利對申請者持積極態(tài)度，派遣軍隊在地中海搜救遇難者，規(guī)范實地申請操作，開放網(wǎng)上系統(tǒng)，在明確申請者意圖的基礎(chǔ)上加強審查與管理，在提高程序效率的同時也為申請者提供便利。

意大利通過一系列國內(nèi)法令，在難民的收容與安置問題上投入大量國內(nèi)公共資源，經(jīng)由收容站工作人員及志愿者的努力，努力改善申請者與受保護(hù)者的居住條件，同時也注重難民的心理平復(fù)和治愈，體現(xiàn)了較高的人文精神與情懷。意大利積極參與歐盟共同庇護(hù)與移民的國家政策，努力構(gòu)建歐盟共同庇護(hù)體系的國家實踐，由此得到國際社會的積極評價。

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Abstract：Italy is the first country of entry，a large number of refugees in the European maritime search and rescue，examination management，settlement guarantee a serious problem. The government uses international and interregional law and domestic law，and gradually improve the examination management system，to provide shelter for the protected living allowance，medical insurance，occupation and education. Through the study on Italy difficult each link of the civil procedure，analysis of coping strategies from the perspective of the causes of refugee，eventually Italy refugee law and policy to do evaluation.

Key words：Italy；refugee；law and policy

[責(zé)任編輯 杜 娟]